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Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie (ISD) häufigste Fragen(siehe auch IP/00/1314 und IP/00/1315)

European Commission - MEMO/00/81   16/11/2000

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Memo/00/81

Brüssel, 16. November 2000

Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie (ISD) häufigste Fragen (siehe auch IP/00/1314 und IP/00/1315)

Sind in der Mitteilung über die Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie grundlegende Neuerungen vorgesehen?

Ja, da die bisherigen Vorschriften weder dem heutigen Marktgeschehen noch dem technischen Fortschritt (Online-Handel usw.) gerecht werden. Mit der Mitteilung will die Kommission eine Debatte darüber einleiten, wie die Richtlinie den vielschichtigen Veränderungen auf den europäischen Wertpapiermärkten in gebührender Weise Rechnung tragen kann. Die Kommission möchte ehrgeizige und weitreichende Änderungsvorschläge unterbreiten, die die EU-Rechtsvorschriften für Wertpapiermärkte wesentlich verbessern sollen.

Zwei große Arbeitsfelder stehen im Mittelpunkt der Mitteilung:

  • Verbesserung der Funktionsweise des europäischen Passes für Wertpapierfirmen. Neue Arten der Dienstleistungserbringung, z.B. mittels elektronischer Kommunikation (E-Börsenmaklergeschäfte), und eine neue Generation von Dienstleistungsanbietern (alternative Börsenhandelssysteme - ATS) erfordern eine Anpassung der Rechts- und Aufsichtsvorschriften. Aus diesem Grund müssen der Anwendungsbereich und die Struktur der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie einer genauen Prüfung unterzogen werden.

  • Förderung eines ordentlich verlaufenden und effizienten Börsenhandels in einem wettbewerbsorientierten Umfeld: Überwiegend verantwortlich für die Veränderungen auf den europäischen Wertpapiermärkten ist die Konzeption neuer Infrastrukturen für den Börsenhandel. Belege hierfür sind die wachsende Bedeutung neuer Handelsplätze, der Wettbewerb und die Zusammenarbeit zwischen etablierten Börsenplätzen und die mit Nachdruck geforderte Straffung der Clearing- und Abrechnungssysteme. Die rudimentären und veralteten Bestimmungen der Wettbewerbsdienstleistungs-Richtlinie für "geregelte Märkte" sind nicht gerade eine ideale Basis, um aus diesen Entwicklungen Nutzen zu ziehen oder auf neue Risikoarten zu reagieren. In der Mitteilung beschreibt die Kommission, wo sie einen Bedarf an neuen Rechts- und Aufsichtsvorschriften sieht, und bittet um Stellungnahmen hierzu.

Welche Teile der Richtlinie sind verbesserungsbedürftig?

Die Richtlinie von 1993 basierte auf einer Mischung aus gegenseitiger Anerkennung der nationalen Zulassungs- und Aufsichtspraktiken und einer minimalen Harmonisierung anhand der Definition von Kernbegriffen. Die weitgefassten Definitionen in der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie waren flexibel genug, um einer Weiterentwicklung der Geschäfts- und Aufsichtspraktiken nicht entgegenzustehen. Der allgemeine Charakter vieler Bestimmungen, deren Verständnis oder Anwendung nicht genauer erläutert wird, erzeugt jedoch gleichzeitig auch eine Bremswirkung.

Die Effektivität der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie wurde insbesondere durch die enorme Aufweichung des Grundsatzes der "Herkunftslandkontrolle" beeinträchtigt. Dieser Grundsatz besagt, dass Wertpapierfirmen aufgrund der gegenseitigen Anerkennung der Beaufsichtigung durch ihren Herkunftsmitgliedstaat EU-weit tätig sein dürfen.

Zahlreiche Bestimmungen in der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie ermöglichen es jedoch den Behörden des Landes, in dem die Dienstleistung erbracht wird, im "Allgemeininteresse" von diesem Grundsatz abzuweichen.

