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MEMO/02/146

Bruxelles, le 19 juin 2002

Adoption d'une proposition modifiée sur les procédures d'asile

La Commission européenne a adopté une proposition modifiée de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. L'objet de cette mesure est d'introduire à court terme un cadre minimum dans la Communauté européenne. À cet effet, cette mesure prévoit des garanties pour que la procédure soit équitable ainsi que des mécanismes pour assurer son efficacité. Il s'agit d'une première étape en vue de la réalisation de l'objectif fixé par le Conseil européen de Tampere, à savoir une procédure commune. La proposition fixe des normes minimales, sans imposer aux États membres l'application de procédures uniformes. Les États membres conservent leurs systèmes nationaux, sous réserve du respect de certaines normes et conditions relatives aux autorités compétentes et aux procédures applicables.

Les normes minimales concernant les procédures d'asile font partie d'une série de mesures visant à la création d'un régime d'asile européen commun. En 1999, le Conseil européen de Tampere a décidé que ce régime devait comporter, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace, des conditions communes minimales d'accueil des demandeurs d'asile, et le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié. Il devait aussi être complété par des mesures relatives à des formes subsidiaires de protection offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection. À terme, les règles communautaires devaient déboucher sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile.

Modifications apportées à la première proposition

    Procédures efficaces

      Afin d'aider les États membres à traiter rapidement les demandes d'asile et à reconnaître sans délai les demandeurs qui ont besoin d'une protection conformément à la convention de Genève, la première proposition prévoyait qu'ils devaient mettre en œuvre des procédures spécifiques pour les demandes irrecevables ou manifestement infondées. Ces procédures devaient permettre aux États membres de se prononcer, entre autres, sur les demandes auxquelles s'appliquent les concepts de "pays tiers sûr" et de "pays d'origine sûr".

        La proposition modifiée ajoute quatre nouveaux éléments marquants à cette approche:

        • Des catégories supplémentaires de demandes considérées comme irrecevables ou manifestement infondées peuvent être traitées dans le cadre d'une procédure accélérée.

        • Une procédure spéciale prévoit un examen préliminaire rapide des demandes ultérieures ("demandes répétées").

        • La possibilité est donnée de maintenir les procédures nationales visant à se prononcer, à la frontière, sur les demandes d'entrée des demandeurs d'asile, sous réserve que les législations nationales prévoient certaines garanties avant la date d'adoption de la proposition.

        • Il est aussi possible de placer les demandeurs d'asile en rétention lorsque cette mesure est nécessaire pour pouvoir prendre rapidement une décision et à condition que cette rétention soit limitée à deux semaines.

Les États membres peuvent mettre en œuvre des procédures accélérées pour traiter certaines catégories de demandes définies dans la proposition (demandes manifestement infondées, demandes irrecevables, demandes ultérieures et demandes introduites à la frontière).

    Procédures équitables

La proposition vise à introduire un niveau minimum commun d'équité procédurale dans les systèmes nationaux des États membres. Cette approche pourrait contribuer à la prévention des mouvements secondaires. Des modifications ont été apportées à un certain nombre de dispositions.

    En vertu de la première proposition, tout demandeur d'asile arrivant dans l'UE avait, en principe, la possibilité de faire valoir sa demande dans le cadre d'un entretien personnel avant que les autorités ne prennent une décision en premier ressort. Il avait également le droit de contacter un conseil juridique pendant cette phase de la procédure. Or, l'obligation faite aux États membres d'autoriser le conseil juridique à assister à l'entretien personnel de son client était limitée à la procédure normale.

    La proposition modifiée confirme le principe selon lequel tout demandeur d'asile doit avoir la possibilité d'obtenir un entretien personnel, mais, à la demande du Conseil, les circonstances dans lesquelles les États membres peuvent s'abstenir d'inviter le demandeur à un tel entretien sont indiquées plus clairement (par exemple, si le demandeur n'est pas en état ou en mesure d'être interrogé en raison de circonstances durables, indépendantes de sa volonté ou si le demandeur, sans motif valable, n'a pas répondu aux convocations). Ces exceptions sont fondées sur la pratique quotidienne des États membres. En outre, la proposition modifiée confère le droit à tout demandeur d'asile d'avoir accès en temps voulu au procès-verbal de l'entretien personnel sur lequel se fonde la décision prise sur sa demande. Enfin, elle prévoit que le conseil juridique doit avoir accès au dossier de son client demandeur d'asile et peut assister à l'entretien personnel avec son client dans toutes les procédures, et pas seulement dans le cadre de la procédure normale.

Normes relatives aux procédures de recours

Des modifications ont été apportées au nombre et aux types de procédures de recours.

