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MEMO/02/135

Brüssel, 11. Juni 2002

Fragen und Antworten zur Mitteilung über die Folgemaßnahmen zum Grünbuch „Verbraucher-schutz"

Warum veröffentlicht die Kommission diese Mitteilung über Folgemaßnahmen?

Die Kommission will gründliche Vorbereitungen treffen und einen Konsens suchen, bevor sie eine Rahmenrichtlinie über lautere Geschäftspraktiken vorschlägt. Im Grünbuch wurde dies als eine der Optionen für die Vollendung des Binnenmarkts in diesem Bereich vorgeschlagen, und die meisten, die zu dem Grünbuch Stellung genommen haben, einschließlich der großen Mehrheit der Mitgliedstaaten, wollten diesen Ansatz verfolgen. Gleichwohl liegt der Teufel im Detail. Eine breite Anhörung zu diesem Detail wird zur Konsensfindung zwischen den Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament, den Verbrauchern und der Wirtschaft beitragen und die Kommission bei der Erarbeitung eines erfolgreichen Vorschlags unterstützen.

Warum sind Maßnahmen der EU erforderlich?

Wir wollen, dass der Binnenmarkt im Bereich der Transaktionen zwischen gewerblichem Handel und dem Endverbraucher besser funktioniert. Während der Bereich der Transaktionen zwischen Unternehmen gut entwickelt ist, konnte der Bereich der Transaktionen zwischen Unternehmen und Verbrauchern noch nicht sein ganzes Potenzial entfalten. Große Abweichungen der Preise von Verbrauchsgütern zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und das eher bescheidene Transaktionsvolumen bei grenzübergreifenden Kaufabschlüssen belegen dies. Die Kommission möchte den Unternehmen den grenzübergreifenden Absatz genauso leicht machen wie den heimischen Absatz und den Verbraucher mit der gleichen Selbstverständlichkeit Einkäufe im Ausland tätigen lassen wie im eigenen Land. Dies hätte beträchtliche Vorteile mit Blick auf den Wettbewerb, würde aber auch beweisen, dass die EU sich die tagtäglichen Probleme und Anliegen der Bürger zu Herzen nimmt.

Wo liegen die Binnenmarkthemmnisse für Verbraucher und Unternehmen?

Die geltenden EU-Vorschriften decken nur eine begrenzte Zahl von Geschäftspraktiken ab und sehen keine völlige Harmonisierung vor. Demzufolge sehen sich die Unternehmen immer noch unterschiedlichen einzelstaatlichen Regelungen und Rechtsprechungen zu den Geschäftspraktiken gegenüber. Diesen Unterschieden liegen die verschiedenen Gesetze und Grundsätze der Mitgliedstaaten im Bereich des allgemeinen Verbraucherrechts zugrunde. Jeder Mitgliedstaat hat eigene Vorstellungen davon, wie lautere Geschäftspraktiken auszusehen haben. Aufgrund dieser unterschiedlichen Vorstellungen haben sich die Mitgliedstaaten einer vollständigen Harmonisierung der geltenden Vorschriften bislang widersetzt.

Daher würde eine Rahmenrichtlinie den Kern des Problems berühren, indem sie einen allgemeinen EU-Standard für lautere Geschäftspraktiken festlegt und einen umfangreichen Rechtsrahmen für den Binnenmarkt bildet.

Warum besteht jetzt Handlungsbedarf in der EU?

Die Kommission hat zwar schon früher erkannt, wie wichtig die Entwicklung des Bereichs der Transaktionen zwischen gewerblichem Handel und dem Endverbraucher ist; dennoch wurden umfassendere EU-Vorschriften zum Schutz der Verbraucher allgemein nicht für nötig befunden. Drei Entwicklungen haben nun dafür gesorgt, dass der Binnenmarkt für die Verbraucher auf die Tagesordnung: gesetzt wird: der Euro, der E-Commerce und die EU-Erweiterung. Nach der Einführung der Euro-Münzen, -Geldscheine und -Preisauszeichnung ist nun das Haupthindernis für Verbraucher und Unternehmen beseitigt, grenzübergreifend günstige Kaufabschlüsse zu tätigen. Der E-Commerce macht es dem Verbraucher sehr viel leichter, im Ausland einzukaufen. Würden die Verbraucherschutzvorschriften bei der EU-Erweiterung nicht weiter harmonisiert, so gäbe es noch mehr Diskrepanzen zwischen einzelstaatlichen Regelungen. Darüber hinaus entspricht es dem politischen Willen, die EU dem Bürger näher zu bringen und dessen Lebensqualität zu verbessern, wenn der Binnenmarkt dem Verbraucher konkretere Vorteile bringt.

