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Questions et réponses sur le Livre vert sur la protection des consommateurs

European Commission - MEMO/01/307   02/10/2001

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MEMO/01/307

Bruxelles, le 2 octobre 2001

Questions et réponses sur le Livre vert sur la protection des consommateurs

Pourquoi la Commission prend-elle l'initiative de publier un Livre vert?

La Commission souhaite susciter un vaste débat sur un choix de moyens susceptibles d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur "entreprises-consommateurs" (B2C). Alors que le marché intérieur "entreprises-entreprises" (B2B) est relativement bien développé, le potentiel du marché intérieur B2C n'est pas pleinement exploité comme le montrent les importantes disparités de prix des biens de consommation entre les États membres et le volume restreint d'achats transfrontaliers. En résumé, l'offre transfrontalière de biens de consommation est insuffisante. Les consommateurs n'ont pas confiance dans les offres qui leur sont proposées et les entreprises hésitent à offrir directement leurs marchandises à l'échelle de l'Union européenne en raison des nombreuses différences dans les législations nationales en matière de protection des consommateurs et du champ d'application limité de la législation communautaire dans ce domaine.

Pourquoi préconiser une initiative communautaire? N'existe-t-il pas déjà des règles communautaires/nationales?

Les règles communautaires existantes sont inadaptées à l'enjeu. Elles ne concernent qu'un nombre limité de pratiques commerciales, sont souvent obsolètes, en retard sur les évolutions du marché et souvent destinées à résoudre un problème spécifique auquel les consommateurs sont confrontés. C'est le cas, par exemple, des directives sur les voyages à forfait et la propriété en temps partagé. Il existe de nombreuses réglementations nationales et une profusion de jurisprudences nationales protégeant les consommateurs. Le problème réside dans leur diversité. D'un État membre à l'autre, les consommateurs n'ont pas nécessairement les mêmes droits. En outre, il n'existe actuellement aucune structure officielle de coopération entre les autorités chargées de veiller au respect des droits des consommateurs dans les États membres.

Pourquoi les réglementations communautaires actuelles en matière de protection des consommateurs ne couvrent-elles que des éléments disparates et fragmentaires des relations entre les consommateurs et les entreprises?

Bien que la Commission ait admis dans le passé l'importance de développer le marché intérieur B2C, la nécessité d'un train plus complet de réglementations communautaires pour protéger les consommateurs n'a pas été unanimement reconnue. Trois événements ont porté la question du marché intérieur des consommateurs en tête des priorités: l'euro, le commerce électronique et l'élargissement. L'introduction des pièces et billets en euro et la transposition en euro des prix à la consommation ont fait disparaître un obstacle majeur rencontré par les consommateurs à la recherche de bonnes affaires et les entreprises proposant des offres transfrontalières. Le commerce électronique facilite le chalandage transfrontalier.

L'élargissement sans une harmonisation poussée des réglementations sur la protection des consommateurs entraînerait une aggravation de la disparité entre les réglementations nationales. En outre, un marché intérieur qui offre aux consommateurs davantage de services concrets s'inscrit dans la ligne de la volonté politique consistant à rapprocher l'Union européenne de ses citoyens et améliorer leur qualité de vie.

Quel est le choix des moyens proposés à la réflexion?

Le Livre vert propose de choisir essentiellement entre:

  • une stratégie basée sur une harmonisation plus poussée autour de problèmes spécifiques, une poursuite de la stratégie du passé, et

  • une stratégie basée sur la définition de principes fondamentaux de la protection des consommateurs dans une directive cadre s'inscrivant en complément de mesures législatives spécifiques.

Le Livre vert cherche également à recueillir des avis sur des domaines dans lesquels une harmonisation s'avère prioritaire et sur les divers aspects de la directive cadre éventuelle. Il propose diverses solutions pour garantir et améliorer la mise en œuvre des réglementations sur la protection des consommateurs.

La protection des consommateurs ne se suffirait-elle pas d'une autorégulation par les entreprises au travers de codes de conduite?

Le Livre vert suggère quelques idées d'utilisation de codes d'autorégulation, mais dans un cadre législatif. Il est nécessaire de s'appuyer juridiquement sur des codes de conduite de manière à ce que les entreprises qui enfreignent les règles soient punies et que les consommateurs puissent être rassurés quant au respect des règles. Les associations d'entreprises qui ont l'expérience de la pratique de codes de conduite se sont elles-mêmes prononcées explicitement dans ce sens. L'Association britannique de la publicité (Advertising Association), par exemple, a déclaré que le contrôle obligatoire et l'autorégulation ne constituaient pas un choix alternatif et qu'il "incombe réellement à une législation cadre "globale" de définir les paramètres de fonctionnement de l'autorégulation". Un fondement législatif, toujours selon l'association, "confère aux sanctions du poids, de l'autorité et un caractère suprême".