    La première proposition établissait un modèle institutionnel uniforme. Elle reposait sur les principes suivants: a) au moins un recours devant un organe juridictionnel (en appel ou dernier ressort); b) au moins un recours en fait et en droit devant une juridiction (en appel ou dernier ressort); c) au moins la possibilité d'un appel devant une juridiction d'appel afin d'assurer l'uniformité du droit. Dans le cadre de cette structure, un certain nombre de modalités pouvaient être choisies.

    La proposition modifiée simplifie l'approche. Un principe fondamental est instauré: les États membres font en sorte que les demandeurs d'asile aient le droit à un recours effectif devant une juridiction contre la décision prise sur leur demande d'asile. Cette norme est conforme à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes et à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

De plus, une nouvelle approche est proposée en ce qui concerne les conséquences qu'entraîne un recours formé par le demandeur sur son droit de rester sur le territoire ou à la frontière de l'État membre dans l'attente de l'issue de son recours.

    Dans la première proposition, le recours avait en principe un effet suspensif dans tous les cas, ce qui permettait au demandeur de rester dans l'attente de l'issue de son recours, sauf dans un nombre limité de cas énumérés expressément dans la proposition.

    Dans la proposition modifiée, une distinction est établie entre la procédure normale et la procédure accélérée. Dans la procédure normale, le recours doit avoir en principe un effet suspensif, mais les États membres peuvent déroger à ce principe en vertu des lois et règlements en vigueur à la date d'adoption de la directive. Par cette clause de statu quo, il est admis que si, à la date d'adoption de la proposition, des différences sont acceptables, le principe doit, à terme, devenir la pratique dans tous les États membres. Dans la procédure accélérée, les États membres peuvent prévoir un recours sans effet suspensif.

Liste de certains des points fondamentaux qui restent inchangés:

  • l'obligation faite aux États membres d'informer le demandeur d'asile de la procédure à suivre et de ses droits et obligations pendant la procédure;

  • l'obligation selon laquelle toutes les demandes doivent être examinées et les décisions prises individuellement, objectivement et impartialement;

  • des garanties spéciales supplémentaires en matière procédurale accordées aux mineurs non accompagnés; un tuteur légal ou un conseil juridique doit être désigné pour assister et représenter un mineur non accompagné dans le cadre de l'examen de sa demande;

  • l'obligation d'autoriser le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) à avoir accès aux demandeurs, y compris ceux qui sont placés en rétention et ceux qui se trouvent dans une zone de transit aéroportuaire;

  • l'obligation de faire en sorte que l'autorité responsable dans un État membre se prononce, dans le cadre de la procédure accélérée, dans un certain délai (3 mois);

  • l'approche générale concernant les principes du "pays sûr" (les États membres qui utilisent des "listes" et ceux qui n'en utilisent pas peuvent maintenir leurs approches respectives, mais en respectant une définition commune du "pays d'origine sûr" et du "pays tiers sûr").

Rappel

L'article 63, premier alinéa, point 1 d), du traité CE invite le Conseil à arrêter, avant mai 2004, des normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié.

En septembre 2000, la Commission a présenté la première proposition(1). Le 20 septembre 2001, le Parlement européen a adopté une résolution sur cette proposition(2). À l'issue de négociations menées au niveau des experts, le Conseil "Justice et affaires intérieures" a adopté des conclusions, les 6 et 7 décembre 2001, visant à modifier la proposition. Le Conseil européen de Laeken a ensuite invité la Commission à présenter une proposition modifiée.

Autres mesures concernant la politique d'asile

    Mesures arrêtées par le Conseil

  • une décision (2000/596/CE) portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés en tant que mesure de solidarité tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil;

  • un règlement (CE) nº 2725/2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes;

  • une directive relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil (2001/55/CE).

Le 3 avril 2001, le Conseil est parvenu à un accord politique sur une directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres.

Outre les propositions précitées qui ont été adoptées par le Conseil, la Commission a adopté les actes suivants:

  • le 22 novembre 2000, une communication intitulée "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" (COM(2000) 755 final);

  • le 26 juillet 2001, une proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers;

  • le 12 septembre 2001, une proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (COM(2001) 510 final);

  • le 28 novembre 2001, une communication au Conseil et au Parlement européen sur la politique commune d'asile, introduisant une méthode ouverte de coordination (COM(2001) 710 final);

  • le 5 décembre 2001, un document de travail sur le rapport entre la sauvegarde de la sécurité intérieure et le respect des obligations et des instruments internationaux en matière de protection (COM(2001) 743 final).

    (1) COM(2000) 578 final, JO C 62 E du 27.2.2001, p. 231.

    (2) JO C 77 E du 28.3.2002, p. 94.


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