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Fragen und Antworten zum Grünbuch "Verbraucherschutz"

European Commission - MEMO/01/307   02/10/2001

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MEMO/01/307

Brüssel, den 2. Oktober 2001

Fragen und Antworten zum Grünbuch "Verbraucherschutz"

Weshalb diese Initiative der Kommission? Weshalb ein Grünbuch?

Die Kommission möchte eine breit angelegte Debatte über Möglichkeiten zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarkts für Geschäftsabschlüsse zwischen Unternehmen und Endverbrauchern (B2C-Transaktionen) in Gang setzen. Während sich der Binnenmarkt für Geschäftsabschlüsse zwischen Unternehmen (B2B-Transaktionen) recht gut entwickelt hat, wird das Binnenmarkt-Potenzial im B2C-Bereich ungenügend genutzt, wie die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat enorm variierenden Preise für Konsumgüter und das bescheidene Transaktionsvolumen bei grenzübergreifenden Kaufabschlüssen zeigen. Kurz: Das grenzübergreifende Angebot an Konsumgütern ist unzureichend. Den Verbrauchern fehlt das nötige Vertrauen, um von dem effektiv bestehenden grenzübergreifenden Angebot zu profitieren, und die Unternehmen zögern, ihre Waren EU-weit direkt anzubieten, weil die einzelstaatlichen Verbraucherrechtsbestimmungen stark divergieren und nur einige wenige Bereiche durch EU-Verbraucherrecht geregelt sind.

Weshalb die Forderung nach einer Initiative der Gemeinschaft? Gibt es denn nicht bereits einschlägige EU- bzw. nationale Regelungen?

Die bestehenden EU-Regelungen entsprechen den heutigen Herausforderungen nicht mehr. Sie gelten nur für einige wenige Geschäftspraktiken, sind vielfach überholt und hinken häufig den Entwicklungen am Markt hinterher bzw. beschränken sich darauf, ganz spezifische Probleme, die sich den Verbrauchern bislang stellten, zu regeln. Beispiele für solche Regelungen sind die Richtlinie über Pauschalreisen und die Timesharing-Richtlinie. Zum Schutz der Verbraucher gibt es eine Vielzahl nationaler Regelungen und einen beträchtlichen Fundus an nationalen Gerichtsurteilen. Die Problematik liegt in der Vielzahl und der Unterschiedlichkeit all dieser rechtlichen Regelungen begründet. Dem Verbraucher stehen auch nicht unbedingt in allen Mitgliedstaaten die gleichen Rechte zu. Außerdem gibt es bislang noch keinen förmlichen Regelungsrahmen für die Kooperation zwischen den Instanzen, denen die Durchsetzung der Verbrauerrechte in den Mitgliedstaaten obliegt.

Wieso regeln die derzeitigen EU-Verbraucherrechtsbestimmungen nur Bruchteile bzw. Einzelaspekte der Geschäftspraktiken im B2C-Bereich?

Die Kommission hat zwar bisher stets anerkannt, welche Bedeutung der weiteren Ausgestaltung des Binnenmarkts im B2C-Bereich zukommt, jedoch wurde dieser manifeste Bedarf für ein umfassenderes EU-Regelungswerk zum Schutz der Verbraucher nicht allenthalben erkannt. Dass der Binnenmarkt für Verbraucher gerade jetzt aktueller denn je ist und ein vorrangiges Anliegen darstellt, hat folgende Gründe: Einführung des Euro, E-Commerce und EU-Erweiterung.

