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MEMO/02/102

Brüssel, den 22. Mai 2002

Erläuterungen zur "Gemeinschaftsmethode"

I. Was ist die Gemeinschaftsmethode (kann sie anders bezeichnet werden) ?

Die Gemeinschaftsmethode ist ein Beschlussfassungsverfahren, das ein transparentes, effizientes und demokratisches Funktionieren der Europäischen Union ermöglicht. Sie beruht auf dem Zusammenspiel zwischen drei eigenständigen Organen : der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und dem Ministerrat (auch 'institutionelles Dreieck' genannt).

Die Gemeinschaftsmethode weist folgende Hauptmerkmale auf :

  • Die Europäische Kommission hat das Initiativmonopol, Legislativvorschläge einzubringen. Sie tut dies im allgemeinen europäischen Interesse ;

  • Der Ministerrat, der die Mitgliedstaaten vertritt, beschließt in den meisten Fällen mit qualifizierter Mehrheit ;

  • Das Europäische Parlament, das von den europäischen Bürgern direkt gewählt wird, ist Mit-Gesetzgeber oder wird zumindest konsultiert;

  • Der Ministerrat kann die Vorschläge der Kommission nur einstimmig ändern ;

  • Die Mitgliedstaaten setzen grundsätzlich die EU-Politik um;

  • Die EU-Organe können bei der Umsetzung mitwirken, insbesondere, wenn es eines harmonisierten Ansatzes bedarf. Der Kommission werden vom Ministerrat Durchführungsbefugnisse übertragen, wobei sie häufig von Ausschüssen nationaler Beamten unterstützt wird;

  • Die EU-Organe, die Mitgliedstaaten und die Beteiligten können einen Fall vor den Europäischen Gerichtshof bringen. Die Europäische Kommission nimmt insofern eine zentrale Funktion wahr, als sie die Mitgliedstaaten wegen Mängeln bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts beim Gerichtshof verklagt ('Hüterin des Vertrages').

Eines der vorgenannten Hauptmerkmale ist die ausschließlich der Kommission vorbehaltene Initiativkompetenz bei Rechtsakten. Die Kommission verfügt über eine multinationale und unabhängige Verwaltung und beschließt im Wege des politischen Konsenses. Dies ist die beste Garantie, um das allgemeine europäische Interesse und nicht nationale oder anderweitige Einzelinteressen zum Ausdruck zu bringen. Umgekehrt ist dies entscheidend für die Schaffung von Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten.

Die Gemeinschaftsmethode findet derzeit auf Themenbereiche im Zusammenhang mit dem 'ersten Pfeiler' Anwendung (weitgehend wirtschaftliche, soziale und umweltrelevante Fragen, einschließlich internationale Angelegenheiten wie Handel). Sie findet nicht Anwendung auf die Bereiche Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie Justiz und Inneres, die im Maastricht-Vertrag von 1992 als gesonderte 'Pfeiler' eingeführt wurden. Hier wird das Initiativrecht zumeist von allen Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission gemeinsam ausgeübt, und für die Beschlussfassung ist zumeist Einstimmigkeit die Regel.

II. Was ist der Zusatznutzen im Vergleich zur Intergouvernementahlen Methode ?

Die Gemeinschaftsmethode ermöglicht es den Mitgliedstaaten, Souveränität auf demokratische Weise gemeinsam auszuüben und im allgemeinen Interesse der Europäischen Union tätig zu sein. Verglichen mit der Art und Weise, wie eine 'klassische' internationale Organisation arbeitet, bietet die Methode folgende Vorteile :

  • Die Maßnahmen der Entscheidungsträger orientieren sich stärker an klaren rechtlichen Regeln (Rechtsstaatlichkeit).

  • Die Beschlussfassung ist transparent und umfasst eine öffentliche Debatte im Europäischen Parlament.

  • 15 Länder können nach außen hin durch eine einzige Instanz vertreten werden, was wiederum ein zügiges und wirksames Vorgehen gestattet.

