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MEMO/01/230

Bruxelles, le 19 juin 2001

Fraude à la TVA - questions fréquemment posées

(voir également IP/01/857)

Quelles sont les informations dont nous disposons sur le niveau actuel de fraude ou de fraude fiscale (à la TVA et dans d'autres domaines fiscaux)?

Par sa nature même, il est difficile de chiffrer précisément la dimension du problème de la fraude. Plusieurs études nationales contiennent des estimations sur l'ampleur de la fraude qui sont cependant toutes très approximatives et ne permettent pas de tirer de conclusions assurées. Plusieurs rapports nationaux récents signalent toutefois l'existence d'un problème de fraude particulièrement grave dans le domaine de la TVA. Pour l'essentiel, il s'agit d'abus auxquels donne lieu le mécanisme d'exemption du régime de la TVA. Au cours du premier semestre de l'année 1998, les États membres ont décelé environ 250 cas de ce type de fraude (appelée fraude de type carrousel ou à l'acquisition intra-communautaire), entraînant un préjudice fiscal de quelque 500 millions d'euros (soit une moyenne d'environ 2 million d'euros par cas). Il est particulièrement inquiétant de constater que, selon les administrations fiscales des États membres, les cas individuels de fraude portent sur des montants de plus en plus élevés.

Qu'est-ce que la fraude de type carrousel?

La fraude de type carrousel (ou fraude tournante) consiste à effectuer des opérations (transfrontalières) répétées d'achat et de vente impliquant toute une série de sociétés qui se succèdent rapidement. En raison de la dimension transfrontalière de l'opération, la TVA n'est pas versée dans le pays d'origine, mais la société du pays de destination disparaît sans avoir acquitté la TVA. Habituellement, toute une chaîne longue et complexe de transactions dans plusieurs pays permet de dissimuler la réalité des opérations. La fraude de type carrousel est souvent le fait d'organisations criminelles et elle entraîne des pertes considérables pour les caisses de l'État.

Quelle est le degré actuel de coopération entre les États membres dans le domaine de la TVA?

Il est insuffisant. Les États membres coopèrent principalement en fournissant des informations par le biais du système VIES. Bien que la réglementation en vigueur leur permette de s'adresser mutuellement des demandes d'informations dans des cas spécifiques, ils ne le font que rarement dans la pratique. Dans son rapport de janvier 2000, la Commission déclare qu'au cours de la période 1996-1998, 2 % seulement des 1,5 million d'opérateurs effectuant des livraisons intra-communautaires ont fait l'objet d'une demande d'assistance mutuelle.

Cela est nettement insuffisant. Un autre moyen permettant aux États membres de coopérer est celui des contrôles multilatéraux, c'est-à-dire de vrais audits intégrés organisés simultanément par plusieurs États membres, mais ces contrôles restent l'exception. Bien qu'il existe un programme communautaire (Fiscalis) pour les financer, il n'a été organisé que 38 contrôles de ce genre dans l'ensemble de l'UE au cours de la période 1998-2000. De nombreuses raisons expliquent cette réticence des États membres à coopérer plus étroitement, notamment les procédures d'échange d'informations excessivement centralisées actuellement appliquées, l'absence de règles de coopération claires dans de nombreux domaines, les dispositions légales en matière de confidentialité en vigueur dans certains États membres, les obstacles d'ordre linguistique, etc. La proposition actuelle devrait permettre dans une large mesure d'améliorer la situation.

Que faire pour lutter contre la fraude à la TVA?

Dans un rapport de janvier 2000 (voit IP/00/115), la Commission a formulé des recommandations pour lutter contre la fraude à la TVA en améliorant la coopération administrative, en consacrant davantage de ressources aux contrôles de TVA et en utilisant des méthodes modernes d'évaluation du risque afin de garantir que les ressources allouées au contrôle ciblent les secteurs où le risque de fraude est le plus grand. Un groupe de travail du Conseil, dans un rapport de juin 2000 dont les conclusions se fondaient sur le rapport de la Commission, a présenté des recommandations pour lutter contre la fraude à la TVA qui peuvent être regroupées en 3 catégories:

    Recommandations législatives, c'est-à-dire qu' il conviendrait de modifier les lois qui entravent actuellement la coopération administrative. Les modifications législatives recommandées sont largement traitées dans la proposition actuelle.

    Modifications administratives et de gestion opérées par les États membres, telles que le développement des techniques d'analyse du risque afin de rendre les contrôles plus efficaces, la réévaluation de leurs politiques, de leurs structures et de l'allocation des ressources humaines et techniques pour contrôler l'application de la TVA et le recours aux possibilités offertes par les nouvelles technologies en vue d'améliorer les contrôles.