Mit der Einführung des Euro als Bargeld und der allgemeinen Preisstellung in Euro fällt für die Verbraucher, die grenzübergreifend preisgünstig einkaufen, und für die Unternehmen, die grenzübergreifend verkaufen möchten, ein wesentliches Hindernis weg. Dank E-Commerce können Verbraucher heute viel leichter außerhalb ihres Landes einkaufen. Die anstehende EU-Erweiterung allerdings würde unweigerlich zu noch mehr disparaten Verbraucherschutzbestimmungen führen, wenn nicht im Verbraucherrecht stärker harmonisiert wird. Im übrigen fügt sich das Bestreben, den Binnenmarkt für die Verbraucher durch konkrete Vorzüge greifbarer zu machen, in das politische Leitprinzip ein, das darauf abstellt, die EU bürgernäher zu gestalten und die Lebensqualität des Einzelnen nachhaltig zu verbessern.

Welche Optionen stehen für die öffentliche Debatte an?

In dem Grünbuch sind im folgende zwei große Optionen vorgesehen:

  • Eine Strategie, die auf weitere Harmonisierung spezifischer Bereiche setzt, also auf Fortführung der bisherigen Vorgehensweise, und

  • eine Strategie, die auf Festlegung bestimmter Kernprinzipien in Sachen Verbraucherschutz als Bestandteil einer Rahmenrichtlinie zur Vervollständigung spezifischer Legislativmaßnahmen basiert.

Mit dem Grünbuch sollen darüber hinaus Meinungen zu den prioritären Bereichen, die ggf. harmonisiert werden sollten, und zu den einzelnen Aspekte einer etwaigen Rahmenrichtlinie eingeholt werden. Außerdem werden Optionen zur Gewährleistung und Verbesserung der Durchsetzung von Verbraucherschutzbestimmungen aufgezeigt.

Würde eine Selbstregulierung seitens der Wirtschaft im Wege von Verhaltenscodices nicht ausreichen, um die Verbraucher zu schützen?

Das Grünbuch enthält verschiedene Anregungen in Sachen freiwilliger Selbstregulierungs-Codices, und zwar jeweils in Verbindung mit einer rechtlichen Rahmenregelung. Freiwillige Verhaltensregeln bedürfen der Abstützung durch Rechtsakte, damit Unternehmen, die sich nicht an die vereinbarten Regeln halten, bestraft werden können, und die Verbraucher sicher sein können, dass die vereinbarten Verhaltensregeln effektiv eingehalten werden. Genau in diesem Sinne haben sich jene Wirtschaftsverbände geäußert, die bereits Erfahrung mit Verhaltens-Codices haben. So hat beispielsweise der britische Verband der Werbewirtschaft (UK Advertising Association) erklärt, gesetzliche bzw. Selbstregulierungs-Kontrollen seien keine Frage des "Entweder oder", und eine "nationale" Rechtsnorm als allgemeiner Rechtsrahmen, der die für eine Selbstregulierung maßgeblichen Parameter definiert, habe sehr wohl seine volle Daseinsberechtigung. Ein gesetzlicher Rückhalt, so der britische Verband, "verleiht mehr Gewicht und mehr Autorität und stärkt im Endeffekt auch die Sanktionierung".

Inwieweit passt diese Grünbuch-Initiative zum Weißbuch der Kommission über "Europäisches Regieren"?

Mit dem Grünbuch sollen die dem Weißbuch über Europäisches Regieren definierten Ziele auch auf den Bereich Verbraucherschutz Anwendung finden. Das Weißbuch plädiert für eine vermehrte Nutzung von Rahmenrichtlinien und Co-Regulierungs-Mechanismen sowie für eine Vereinfachung der Regelungen auf EU-Ebene. Genau diese Anliegen sind zentrales Thema des Grünbuchs und der darin aufgezeigten Ansatzmöglichkeiten.

Weshalb nicht einfach das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung nationaler Regelungen anwenden?