Nach Artikel 11 der Richtlinie können die Behörden des Dienstleistungslandes zusätzlich zu den im Herkunftsland der Wertpapierfirma geltenden "Wohlverhaltensregeln" eigene Regeln auf die Tätigkeit ausländischer Wertpapierfirmen anwenden. Zum Schutz von Kleinanlegern mag dies zwar berechtigt sein, doch wird Artikel 11 derzeit ebenso auch auf Geschäfte zwischen professionellen Anlegern angewandt. Dies hat dazu geführt, dass dieses große Marktsegment unter einer Flut von Vorschriften leidet, die eigentlich für kleine, private Anleger gedacht waren. Außerdem gab es in den einzelnen Mitgliedstaaten oft erhebliche Abweichungen in der Auslegung und Umsetzung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie : als Beispiel seien hier nur die Anwendung der Definition einer Wertpapierdienstleistung und der Begriff "geregelte Märkte" genannt.

Da die Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie kein Instrumentarium zur Harmonisierung der einzelstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen liefert (wobei genau dies eine der zentralen Fragen ist, die derzeit vom Ausschuss der Weisen zur Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte unter dem Vorsitz von Alexandre Lamfalussy geprüft wird), ist nach Ansicht der Kommission ein neuer Ansatz vonnöten, der es ermöglicht, die bestehenden Schwierigkeiten zu überwinden und gleichzeitig neue Chancen zu nutzen, und der dem Regulierungsbedarf angesichts der veränderten Bedingungen auf dem Wertpapiermarkt Rechnung trägt. Ein Schlüsselelement bei der Überarbeitung wird somit die Einbeziehung struktureller Lösungen zur Aktualisierung der Vorschriften der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie sein.

Eine Neufassung muss jedoch mehr bezwecken als nur die Ausmerzung bestehender Schwächen; sie muss auch die Tatsache berücksichtigen, dass sich auf den Wertpapiermärkten ein Wandel in einem noch nie dagewesenen Ausmaß vollzieht. Die Beschaffung von Geldmitteln über die Finanzmärkte ist stark im Kommen. Ausmaß und Tempo des Wandels zwingen zu einer umfassenden Neuordnung der Marktstrukturen (Börsen, Handels-, Clearing- und Abrechnungssysteme), bei der Wettbewerb, Effizienz und gesamteuropäisches Denken stärker in den Vordergrund rücken, und erfordern seitens der Regulierungs- und Aufsichtsbehörden daher eine gesamteuropäische Antwort. In der Mitteilung wurde mit der Herausarbeitung von Problemen begonnen, die in Angriff genommen werden müssen, damit erstens die Vorteile, die sich aus dieser Entwicklung für den Wettbewerb und die Effizienz der Dienstleistungen ergeben, stärker zum Tragen kommen und zweitens Qualität, ordentlicher Ablauf und Integrität des europäischen Wertpapierhandels auch bei vernetzten Handelssystemen gewahrt bleiben.

Welcher Zusammenhang besteht zwischen der Mitteilung über die Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie und der Mitteilung über die Vorschriften der Richtlinie zum Anlegerschutz?

Mit den sogenannten "Wohlverhaltensregeln" soll sichergestellt werden, dass Wertpapierfirmen die Interessen ihrer Kunden bestmöglich vertreten und die Integrität des Marktes nicht gefährden. In Artikel 11 der WertpapierdienstleistungsRichtlinie werden einige Grundsätze genannt, an denen sich nationale Vorschriften zum Schutz von Anlegern orientieren müssen, doch hat die unterschiedliche Auslegung dieser Grundsätze diesbezüglich zu Problemen geführt.

Zahlreiche europäische Wertpapierfirmen nutzen zwar den 'Europäischen Pass', für den die europäische Wertpapier-Richtlinie den Weg bereitet hat, beklagen jedoch in der Praxis den unnötigen Aufwand, der sich aus der zwingenden Beachtung zweier Verhaltenskodizes ergibt: der Regeln des Herkunftslandes, denen sie automatisch unterliegen, und derer des Landes, in dem der Investor ansässig ist, da dieser in der Regel für die Anwendung der in seinem Land geltenden Regeln auf ausländische Wertpapierdienstleistungen optieren wird. Erschwerend kommt hinzu, dass man sich bisher uneinig darüber war, was unter einem "professionellen Anleger" zu verstehen ist. So ist es möglich, dass die länderübergreifende Erbringung von Dienstleistungen zugunsten professioneller Anleger durch Vorschriften des Dienstleistungslandes behindert wird, deren eigentlicher Zweck der Schutz der Kleinanleger war.