    Action communautaire non législative pour améliorer l'échange d'informations entre les États membres. Les recommandations relevant de cette catégorie visent en particulier l'amélioration du système d'échange d'informations sur la TVA (VIES). Parmi les améliorations recommandées figurent, à titre d'exemple, la possibilité pour chaque État membre d'accéder directement à la base de données VIES des autres États membres, sous réserve de garanties pour empêcher la violation de secrets commerciaux, et l'extension du champ de la base de données VIES, laquelle ne traite actuellement que les transactions intra-communautaires de marchandises, pour englober la fourniture de services.

Au cours de l'année 2001, la Commission soumettra également une proposition de règlement du Conseil et du Parlement européen qui permettra aux États membres de recevoir l'assistance de la Commission dans les enquêtes concernant les cas de fraude les plus complexes.

Quelles sont les mesures prises pour assurer le suivi des autres recommandations figurant dans le rapport du Conseil?

La Commission travaille activement au suivi des autres recommandations dans le domaine de la TVA, et notamment:

  • dans le cadre de son groupe de travail avec les États membres dénommé comité permanent de la coopération administrative (SCAC), elle étudie les améliorations administratives arrêtées par les États membres;

  • elle propose activement des initiatives pour mettre en œuvre les recommandations d'action communautaire non législative, telles que celles concernant le système VIES, tant dans le cadre du SCAC que du sous-comité de lutte contre la fraude en matière de TVA qu'elle préside.

Qu'est-ce que le VIES?

Le VIES (système d'échange d'informations sur la TVA) permet de transmettre des informations relatives aux livraisons intra-communautaires exonérées de taxe entre les administrations des États membres. Au titre du régime transitoire de la TVA, toutes les livraisons intra-communautaires entre "assujettis" (c'est-à-dire, les producteurs, les opérateurs et les personnes fournissant des services, y compris les activités minières et agricoles et les personnes exerçant des activités indépendantes) sont exonérées de TVA au point d'origine, la taxe étant déclarée à destination par l'assujetti destinataire. Les données transmises sont la valeur des livraisons intra-communautaires totales effectuées pour chaque assujetti dans chacun des États membres. Cette base de données a été créée en 1992 pour prévenir la fraude en mettant les États membres en mesure de garantir l'imposition correcte des livraisons de biens et de services aux assujettis résidant sur leur territoire.

Quelles sont les deux bases juridiques existantes en vue de la coopération administrative dans le domaine de la TVA et pourquoi sont-elles insuffisantes?

Les bases juridiques existantes sont la directive 77/799 concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects et le règlement n° 218/92 concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA).

La directive établit une base juridique en vue de l'échange d'informations entre les États membres. Cependant, la suppression à compter du 1er janvier 1993 des frontières fiscales entre les États membres a nécessité le renforcement de la coopération administrative. Le règlement (CEE) n°218/92 a donc été adopté pour compléter la directive de 1977 et mettre en place un système renforcé d'échange d'informations pour les livraisons et les acquisitions intra-communautaires de marchandises. La principale innovation du règlement de 1992 tenait à la création de la base de données informatisées VIES, s'accompagnant de la communication automatique à l'ensemble des autres États membres de la valeur totale de toutes les livraisons intra-communautaires aux assujettis identifiés dans ces États membres, ainsi que des numéros d'identification TVA concernés.

Mais le champ de ce règlement ne couvre pas toutes les transactions susceptibles de donner lieu à la fraude. Il ne concerne que les livraisons et les acquisitions intra-communautaires et non, par exemple, les livraisons et les services nationaux. Or, la plupart des dispositifs de fraude à la TVA impliquent une combinaison de transactions tant intra-communautaires que nationales et les autorités fiscales doivent par conséquent recourir à d'autres instruments juridiques pour lutter contre ces dispositifs.

C'est pourquoi les États membres utilisent principalement la directive 77/799/CEE comme base juridique de la coopération en matière de fraude à la TVA. Cette directive ne constitue cependant qu'un cadre trop fragile dans la mesure où la coopération qu'elle prévoit est excessivement centralisée, n'est pas suffisamment intensive et où il manque des règles claires dans toute une série de secteurs (notamment en ce qui concerne la présence de fonctionnaires étrangers au cours des contrôles, la possibilité d'organiser des contrôles multilatéraux et le parti qu'il est possible de tirer de la communication d'informations par un autre État membre).

Tant le rapport sur la fraude à la TVA présenté par la Commission le 28 janvier (voir ci-dessus) que les discussions au sein du groupe ad hoc du Conseil sur la fraude fiscale ont souligné que, si le régime transitoire de TVA actuel doit être maintenu, il faut prendre l'engagement de renforcer le contrôle et la coopération administrative.


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