Dies wäre der Wirtschaft wie auch den Verbrauchern kaum dienlich und politisch wohl nicht zu vertreten. Und es würde sicherlich wenig zur Stärkung des Verbrauchervertrauens in Bezug auf grenzübergreifendes Einkaufen beitragen. Vielmehr würden die Verbraucher dann noch weiter davon abgehalten, außerhalb ihres Landes einzukaufen, weil sie dann erst recht verunsichert wären, was die ihnen zustehenden Rechte angeht und wie sie diese geltend machen können. Die Unternehmen ihrerseits müssten dann weiterhin ihre Marketingpraktiken und Absatzmethoden auf die einzelnen nationalen Märkten abstimmen.

Läuft diese Initiative etwa darauf hinaus, ein europäisches Pendant zur US- amerikanischen Fair Trade Commission zu schaffen? Wenn ja, welche Aufgaben hätte diese EU-Instanz?

Nein. Die Kommission hat weder die nötigen Mittel noch die Absicht, und schon gar nicht die EG-vertragliche Befugnis, als eine Art Fair Trade Commission für die Durchsetzung von Verbraucherrecht zu fungieren.

Sind die Stakeholder entsprechend konsultiert worden? Manche Industrie-Lobbies haben die Initiative bereits kritisiert, bevor das Grünbuch überhaupt vorliegt.. Wie stehen die Verbraucherorganisationen dazu?

Das Grünbuch ist ein Konsultationspapier par excellence. Die Kommission möchte die Wirtschaft gerade zum jetzigem Zeitpunkt konsultieren. Alle bisher vertretenen Meinungen basierten auf unrichtigen, unvollständigen oder irreführenden Angaben. Der Reaktion der Wirtschaft und der Verbraucher auf die Konsultierung sehen wir mit Interesse entgegen.

Was steht nach dem Grünbuch als Nächstes an ?

Die Kommission wird ein Heraring veranstalten und die interessierten Kreise eingehend konsultieren. Alles Weitere wird von den Ergebnissen der Konsultierung abhängen. Was das im Einzelnen sein wird, lässt sich jetzt noch nicht absehen.

Auf welchen Erkenntnisse beruht die Analyse der Kommission?

Die Kommission hat drei umfassende Studien über nationale und EU-Rechtsvorschriften über Geschäftspraktiken im B2C-Bereich erstellt. Diese Studien können abgerufen werden unter :

http://ec.europa.eu/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/fair_comm_pract_index_en.html

Würde eine Rahmenrichtlinie über Grundsätze lauterer Geschäftspraktiken und zum Verbraucherschutz nicht wesentliche bereits bestehende Verbraucherrechtsregelungen unterminieren und einem Rückschritt in Sachen Verbraucherschutz gleich kommen?

Nein. Die Rahmenrichtlinie wäre ein Gewinn für alle Beteiligten, sowohl für die Wirtschaft als auch für Verbraucher in der EU. Die Verbraucher in der EU sind nämlich keineswegs deshalb besser abgesichert, weil es in der EU 15 Rechtssysteme gibt! Ebenso wenig lässt sich die Effektivität beim Verbraucherschutz an Umfang und Anzahl der Rechtsvorschriften oder an der Größe der Sammlung bereits ergangener einschlägiger Gerichtsentscheidungen festmachen. Infolge des Status-Quo sind dem Verbraucher, gemessen an der Zahl entgangener Vorteile, erhebliche Kosten entstanden, und beeinträchtigt wird dadurch auch die Effizienz des Binnenmarkts unter Gesichtspunkten wie Preisvorteile, Angebotsvielfalt, Qualität und Service.

Welches sind die Vorteile einer Rahmenrichtlinie?