Comment cette initiative s'accorde-t-elle avec le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance?

Le Livre vert tente d'intégrer dans la protection des consommateurs les objectifs fondamentaux du Livre blanc sur la gouvernance. Ce dernier appelle à un recours accru aux directives cadres et aux mécanismes de corégulation, ainsi qu'à une réglementation communautaire plus simple. Ces préoccupations sont au cœur du Livre vert et des solutions proposées.

Pourquoi ne pas simplement reconnaître mutuellement toutes les réglementations nationales?

Cela ne serait pas utile aux entreprises ou aux consommateurs et ne serait vraisemblablement pas politiquement acceptable. La confiance des consommateurs dans les achats transfrontaliers n'en sortirait pas renforcée. Au contraire, les consommateurs seraient découragés puisqu'ils ne seraient plus aussi sûrs de leurs droits ou des moyens à leur disposition pour les exercer. Les entreprises devraient en permanence adapter leurs démarches et autres pratiques commerciales à chaque marché national.

Cette initiative va-t-elle aboutir à l'instauration d'un équivalent de la commission américaine de la concurrence? Et dans l'affirmative, quel serait son mandat?

Non. La Commission n'a ni les ressources, ni l'intention, ni le mandat d'assumer le rôle de la commission de la concurrence dans ce domaine, en qualité d'organe public de mise en application.

Avez-vous consulté les parties intéressées? Certains groupes de pression industriels ont-ils critiqué l'initiative avant même la publication du Livre vert? Quelle est la position des associations de consommateurs?

Le Livre vert est un document de consultation par excellence. La Commission entend maintenant consulter l'industrie. Les avis exprimés jusqu'à présent s'appuyaient sur des informations imprécises, incomplètes et trompeuses. Nous attendons avec intérêt la réponse des entreprises et des consommateurs consultés.

Quelles sont les prochaines étapes après ce Livre vert?

La Commission organisera un audit et procédera à une vaste consultation. Les étapes suivantes seront déterminées par le résultat de la consultation. Il est trop tôt pour le dire.

Sur quelles preuves la Commission fonde-t-elle son analyse?

La Commission a effectué trois études extensives sur les législations nationales et communautaires en matière de pratiques commerciales B2C. Ces études peuvent être consultées à l'adresse:

http://ec.europa.eu/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/fair_comm_pract_index_en.html

Une directive cadre sur les principes de concurrence loyale et de protection des consommateurs porterait-elle atteinte aux droits existants des consommateurs et constituerait-elle un pas en arrière dans le domaine de la protection des consommateurs?

Non. Avec la directive cadre, tant les entreprises que les consommateurs dans l'Union européenne seraient gagnants. Les consommateurs dans l'Union européenne ne sont pas mieux protégés parce qu'il existe 15 réglementations différentes. De même que l'efficacité de la protection des consommateurs ne se mesure pas au poids de la législation et de la jurisprudence. Le statu quo a entraîné des coûts considérables pour les consommateurs en termes de perte d'opportunités puisqu'il réduit l'efficacité du marché intérieur dans l'offre de prix meilleur marché, d'un plus grand choix, d'une qualité accrue et d'un éventail plus large de services.

Quels sont les avantages d'une directive cadre?

Outre l'harmonisation prévue, une directive cadre présenterait plusieurs avantages sur le statu quo. Elle serait plus adaptable et répondrait davantage aux mutations qui se produisent dans les pratiques de marché, les nouvelles pratiques déloyales ou trompeuses seraient rapidement contrecarrées. Elle contribuerait également à un renforcement de la mise en œuvre des règlements, à la fois en introduisant des critères de sauvegarde pour les codes de conduite et en intensifiant la coopération entre les États membres, comme le prévoit le Livre vert. Enfin, les droits existants des consommateurs sont mal compris, en particulier au-delà des frontières. Un cadre légal s'ajoutant au guide pratique prévu permettrait aux consommateurs d'avoir une meilleure perception de leurs droits.

Une directive cadre couvrirait-elle toutes les pratiques commerciales B2C?