Welche Hauptthemen würde eine Rahmenrichtlinie behandeln?

Eine Richtlinie würde die Harmonisierung der einzelstaatlichen Vorschriften für die Geschäftspraktiken der Unternehmen gegenüber den Verbrauchern anstreben dazu gehören hauptsächlich Werbung, Marketing und Kundendienst nach dem Kaufabschluss. Die Mitteilung über Folgemaßnahmen nennt vier Schlüsselbereiche:

  • ein Verbot für Gewerbetreibende, von Geschäftspraktiken Gebrauch zu machen, die den Verbraucher tatsächlich oder vermutlich irreführen;

  • eine Verpflichtung, dem Verbraucher alle wesentlichen Informationen zugänglich zu machen, die für dessen Kaufentscheidung relevant sind;

  • ein Verbot der Anwendung von Gewalt, der Belästigung, der Nötigung und anderer unzulässiger Beeinflussung durch den Gewerbetreibenden;

  • eine Gewähr der effektiven Offenlegung von Informationen und tatsächlicher Beschwerdemöglichkeiten nach dem Kaufabschluss.

Würde eine Rahmenrichtlinie einen bestehenden einzelstaatlichen Verbraucherschutz aushöhlen? Würde sie neue Belastungen für die Unternehmen mit sich bringen?

Eine Rahmenrichtlinie könnte die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in diesem Bereich erheblich verändern. Die Mitteilung bezweckt eine breite Konsultation, um den zweifellos bestehenden gemeinsamen Nenner der einzelstaatlichen Vorschriften zu ermitteln und darauf aufzubauen, um einen Konsens darüber zu erzielen, was das vom Vertrag vorgeschriebene hohe Verbraucherschutzniveau ausmacht und wie gleichzeitig der Regulierungsaufwand so gering wie möglich gehalten werden kann. Die Kommission beabsichtigt, einen Vorschlag auszuarbeiten, der einen tatsächlichen und wirksamen Schutz gewährt und gleichzeitig den Unternehmen die Freiheit gibt, Innovationen zu tätigen und den Binnenmarkt wie den einheimischen Markt zu behandeln.

Warum werden nicht einfach die Prinzipien der gegenseitigen Anerkennung und des Ursprungslands angewendet?

Für sich genommen, können diese Prinzipien nicht angewendet werden, wenn die Unterschiede der einzelstaatlichen Regelungen ein bestimmtes Ausmaß erreicht haben. Die Entwicklung der EU-Richtlinien im Bereich Verbraucherschutz und die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten auf „Mindestklauseln" bestanden haben, um weitergehende einzelstaatliche Vorschriften erlassen zu können, haben gezeigt, dass sie diese Unterschiede als zu groß betrachten. In diesem Bereich lässt sich keine rasche Harmonisierung bewerkstelligen. Die Kommission kann die gegenseitige Anerkennung und das Prinzip des Ursprungslandes akzeptieren, wenn eine ausreichende Harmonisierung sichergestellt ist, um ein hohes Verbraucherschutzniveau zu gewährleisten. Die Mitteilung soll zur Konsensfindung über den Grad der Harmonisierung beitragen, der nötig ist, damit die gegenseitige Anerkennung funktionieren kann. Indem sie sich für eine Rahmenrichtlinie aussprachen, hat die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten diese Analyse akzeptiert und sich erstmalig bereit gefunden, auf eine Mindestharmonisierung in diesem Bereich zu verzichten.

Würden Verhaltenscodices nicht ausreichen, um den Verbraucher zu schützen?

Nein. Codices allein können die Rechtsfragmentierung des Binnenmarkts nicht beheben. Indessen wird in der Mitteilung aber eingeräumt, dass die Codices auf diesem Gebiet durchaus eine Rolle spielen; die Mitteilung enthält auch einige Ideen für die Verstärkung ihres Mehrwerts. Die Entwicklung wirksamer freiwilliger Verhaltensregeln in diesem Bereich würde das Vertrauen der Unternehmen und der Verbraucher in den Binnenmarkt stärken. Die skizzierten Ideen dürften der Entwicklung von Verhaltenscodices in der EU Schubkraft verleihen.

Inwieweit passt diese Initiative zum Grünbuch „Europäisches Regieren"?