Gegenüber einem Status-Quo hätte eine Rahmenrichtlinie mancherlei Vorteil, die über die anvisierte Harmonierung hinaus gehen. Eine Rahmenrichtlinie wäre so flexibel, dass mit diesem Rechtsinstrument könnte rasch auf jedwede Veränderung im Marktgeschehen reagiert werden könnte - etwa zur unverzüglichen Unterbindung neu auftretender missbräuchlicher oder unlauterer Geschäftspraktiken. Außerdem würde eine Rahmenrichtlinie auch die Rechtsdurchsetzung verbessern: sowohl dadurch, dass für Verhaltenscodices Schutzmaßnahmen gelten würden, als auch durch Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Rechtsdurchsetzung, wie in dem Grünbuch vorgesehen. Nicht zuletzt lässt, so oder so, das Verstehen der Verbraucherrechte, speziell bei grenzübergreifenden Angelegenheiten, zu wünschen übrig. Zusammen mit den vorgesehenen praktischen Leitlinien dürfte eine rechtliche Rahmenregelung bei den Verbrauchern das Bewusstsein dafür schärfen, welche Rechte ihnen zustehen.

Sollte eine Rahmenrichtlinie für alle Geschäftspraktiken im B2C-Bereich gelten?

Zweck einer Rahmenrichtlinie wäre (ausgehend von dem Grundsatz der "lauteren" oder aber der "nicht-irreführenden" Geschäftspraktiken), im B2C-Bereich eine "gute Praxis" sicherzustellen. Es mag durchaus Gründe geben, die für eine Einzelregelungen dieser Geschäftspraktiken sprechen. Das aber würde den Geltungsbereich einer Rahmenrichtlinie sprengen. Aus einer Rahmenrichtlinie ausgeklammert wären beispielsweise Bestimmungen in Bezug auf Gesundheit und Sicherheit (z. B. Werbung für Tabak und Spirituosen) oder auch eine Regelung der Frage der « guten Sitten ». Genau so wenig würde eine Rahmenrichtlinie darauf abstellen, rein gesellschaftspolitisch relevante Themen wie etwa Ladenöffnungszeiten zu regeln. Nicht unter die Rahmenrichtlinie fallen sollen des weiteren Geschäftspraktiken, die bereits durch nationales Vertragsrecht geregelt sind, und nicht von der Rahmenrichtlinie berührt werden sollen nationale Rechtsvorschriften über die Rechtswidrigkeit von Verträgen und gesetzliche Vorschriften über die Einlegung von Rechtsbehelfen. Mit diesen letztgenannten Themen befasst sich das unlängst von der Kommission aufgelegte Grünbuch über Vertragsrecht.

Hat die Kommission nicht auch einen Vorschlag für eine Verordnung über Verkaufsförderung vorgelegt? Wieso kann die Verkaufsförderung nicht per Rahmenrichtlinie geregelt werden ?

Selbst wenn eine Rahmenrichtlinie sämtliche Geschäftspraktiken erfassen würde, wären dennoch u. U. spezifische Rechtsvorschriften zur detaillierten Regelung spezifischer Praktiken sinnvoll. Ein Beispiel hierfür ist die vorgeschlagene über Verkaufsförderungs-Verordnung. Die Kommission ist zu der Auffassung gelangt, dass hier Bedarf für spezifische Rechtsvorschriften besteht, mit denen ein gewisser Grundsockel an Regelungen in Bezug auf Werbe-Instrumente, die über den Faktor Preis wirken, festgelegt werden sollte, und zwar bedingt durch die Einführung des Euro und die Tatsache, dass sich spezielle Probleme im Zusammenhang mit Verkaufsförderungspraktiken aufgetan hatten.

Sind Handelspraktiken nicht bereits durch Richtlinien wie die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, die Richtlinie über das Fernsehen ohne Grenzen, die Timesharing-Richtlinie u. a. geregelt?

All diese Richtlinien enthalten sehr wohl Bestimmungen zum Grundsatz der lauteren Geschäftspraktiken im B2C-Bereich. Soweit zutreffend, werden diese speziellen Regelungen weiteren Vorrang vor allgemeinen Bestimmungen haben, wie sie in einer Rahmenrichtlinie enthalten sind. Eine Rahmenrichtlinien wäre eine Ergänzung sektoraler Bestimmungen und würde für jene Aspekte gelten, die nicht durch die entsprechenden sektoralen Rechtsvorschriften geregelt sind.

