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Rapport sur la stratégie pour le marché intérieur des services - Questions fréquemment posées

European Commission - MEMO/02/178   31/07/2002

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MEMO/02/178

Bruxelles, le 31 juillet 2002

Rapport sur la stratégie pour le marché intérieur des services - Questions fréquemment posées

Quel est l'objectif du rapport?

Le rapport a pour objectif de décrire la réalité du marché intérieur telle qu'elle est perçue par les prestataires et les utilisateurs de services, en dressant un inventaire complet des obstacles actuels au marché intérieur des services. Il ne cherche pas, à ce stade, à déterminer si les différents obstacles sont justifiés ou non au regard du droit communautaire. Il sert de base aux travaux détaillés ultérieurs à entreprendre au cours de la seconde phase de la mise en œuvre de la stratégie pour le marché intérieur des services, comme indiqué dans la communication de la Commission en date du 29.12.2000 (voir IP/01/31).

Quels services sont pris en compte?

Toute activité économique constituant un service. Il peut s'agir de services spécialisés, tels que le conseil en gestion, l'architecture, l'ingénierie ou le conseil juridique, de services aux entreprises, tels que les essais techniques, la gestion de la clientèle ou le traitement de données, de services financiers, de services d'agences de travail temporaire ou de publicité, de services de foires commerciales ou d'artisans, de services de sécurité, de services environnementaux tels que la gestion des déchets, de services de santé et d'aide aux ménages, de transport ou de commerce de détail, de services d'agences de voyage, d'hôtels, de restaurants et de traiteurs, etc. Il importe de noter que de nombreux services sont fournis par des fabricants de biens. Certains constructeurs automobiles, par exemple, proposent à présent des services de financement, de leasing et de location, des services de conseil, de formation et de gestion du parc automobile, ou des services d'assistance et de dépannage aux automobilistes et exploitent parfois même des parcs de loisirs à thème. Les producteurs de matériel électronique proposent de plus en plus des services logiciels sur mesure en combinaison avec leurs produits. Un grand nombre de ces services sont occultés dans les statistiques officielles des sociétés manufacturières.

Le rapport couvre, en outre, différents modes de prestation de services, englobant à la fois les services fournis à distance depuis le pays d'origine du prestataire de services (par exemple via l'Internet, par téléphone ou par marketing direct), les services fournis dans le pays de résidence du client et nécessitant la présence temporaire ou permanente du prestataire de services dans ce pays et les services pour lesquels le client se rend dans le pays où le service doit être fourni (tel est le cas, par exemple, pour les hôtels, les parcs de loisirs à thème ou d'autres attractions touristiques, ainsi que pour les services de santé).

Quels obstacles sont pris en compte?

La notion d' "obstacle" recouvre toute mesure susceptible d'interdire, de gêner, de renchérir ou de rendre de toute autre manière moins attrayante la prestation de services entre États membres. Les obstacles peuvent donc être dus non seulement à des mesures discriminatoires, c'est-à-dire à des restrictions qui frappent les prestataires de services en provenance d'autres États membres en raison de leur nationalité ou de leur lieu de résidence, mais également à des mesures non discriminatoires, c'est-à-dire indistinctement applicables aux opérateurs établis dans le pays où le service est presté et à ceux établis dans d'autres États membres. Les mesures non discriminatoires peuvent également conduire à des obstacles à la libre prestation de services ou à la liberté d'établissement.

De tels obstacles peuvent résulter tant des mesures législatives ou administratives adoptées par les États membres que des systèmes d'autorégulation ou des pratiques des organismes professionnels. Il peut s'agir, par exemple, de procédures d'autorisation complexes, longues et fastidieuses, de règles très détaillées et fortement divergentes en matière de publicité, de taux et procédures différents pour le paiement ou le remboursement de la TVA, de formalités administratives pesantes et complexes relatives au droit du travail dans les cas de détachement de travailleurs, ou simplement de la duplication d'exigences déjà remplies par le prestataire de services dans son État membre d'origine, concernant, par exemple, les cautionnements et garanties, l'assurance professionnelle ou les contrôles de qualité.