  • Im institutionellen Zusammenspiel wird das allgemeine europäische Interesse ausgelotet, wobei auch dem Schutz von "Minderheitenrechten" (zum Beispiel den Rechten kleinerer Mitgliedstaaten) Rechnung getragen werden. Neben der Debatte über die nationalen Interessen kann auch eine politische Debatte stattfindet.

  • Transparenz und Rechtsverfahren dieser Methode gewährleisten verantwortliches Handeln.

  • Durch die Schlüsselrolle der Kommission, die die Interessen der verschiedenen Politikbereiche miteinander in Einklang bringt, ist ein höheres Maß an politischer Kohärenz sichergestellt.

  • Da diese Methode vorsieht, dass die Kommission als Hüterin der Verträge handelt, und dem Gerichtshof Befugnisse zuweist, ist gewährleistet, dass Entscheidungen getroffen werden, die Wirtschaftsbeteiligten und Bürgern Rechtssicherheit bieten.

    Was wäre ohne Gemeinschaftsmethode:

  • Durch die Wahrnehmung des Initiativrechts durch verschiedene Instanzen würde, insbesondere in einer erweiterten Union, die Beschlussfassung stark beeinträchtigen; das ist bereits jetzt in einigen Bereichen erkennbar.

  • Eine geteilte Ausübung des Initiativrechts würde einigen wenigen Mitgliedstaaten ermöglichen, die Beschlussfassung zu dominieren.

  • Ausführende Organe auf nationaler Ebene könnten, losgelöster vom Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, auf zwischenstaatlichem Wege hoheitliche Befugnisse ausüben, was die demokratische Legitimität der EU verringern würde.

  • Die Ausgewogenheit des derzeitigen Zusammenspiels der drei Gewalten, die ein Charakteristikum unserer Demokratien ist, würde beeinträchtigt.

  • Die justizielle Kontrolle der Ausübung hoheitlicher Befugnisse wäre weniger strikt, wie dies bereits jetzt bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und einigen Aspekten des Bereiches Justiz und Inneres der Fall ist.

  • Das Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten würde nach und nach in Mitleidenschaft gezogen, da es im gesamten System keinen einigermaßen neutralen Vermittler mehr gäbe.

III. Wie wurde die Gemeinschaftsmethode im Laufe der Zeit erneuert?

Die Gemeinschaftsmethode ist keine statische Methode. Sie wurde bereits mehrmals angepasst und erneuert. So wurde unter anderem

  • die Rolle des Europäischen Parlaments im Legislativ- und Haushaltsverfahren verstärkt; dennoch ist das Parlament heute immer noch weitgehend von wichtigen Befugnisbereichen der EU ausgeschlossen;

  • die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit auf neue Bereiche ausgedehnt; dennoch sehen über fünfzig Rechtsgrundlagen im derzeitigen Vertrag nach wie vor Einstimmigkeit vor.

Die Vergangenheit hat gezeigt, wie wichtig die qualifizierte Mehrheit ist. Das Binnenmarktprogramm konnte nur realisiert werden, nachdem mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 für viele Materien die qualifizierte Mehrheit anstelle der Einstimmigkeit eingeführt wurde. Die Umweltpolitik der EU erhielt neue Impulse, nachdem der Vertrag von Maastricht für viele umweltpolitische Materien die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit eingeführt hatte.

Eine Politik scheitert oft am Einstimmigkeitserfordernis. Das gilt zum Beispiel für steuerpolitische Angelegenheiten im Zusammenhang mit dem Funktionieren des Binnenmarktes. Die Blockierungen im Rat führen zu einem Ausufern der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten außerhalb des EU-Rahmens. Das wiederum erschwert unter Umständen die Wirtschaftstätigkeit im Binnenmarkt.

Einen wichtigen institutionellen Wandel hat der Europäische Rat erfahren. Dadurch, dass dieser zunehmend Entscheidungen in Einzelfragen getroffen hat, hat das reibungslose Zusammenspiel der drei Hauptorgane Schaden genommen. Der Europäische Rat sollte die Autorität des Ministerrates stärken und nicht untergraben; er sollte Rat, Kommission und Parlament die eigentlichen Entscheidungen überlassen und lediglich die Grundzüge der Politik vorgeben.


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