Die Mitteilung über Folgemaßnahmen ist ein gutes Beispiel dafür, wie die Kommission in Zukunft zu arbeiten gedenkt. Sie ermöglicht die bislang umfassendste Konsultation im Bereich Verbraucherschutz. Eine Rahmenrichtlinie führt wahrscheinlich zu einfacheren und gezielteren Rechtsvorschriften, indem sie sich auf die allgemeinen Grundsätze konzentriert und den Unternehmen Innovationsfreiheit lässt. Auch kann eine Rahmenrichtlinie in weniger kompliziertem Stil abgefasst werden, was es den Mitgliedstaaten erleichtert, sie umzusetzen, und den Verbrauchern und Unternehmen, sie zu verstehen. Die Feststellung, dass Verhaltenscodices einen Mehrwert erbringen, trägt auch dazu bei sicherzustellen, dass die Rahmenrichtlinie sich auf das beschränkt, was auf EU-Ebene wirklich erforderlich ist.

Wie passt diese Initiative zur neuen verbraucherpolitischen Strategie?

Eine künftige Rahmenrichtlinie und ein Vorschlag für die Zusammenarbeit bei der Rechtsdurchsetzung würden erheblich dazu beitragen, die Ziele dieser Strategie zu verwirklichen, welche die volle Unterstützung der Mitgliedstaaten gefunden haben, nämlich ein gemeinsames hohes Verbraucherschutzniveau und die wirksame Durchsetzung der Verbraucherschutzvorschriften zu erreichen.

Was steht nach dem Grünbuch als Nächstes an?

Die Mitteilung legt einen Aktionsplan für die Konsultation fest. Es wird eine Sachverständigengruppe nationaler Beamter eingesetzt; ferner werden Hearings für Unternehmen und Verbraucher veranstaltet.

Würde eine Rahmenrichtlinie für alle Geschäftspraktiken im Bereich der Transaktionen zwischen dem gewerblichen Handel und dem Endverbraucher gelten?

Zweck einer Rahmenrichtlinie wäre es, in diesem Bereich eine „gute Praxis" sicherzustellen. Es mag durchaus Gründe geben, die für eine weitergehende Regelung dieser Geschäftspraktiken sprechen; das aber würde den Geltungsbereich einer Rahmenrichtlinie sprengen. Aus einer Rahmenrichltinie ausgeklammert wären beispielsweise Bestimmungen in Bezug auf Gesundheit und Sicherheit (z. B. Werbung für Tabak und Alkohol) sowie Regelungen in Fragen der guten Sitten. Nicht unter die Rahmenrichtlinie fallen sollen des Weiteren Geschäftspraktiken, die bereits durch nationales Vertragsrecht geregelt sind, ferner nationale Rechtsvorschriften über die Rechtswidrigkeit von Verträgen und gesetzliche Vorschriften über die Einlegung von Rechtsbehelfen. Diese letztgenannten Themen sind gEgenstand der Folgemaßnahmen zum Grünbuch über Vertragsrecht.

Ist diese Initiative mit dem Vorschlag für eine Verordnung über Verkaufsförderung vereinbar?

Auch wenn eine Rahmenrichtlinie sämtliche Geschäftspraktiken erfassen würde, wären dennoch u. U. spezifische Rechtsvorschriften zur detaillierten Regelung spezifischer Praktiken sinnvoll. Ein Beispiel hierfür ist die von der Kommission vorgeschlagene Verordnung über Verkaufsförderung. Eine Rahmenrichtlinie und eine Verordnung über Verkaufsförderung würden einander gut ergänzen.

Sind Handelspraktiken nicht bereits durch Richtlinien wie die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, die Richtlinie über das Fernsehen ohne Grenzen, die Timesharing-Richtlinie u. a. geregelt?

All diese Richtlinien enthalten sehr wohl Bestimmungen zum Grundsatz der lauteren Geschäftspraktiken im Bereich der Transaktionen zwischen dem gewerblichen Handel und dem Endverbraucher. Soweit zutreffend, werden diese speziellen Regelungen weiteren Vorrang vor allgemeinen Bestimmungen haben, wie sie in einer Rahmenrichtlinie enthalten sind. Eine Rahmenrichtlinie wäre eine Ergänzung sektoraler Bestimmungen und würde für jene Aspekte gelten, die nicht durch die entsprechenden sektoralen Rechtsvorschriften geregelt sind.

Was würde im Falle einer Rahmenrichtlinie aus der Richtlinie über irreführende Werbung und aus der Richtlinie über missbräuchliche Vertragsbedingungen werden?