Die Mitteilung verfolgt zwei Ziele:

  • Zunächst wird generell geprüft, ob die einzelstaatlichen Behörden die Verhaltensregeln in Übereinstimmung mit den in Artikel 11 genannten Grundsätzen und Erfordernissen umsetzen.

  • Sodann erläutert die Kommission, wie die nationalen Behörden ihrer Ansicht nach den Bestimmungen von Artikel 11 besser gerecht werden können. So wird beispielsweise vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten sich auf die FESCO-Definition (FESCO - Forum of European Securities Commissions) des Begriffs "professioneller Anleger" einigen. Desweiteren wird vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten ihre für ausländische Wertpapierfirmen geltenden Vorschriften nur dann anwenden, wenn es sich um Kleinanleger und nicht um professionelle Anleger handelt. Dahinter verbirgt sich der Gedanke, dass Kleinanleger, eben weil es ihnen an "Professionalität" mangelt, auf diesen zusätzlichen Schutz angewiesen sind.

Um hierfür eine rechtliche Grundlage und damit Rechtssicherheit zu schaffen, ist jedoch eine formale Änderung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie erforderlich. Deshalb nimmt denn auch diese Frage in der vorausschauenden Mitteilung über die Aktualisierung der Richtlinie eine vorrangige Stellung ein.

Ist aufgrund der Mitteilung über die Vorschriften zum Anlegerschutz mit einer härteren Gangart bei Verstößen in diesem Bereich zu rechnen?

Nicht immer verstößt die unterschiedliche Anwendung der Verhaltensregeln durch die Mitgliedstaaten gegen den Buchstaben oder den Geist der Richtlinie. Dennoch könnte eine Änderung der Richtlinie letztlich sinnvoll sein, um in Bezug auf die Anwendung bestimmter Vorschriften mehr Klarheit zu schaffen. Die Mitteilung nennt aber auch einige Bereiche, in denen relativ klar formulierte und vorbehaltlos geltende Vorschriften nicht systematisch eingehalten wurden. Diese Vorgänge werden genauestens verfolgt werden, insbesondere jetzt, da der Begriff des "professionellen Anlegers" im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 in der Mitteilung präzisiert worden ist. Alle etwaigen rechtlichen Schritte in dieser Sache leiten sich jedoch aus den Bestimmungen der Richtlinie, des EG-Vertrages und der einschlägigen Rechtsprechung und nicht aus dem Wortlaut der Kommissionsmitteilung her.

Sind Analyse und geplante Strategie beim Anlegerschutz (einschließlich der Verhaltensregeln) mit dem in der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr verankerten Grundsatz der Herkunftslandkontrolle vereinbar?

Die im Interesse des Anlegerschutzes liegende Anwendung der Vorschriften des Landes, in dem die Dienstleistung erbracht wird, kann, wie schon gesagt, bei der länderübergreifenden Erbringung von Wertpapierdienstleistungen ein Hindernis darstellen. Die Kommission will deshalb eine Überarbeitung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie dazu benutzen, Fragen der Zuständigkeit zu klären und auf diese Weise Anlegerschutz auf der einen und "Europäischen Pass" auf der anderen Seite miteinander in Einklang zu bringen. Wie schon gesagt sollte vorrangig daraufhin gearbeitet werden, dass auf Geschäfte zwischen professionellen Anlegern nur noch die Vorschriften des Herkunftslandes zur Anwendung kommen.