Was würde im Falle einer Rahmenrichtlinie aus der Richtlinie über irreführende Werbung und aus der Richtlinie über missbräuchliche Vertragsbedingungen werden?

Der Geltungsbereich einer Rahmenrichtlinie wäre in jedem Fall weiter gefasst als der Anwendungsbereich der Richtlinie über irreführende Werbung, die dann aufgehoben würde. Sämtliche bisherigen Verbraucherschutzrichtlinien (z. B. über Timesharing und Haustürgeschäfte) müssten dann zur gegebenen Zeit überarbeitet werden, damit sie mit der Rahmenrichtlinie in Einklang stehen.

Welche Grundsätze der "lauteren Geschäftspraktiken" schweben der Kommission als Ansatz für eine etwaige Rahmenrichtlinie vor ?

Das ist die zentrale Frage, die Gegenstand der Konsultierung ist. In dem Grünbuch werden zwei Möglichkeiten zur Auswahl angeboten : Zum einen das Konzept nach dem Grundsatz der Lauterkeit von Geschäftspraktiken, zum anderen das Konzept auf der Basis « irreführender, dem Gebot der guten Sitten zuwiderlaufender Praktiken ». Für beide Ansätze findet sich im bisherigen EU-Recht eine Rechtsgrundlage, und zwar speziell in der Richtlinie über irreführende Werbung und in der Richtlinie über missbräuchliche Vertragsklauseln. Das Konzept der « lauteren Geschäftspraktiken » ist weiter gefasst als der auf irreführenden und betrügerischen Praktiken basierende Ansatz. Mit dem Konzept der « lauteren Geschäftspraktiken » abgedeckt ist auch der Grundsatz des «Handelns in gutem Glauben » für die sog. vorvertragliche Phase (in der z. B. konkrete Angaben über vertragliche Einzelheiten offengelegt werden müssen). In Bezug auf die Phase nach Vertragsschluss sieht das Konzept nach dem Grundsatz der lauteren Geschäftspraktiken auch eine Regelungen für unlautere und betrügerische Praktiken vor (z. B. solche, die es Verbrauchern verbieten, den Lieferer zu wechseln).

Könnte eine allgemeine EU-Regelung über lautere Geschäftspraktiken nicht noch zu einer weiteren Fragmentierung führen, da die nationalen Gerichte eine solche EU-Regelung unterschiedlich auslegen könnten ?

Fragmentierung ist das, was wir heute in diesem Bereich des Binnenmarkts erleben. Eine noch weitere Fragmentierung ist in diesem Bereich kaum denkbar. Heute legen die nationalen Gerichte ihren Entscheidungen die jeweiligen allgemeinen Rechtsprinzipien, wie sie in den einzelnen nationalen Rechtsordnungen gelten, zu Grunde. EU-weit geltende Kernbestimmungen könnten erheblich dazu beitragen, diesen Fragmentierungs-Spielraum einzuschränken, und damit dem Europäischen Gerichtshof eine weitaus klarere Handlungsgrundlage zur Lösung noch anstehender Unvereinbarkeiten verschaffen.

Inwieweit würde die Rahmenrichtlinie in die Strategie der Kommission für den Bereich Dienstleistung hineingreifen?

Die Richtlinie könnte wesentlich zur Verwirklichung der mit der genannten Strategie verfolgten Ziele beitragen. Von den insgesamt sechs Phasen, die in dieser Strategie ausgemacht sind, wird eine durch die vorgeschlagene Verkaufsförderungs- Verordnung über umfassend abgedeckt werden. Die beiden übrigen Kategorien, die für Verbraucher relevant sind (Werbung und Kundendienst) könnten mit der Rahmenrichtlinie erfasst werden.

Das Grünbuch kann im Internet abgerufen werden unter:

http://ec.europa.eu/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/fair_comm_pract_index_en.html


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