Der Geltungsbereich einer Rahmenrichtlinie wäre in jedem Fall weiter gefasst als der Anwendungsbereich der Richtlinie über irreführende Werbung, die dann aufgehoben würde. Sämtliche bisherigen Verbraucherschutzrichtlinien (z. B. über Timesharing und Haustürgeschäfte) müssten dann zu gegebener Zeit überarbeitet werden, damit sie mit der Rahmenrichtlinie in Einklang stehen, und um zu prüfen, ob einige ihrer Bestimmungen darin konsolidiert werden können.

Könnte eine allgemeine EU-Regelung über lautere Geschäftspraktiken nicht noch zu einer weiteren Fragmentierung führen, da die nationalen Gerichte eine solche EU-Regelung unterschiedlich auslegen könnten?

Fragmentierung ist das, was wir heute in diesem Bereich des Binnenmarkts erleben. Eine noch weitere Fragmentierung ist in diesem Bereich kaum denkbar. Heute legen die nationalen Gerichte ihren Entscheidungen die jeweiligen allgemeinen Rechtsprinzipien, wie sie in den einzelnen nationalen Rechtsordnungen gelten, zu Grunde. EU-weit geltende Kernbestimmungen könnten erheblich dazu beitragen, dieses Fragmentierungs-Spektrum einzuschränken, und damit dem Europäischen Gerichtshof eine weitaus klarere Handlungsgrundlage zur Lösung noch bestehender Unvereinbarkeiten verschaffen.

Inwieweit würde die Rahmenrichtlinie in die Strategie der Kommission für den Bereich Dienstleistung hineingreifen?

Die Richtlinie könnte wesentlich zur Verwirklichung der mit der genannten Strategie verfolgten Ziele beitragen. Von den insgesamt sechs Phasen, die in dieser Strategie genannt werden, soll eine durch die vorgeschlagene Verkaufsförderungs-Verordnung umfassend abgedeckt werden. Die beiden übrigen Kategorien, die für Verbraucher relevant sind Werbung und Kundendienst könnten mit der Rahmenrichtlinie erfasst werden. Wie in der Dienstleistungsstrategie hervorgehoben, stellt der Verbraucherschutz einen der Bereiche dar, in denen es spezifischer Harmonisierungsmaßnahmen bedarf, um die Strategie umzusetzen.

Werden Werbung und Marketingstrategien, die auf Kinder abzielen, verboten?

Bestimmt nicht. Werbung und Marketingstrategien, die gezielt Kinder und andere Gruppen wie ältere und kranke Menschen ansprechen, erfordern sicherlich ein höheres Maß an Verantwortung seitens der Unternehmen, wie diese auch selbst zugeben. Verantwortungsvolle und lautere Werbung bzw. Marketingstrategien, die auf Kinder abzielen, sollten erlaubt sein. Die jüngste Stellungnahme des EU-Verbraucherausschusses zu dieser Problematik gibt keineswegs die Auffassung der Kommission wieder.

Warum wartet man nicht die Stellungnahme des Europäischen Parlaments ab?

Wir warten ja. Ungeachtet der Wünsche einiger Beteiligter hat die Kommission beschlossen, noch keine Rechtsvorschriften zu erarbeiten, sondern erst noch eine weitere Runde intensiver Konsultationen durchzuführen, nicht zuletzt aus dem Grund, um sicherzustellen, dass das europäische Parlament uneingeschränkt auf die Rechtsvorschriften Einfluss nehmen kann, bevor Vorschläge unterbreitet werden. Die Mitteilung stellt eine detailliertere Grundlage dar, zu der das Europäische Parlament Stellung nehmen kann.

Würde eine Rahmenrichtlinie die Rolle des Europäischen Parlaments unterminieren?

Nein. Jede Rahmenrichtlinie unterliegt uneingeschränkt dem Mitentscheidungsverfahren. Von einigen Seiten wurde fälschlich argumentiert, die Ideen zur Entwicklung nicht bindender Richtlinien durch die Kommission und die Mitgliedstaaten würden die Rolle des Europäischen Parlaments unterminieren. Dies ist jedoch definitionsgemäß nicht möglich.

Für die Auslegung des Rechts bleiben schließlich die Gerichte zuständig. Die Richter müssen ihre Auslegung auf die im Mitentscheidungsverfahren angenommenen Rechtsvorschriften stützen. Nicht bindende Leitlinien können daran nichts ändern.

Das Grünbuch, Reaktionen darauf und die Mitteilung über Folgemaßnahmen sind über das Internet von folgender Website abrufbar:

http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/fair_comm_pract_index_en.html


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