Die neuen Vorschläge hierzu werden parallel zum Inkrafttreten der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (17.1.2002) vorgelegt werden. Danach sollen Wertpapierfirmen ihre Dienste elektronisch anbieten dürfen und dabei nur den Vorschriften ihren Herkunftslandes unterliegen (IP/00/442). Die Anwendung des Grundsatzes der Herkunftslandkontrolle könnte zu einer erheblichen Verringerung der Einflussmöglichkeiten der Behörden des Landes führen, in dem die Dienstleistung erbracht wird (zwar gibt es in der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr Abweichungen von der Binnenmarktregel, doch sind diese genau definiert). Bei der Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie wird die Kommission versuchen, die rechtlichen und praktischen Voraussetzungen für einen sanften Übergang zur Herkunftslandkontrolle auch bei Dienstleistungen zugunsten von Kleinanlegern zu schaffen.

Bei Transaktionen zwischen professionellen Geschäftspartnern kann dieser Übergang ohne flankierende Maßnahmen erfolgen.

Inwieweit greifen die Mitteilung über die WertpapierdienstleistungsRichtlinie und die Arbeiten der Lamfalussy-Gruppe ineinander?

Die Mitteilung ist Teil einer Gesamtstrategie zur Stärkung des EU-Rechtsrahmens für Wertpapiermärkte. Die Arbeiten des "Ausschusses der Weisen" auf dem Gebiet der Wertpapiermärkte (Lamfalussy Gruppe) sind ein wesentlicher Bestandteil dieser Strategie und die Überarbeitung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie baut auf ihre Analysen auf. Die eigentliche Aufgabe der Lamfalussy-Gruppe ist es, den Prozess der Reglementierung, Beaufsichtigung und Durchsetzung gemeinsamer Vorschriften im Wertpapiersektor - d. h. die Frage nach dem "wie" - zu verbessern, während es bei der Überarbeitung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie darum geht, einen Konsens über den wesentlichen Inhalt der EU-Rechtsvorschriften - d. h. die Frage nach dem "was" - herzustellen.

Die für das nächste Jahr erwarteten Vorschläge für eine überarbeitete Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie werden auf den Schlussfolgerungen des Ausschusses der Weisen aufbauen. Was den Zeitplan betrifft, ist es daher sinnvoll, mit der Ausarbeitung der Vorschläge erst nach Vorlage des Abschlussberichts des Ausschusses der Weisen im Februar 2001 zu beginnen. Da in den Vorschlägen der Kommission auch die Stellungnahmen Dritter berücksichtigt werden sollen, wird das entsprechende Anhörungsverfahren bis 31. März 2001 dauern, damit die Ergebnisse des Ausschusses der Weisen in die Reaktion Dritter miteinfließen können.

Wie wird das Anhörungsverfahren ablaufen? Welche Schritte sind als nächstes geplant?

Die Arbeitsunterlage wird an europäische Einrichtungen und nationale Behörden weitergeleitet werden und kann von allen Interessenten über das Internet unter folgender Anschrift abgerufen werden (Europa-Website): http://ec.europa.eu/internal_market

Der Schlussbericht der Lamfalussy-Gruppe soll im Februar veröffentlicht werden, so dass die kritische Phase der Anhörung in den darauffolgenden Wochen (März 2001) liegen wird.

Regierungsstellen und Wertpapieraufsichtsbehörden sind dabei ebenso wie Marktteilnehmer und sonstige interessierte Dritte aufgefordert, via E-Mail (MARKT-ISD@ec.europa.eu) ihre Stellungnahmen zu der anstehenden Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie abzugeben. Die Ergebnisse werden in die Kommissionsvorschläge einfließen. Je nach der Bandbreite des Meinungsspektrums und dem Inhalt der Antworten könnte sich die Kommission jedoch bemüßigt sehen, vor der Ausarbeitung der Vorschläge formal dem Rat und dem Europäischen Parlament Bericht zu erstatten.

Wie gedenkt die Kommission, in der gleichzeitig zu behandelnden Frage der Clearing- und Abrechnungssysteme vorzugehen?

Unlängst wurden Clearing und Abrechnung als wichtigste Kostenfaktoren im europäischen Wertpapiergeschäft ausgemacht. Deshalb wird immer nachdrücklicher eine stärkere Integration in diesem Bereich als Grundvoraussetzung für mehr Effizienz gefordert. Die Debatte über die künftige optimale Gestaltung der Clearing- und Abrechnungssysteme kreist um folgende Fragen: Reicht es aus, die bestehenden einzelstaatlichen Abrechnungssysteme enger miteinander zu verknüpfen? Sollte eine Konzentration in unmittelbarer Nähe zu bestehenden Börsen- und Handelsplätzen erfolgen (vertikales Modell) oder sollte die Konzentration auf den verschiedenen Handels-, Clearing- und Abrechnungsebenen erfolgen (horizontales Modell)?