Quelles sont les principales conclusions?

Le rapport montre que les services sont beaucoup plus exposés que les marchandises aux obstacles au marché intérieur et affectés plus sévèrement. En raison de son caractère complexe et immatériel, ainsi que de l'importance que revêtent le savoir-faire et les qualifications du prestataire, la prestation de services est soumise à des règles beaucoup plus détaillées et compliquées, divergeant considérablement d'un État membre à l'autre. En outre, elle nécessite souvent la présence physique du prestataire de services dans le pays où le service est fourni. Alors que, dans le cas des marchandises, ce sont uniquement ces dernières qui sont exportées, dans le cas de la prestation de services ce sont souvent le prestataire lui-même, son personnel, son équipement et son matériel qui doivent franchir les frontières nationales. En conséquence, le prestataire est normalement tenu de satisfaire à toute une série d'exigences relatives à ses qualifications professionnelles, à la forme et structure juridiques de sa société, aux normes techniques applicables à son équipement et matériel, à son assurance professionnelle, à ses garanties financières et à ses activités de promotion. De plus, son personnel, dont il a besoin pour fournir des services au-delà d'une frontière, est souvent assujetti aux dispositions du droit du travail local, même en cas de détachement de courte durée, ce qui se traduit souvent par des charges administratives disproportionnées.

Le rapport fait apparaître que les obstacles présentent un caractère horizontal, qu'ils concernent un large éventail d'activités de service et qu'ils ont des points communs à la fois dans leurs origines et dans leurs conséquences. Un trait commun est, par exemple, que certains États membres tentent toujours d'exiger, pour certaines activités de service telles que le conseil en brevets, le placement de personnel temporaire, les laboratoires, le transport de certains produits, etc., que le prestataire de services soit établi sur leur territoire, ce qui exclut automatiquement la prestation de services par des prestataires d'autres États membres.

Ou bien encore, les États membres appliquent un régime unique tant aux prestataires de services qui veulent s'établir sur leur territoire qu'à ceux qui ne veulent prester des services que temporairement depuis leur pays d'origine. Pour ces derniers, qui sont déjà soumis aux règles juridiques et au contrôle des autorités nationales de leur pays d'établissement, il peut en résulter une duplication des exigences et des contraintes disproportionnées. Une autre caractéristique commune est l'incertitude juridique qui découle d'exigences peu claires, appliquées au cas par cas par les autorités nationales chargées de délivrer les autorisations, qui disposent de pouvoirs d'appréciation discrétionnaires ou qui peuvent exiger, de la part des demandeurs, qu'ils apportent la preuve d'un besoin économique justifiant l'octroi d'une autorisation donnée. Dans les deux cas, le résultat est souvent imprévisible.

Quelles sont les principales raisons sous-jacentes à ces problèmes?

En premier lieu, on observe un manque de confiance mutuelle entre États membres. Souvent, les États membres ne reconnaissent pas la qualité du système juridique et des contrôles en place dans le pays d'origine du prestataire de services. Dans certains domaines, cette situation peut refléter un manque d'harmonisation des règles nationales et/ou un manque de transparence et de coopération administrative entre États membres. En second lieu, certains États membres se montrent réticents à adapter leur législation nationale dans le but d'éliminer les obstacles à la libre prestation de services ou à la liberté d'établissement. Cela explique également l'apparent manque de suivi actif et systématique des arrêts importants de la Cour de justice par les États membres. En fait, bon nombre des problèmes que continuent de rencontrer les prestataires de services ont déjà fait l'objet d'arrêts de la Cour condamnant des mesures ou pratiques similaires. Enfin, certains États membres ont manifestement encore tendance à protéger des intérêts économiques nationaux, ce à quoi il est parfois fait allusion ouvertement lors de débats parlementaires sur des lois nationales.