Le but d'une directive cadre serait de garantir de bonnes pratiques commerciales B2C (pratiques loyales ou non trompeuses). Il peut y avoir des raisons pour vouloir réguler ces pratiques commerciales d'une manière plus détaillée, mais il n'appartiendrait pas à la directive cadre de le faire. Par exemple, une directive cadre ne comporterait par de règles relatives à la santé et à la sécurité (comme la publicité sur les produits de tabac ou d'alcool) ou à la décence. De même, elle n'aborderait pas des aspects de pure politique sociale comme les heures d'ouverture des magasins. Les pratiques dont la réglementation relève d'un droit national des contrats n'entreront pas en ligne de compte, évitant ainsi d'empiéter sur les domaines d'application des législations nationales qui invalident un contrat ou définissent des règles en matière d'indemnisation. Le récent Livre vert de la Commission sur le droit des contrats aborde cet aspect.

La Commission a-t-elle également proposé un règlement sur les promotions de vente? Pourquoi les promotions de vente ne pourraient-elles être réglementées au travers d'une directive cadre?

Bien qu'une directive cadre couvrirait toutes les pratiques commerciales, il peut être utile d'arrêter une législation spécifique afin d'appréhender des pratiques spécifiques plus en détails. Le règlement sur les promotions de vente proposé en est un exemple. La Commission a pensé qu'un instrument législatif spécifique s'imposait pour mettre en place un ensemble de règles de base au regard de ces pratiques promotionnelles axées sur le prix dans la perspective de l'introduction de l'euro et en raison de problèmes spécifiques observés sur le marché intérieur en relation avec des pratiques de promotion des ventes.

Certaines pratiques commerciales ne sont-elles pas déjà réglementées dans des directives comme celles sur le e-commerce, la télévision sans frontières, la propriété en temps partagé, etc.?

Ces directives contiennent des règles sur la loyauté de pratiques commerciales B2C. Si c'est le cas, ces règles spécifiques vont prendre le pas sur les règles d'ordre général d'une directive cadre. Une directive cadre apporterait des dispositions sectorielles spécifiques en supplément et couvrir des aspects qui ne sont pas réglementés dans cette législation.

Qu'adviendra-t-il de la directive sur la publicité trompeuse et de celle sur les clauses abusives dans les contrats dans le cas d'une directive cadre?

Le champ d'application d'une directive cadre sera de toute façon plus étendu que celui de la directive sur la publicité mensongère (qui sera abrogée). Toutes les directives existantes sur la protection des consommateurs (par exemple celle sur la propriété en temps partagé, celle sur la vente de porte à porte) devront être revues le moment venu pour assurer la cohérence avec la directive cadre.

Quels principes de loyauté la Commission envisage-t-elle d'introduire dans une éventuelle directive cadre?

C'est la question centrale qui sera soumise à la consultation générale. Le Livre vert offre la possibilité de choisir entre les principes de "pratiques commerciales loyales" ou "les pratiques trompeuses et frauduleuses". Ces deux notions sont déjà présentes en quelque sorte dans la législation européenne en vigueur, notamment dans la directive sur la publicité mensongère et dans la directive sur les clauses abusives dans les contrats. La notion de pratiques commerciales loyales est plus vaste que celle de pratiques trompeuses et frauduleuses. Elle suppose un principe de bonne foi dans la phase précédant la conclusion du contrat (par exemple, communication d'informations).

Dans la phase postérieure à la conclusion du contrat, cette notion renvoie à des pratiques déloyales et malhonnêtes (par exemple, celles qui déloyalement dissuadent le consommateur de changer de fournisseurs).

Des règles communautaires générales sur la concurrence loyale ne vont-elles pas amplifier la fragmentation puisque les tribunaux nationaux vont les interpréter différemment?

La fragmentation, c'est ce que nous connaissons maintenant dans ce domaine du marché intérieur; il serait difficile de le fragmenter davantage. Pour le moment, les tribunaux nationaux fondent leurs décisions sur les divers principes juridiques d'ordre général en vigueur dans les systèmes nationaux. Une réglementation de base à l'échelle de l'Union européenne réduirait considérablement cette marge de fragmentation et fournirait finalement à la Cour de justice des Communautés européennes une référence beaucoup plus précise pour résoudre les irrégularités qui subsistent.

Comment la directive cadre interagirait-elle avec la stratégie de la Commission sur les services?

La directive apportera une contribution significative à la réalisation des objectifs de la stratégie. Sur les six étapes prévues dans la stratégie, l'une d'elles sera entièrement couverte par la proposition sur les promotions de vente. Les deux autres catégories restantes intéressant les consommateurs (publicité et service après-vente) relèveraient de la directive cadre.

Le Livre vert peut être consulté à l'adresse :

http://ec.europa.eu/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/fair_comm_pract_index_en.html


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