Die EU-Rechtsvorschriften sind nicht dazu da, um die Marktkräfte in eine bestimmte Richtung zu lenken. Hingegen kann eine Korrektur der EU-Vorschriften, durch die die rechtlichen Hürden bei zwischenstaatlichen Abrechnungen beseitigt werden, dafür sorgen, dass die sich aufgrund des aktuellen Marktgeschehens bietenden Möglichkeiten auch tatsächlich ausgeschöpft werden können.

Wenn Ver- und Abrechnungen nur noch in einer kleinen Zahl von Zentren erfolgen, müsste gegebenenfalls auch Klarheit in der Frage geschaffen werden, wer für die Oberaufsicht zuständig ist und / oder ob eine Aufteilung der Aufsichtspflichten erfolgen soll.

Für die Klärung dieser Fragen lässt die gegenwärtige WertpapierdienstleistungsRichtlinie keinen Raum. Die Kommission hofft, dass die Anhörung ihr Anhaltspunkte für die Formulierung ihrer zukünftigen Politik in diesem Bereich liefern wird.

Wann ist mit den neuen Vorschlägen zu rechnen? Wie lange wird es bis zu ihrer Umsetzung dauern?

Dies wird weitgehend von den Ergebnissen der Anhörung abhängen. Einige Positionen dürften jedoch jetzt schon absehbar sein.

Einige Marktteilnehmer werden wahrscheinlich eher auf kleinere praktische, aber dafür rasche Verbesserungen bei der Handhabung des europäischen Passes drängen mit der Begründung, dass greifbare Veränderungen keinen "Endlosdebatten" über eine umfassende Regelung der Marktstrukturen zum Opfer fallen dürfen.

Andere wiederum werden argumentieren, dass sich die Voraussetzungen, von denen die ursprüngliche Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie ausging, mittlerweile geändert haben und man deshalb keine Zeit mit der Erörterung von Detailfragen verschwenden dürfe, sondern über ein neues Gesamtkonzept für die Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie, das mehr auf Funktionalität ausgerichtet ist, nachdenken müsse.

Möglicherweise lassen sich diese beiden Standpunkte miteinander in Einklang bringen, indem man die Vorschriften über Wertpapierfirmen (europäischer Pass / Anlegerschutz) und die neuen Vorschriften, mit denen der geregelte Ablauf und die Effizienz des Handels auf geregelten Märkten aufrechterhalten werden soll, voneinander trennt.

Obwohl die Kommission erst die Ergebnisse der Anhörung abwarten will, bevor sie neue Vorschläge ausarbeitet, dürfte mit der Vorlage formaler Vorschläge in Sachen europäischer Pass / Anlegerschutz im zweiten Halbjahr 2001 gerechnet werden. Die Ausarbeitung der Vorschläge zu Fragen der Infrastruktur könnte hingegen längere Zeit in Anspruch nehmen, da sich das gesamte Marktgefüge im Fluss befindet und man erst noch Einigkeit über die geeignete Vorgehensweise erzielen muss.

Erfahrungsgemäß kann es bis zum Abschluss des Mitentscheidungsverfahrens und damit bis zur formalen Annahme der Vorschläge zwei bis drei Jahre dauern. Hieran schließt sich eine ein- bis zweijährige Umsetzungsphase in innerstaatliches Recht an. Wenn mit Hilfe der Lamfalussy-Gruppe ein Konsens über eine beschleunigte Beschlussfassung auf dem Wertpapiersektor (im Rahmen der Bestimmungen des EG-Vertrages) erzielt werden könnte, ließen sich die Verhandlungen bis zur Annahme der Vorschriften eventuell abkürzen, doch wären Aussagen hierüber zum jetzigen Zeitpunkt verfrüht.


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