Quels sont les principaux obstacles au marché intérieur des services?

Les obstacles concernent toutes les étapes du processus économique. Par exemple, une entreprise désireuse de s'établir ou de prester un service dans un autre État membre peut se heurter à des difficultés pour obtenir une autorisation, y compris pour une reconnaissance d'équivalence de ses qualifications, pour détacher ses salariés ou utiliser son équipement, pour promouvoir et distribuer ses services, pour conclure des contrats avec ses clients et leur fournir des garanties et des services après-vente.

En outre, les obstacles auxquels est confronté un service donné déclencheront un effet en chaîne sur la prestation d'autres services. Ainsi, un détaillant établi dans un État membre qui veut s'établir dans d'autres États membres peut vouloir utiliser les services d'agents immobiliers, de décorateurs, d'architectes, d'ingénieurs, d'entreprises en bâtiment, de banques, de compagnies d'assurance avec lesquels il a l'habitude de travailler dans son pays d'origine. Souvent, cela s'avère impossible à cause de problèmes juridiques ou administratifs qui empêchent ces prestataires de proposer leurs services dans d'autres États membres.

Les obstacles rencontrés lors de l'une des étapes du processus économique peuvent rendre l'ensemble d'une activité transfrontalière moins attrayante. De ce fait, les obstacles à la prestation de services ne peuvent pas être classés par ordre d'importance, ni être considérés isolément. Tout tentative visant à hiérarchiser certaines catégories d'obstacles ou à classer certains services comme particulièrement concernés conduira, au mieux, à une analyse d'impact partielle.

Comment et quand la Commission donnera-t-elle une suite à ce rapport?

Ce rapport servira de base pour les initiatives qui seront lancées en 2003 dans le cadre de la seconde phase de la mise en œuvre de la stratégie pour le marché intérieur des services. Il s'agira d'actions tant législatives que non législatives, comme annoncé dans ladite stratégie. En ce qui concerne d'éventuelles propositions législatives, un bon équilibre doit être trouvé entre la nécessité, d'une part, d'éviter une réglementation trop détaillée et de trop grande ampleur au niveau européen et, d'autre part, de protéger les objectifs d'intérêt général concernés. Conformément à la stratégie pour le marché intérieur des services, les obstacles juridiques seront, autant que possible, pris en compte par une seule directive-cadre globale et horizontale. Il est, en effet, plus économique et plus efficace de traiter les obstacles d'une manière horizontale que de lancer un grand nombre de nouvelles initiatives sectorielles.

En ce qui concerne les initiatives non réglementaires, la Commission se penchera en priorité sur les besoins de mesures concrètes d'information et d'assistance nécessaires pour que les consommateurs et les entreprises puissent tirer partie de toutes les potentialités du marché intérieur de l'UE.

Pourquoi la plupart de ces problèmes ne peuvent-ils pas être réglés dans le cadre de la procédure d'infraction?

Lorsqu'un État membre a manifestement mal appliqué ou mal interprété le droit en vigueur, la Commission engage et continuera d'engager des procédures d'infraction. Elle est toutefois consciente que ces dernières peuvent représenter, en particulier pour les citoyens ordinaires et les PME, des mécanismes très lents et lourds. De surcroît, l'expérience montre que, bien souvent, les États membres qui sont obligés de modifier leur législation à la suite d'une procédure d'infraction et d'un arrêt de la Cour remplacent simplement les obstacles existants par de nouvelles entraves, si bien que les prestataires de services se trouvent confrontés à de nouveaux problèmes et qu'une nouvelle procédure d'infraction doit être entamée. Par ailleurs, en raison de l'évolution rapide des marchés et de la réglementation, qui entraîne la création permanente de nouveaux obstacles, les procédures d'infraction doivent être complétées par d'autres mesures afin de garantir une plus grande sécurité juridique.


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