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In base ad una  proposta del Sig. Mario MONTI, commissario responsabile degli
affari fiscali, la Commissione ha appena  adottato un programma di lavoro per
introdurre  un  sistema comune  IVA atto ad instaurare un vero spazio fiscale
comunitario e  un approccio coerente con  gli obiettivi politici fissati  nel
quadro dell'UEM.  Il programma, che sarà  presentato al Parlamento Europeo  e
al Consiglio  dei Ministri, definisce   gli obiettivi e  le grandi  linee del
nuovo sistema  IVA, oltre al calendario  per la presentazione delle  proposte
formali  in varie tappe che  si conclude prima della  fine del 1999. Il nuovo
sistema comune   garantirà la parità di trattamento tra  operazioni nazionali
e intracomunitarie,  il mantenimento  del livello  delle entrate fiscali,  la
certezza  giuridica e  un controllo  efficace, la  semplicità  delle norme  e
l'uniformità d'applicazione. Per conseguire questi  obiettivi, la Commissione
ritiene  che  il  sistema  comune  IVA  debba   contemplare  un  luogo  unico
d'imposizione  per  ciascun  operatore   in  tutta  l'Unione  e  basarsi  sul
principio della tassazione all'origine.  

"La complessità  e l'incoerenza dell'attuale sistema  IVA - ha commentato  il
Sig. MONTI  -  ostacolano  gli  scambi  intracomunitari  e  impediscono  agli
operatori,  ai  consumatori e  alle  amministrazioni  fiscali di  beneficiare
appieno dei vantaggi di  un vero e proprio  mercato unico. Solo una  completa
rielaborazione  del  sistema  comune   IVA,  quale  prevista  nel   Programma
d'azione, è in  grado di creare lo spazio fiscale  comunitario indispensabile
per completare il mercato unico e migliorare  la competitività delle imprese.
Il passaggio  al nuovo sistema  deve facilitare la realizzazione  dell'Unione
economica e monetaria garantendo la stabilità delle  entrate fiscali. Data la
portata del lavoro da eseguire, e le  relative ripercussioni sulla situazione
finanziaria di  ogni Stato  membro, si  è previsto  di progredire  per tappe,
cosè da garantire la coerenza  con il programma di introduzione  della moneta
unica e con le politiche fiscali nazionali. "

A - Elementi chiave del sistema previsto

1.   Luogo unico per gli operatori - semplificazione principale
 
Ogni operatore dovrà tassare  tutte le sue operazioni  per tutta la  Comunità
in  un solo  luogo, senza  più distinguere  secondo lo  Stato membro  dove le
realizza. Quest'approccio  implica   che il diritto  a deduzione deve  essere
esercitato obbligatoriamente  nello stesso luogo.  Poiché l'imposizione  e la
deduzione sono riunite nella competenza di una sola amministrazione  fiscale,
il controllo della corretta applicazione dell'imposta ne risulta rafforzato.

2.   Modalità d'attribuzione delle entrate IVA

Il sistema comune  IVA previsto porrà fine alla segmentazione  del territorio
comunitario  in  quindici territori  fiscali  nazionali.  Di conseguenza,  il
sistema fiscale  non potrà più attribuire  direttamente ad ogni Stato  membro
lo stesso  gettito d'imposta  oggi percepito. In  compenso, oltre alle  norme
fiscali,  deve  essere  istituito  un altro  meccanismo  di  attribuzione che
garantisca agli Stati membri le stesse entrate percepite oggi.

Secondo la  Commissione la  nuova riattribuzione  del gettito  IVA tra  Stati
membri  non  dovrà  assolutamente  basarsi  sui  dati  che  provengono  dalle
dichiarazioni fiscali dei soggetti passivi,  perché significherebbe mantenere
la  distinzione  tra  operazioni  nazionali  e  intracomunitarie  e  ciò  non
consentirebbe  la  radicale semplificazione  tanto  auspicata. Essendo  l'IVA
un'imposta  di  consumo,  la  Commissione ritiene  che  il  miglior  modo  di
determinare  le  entrate  di  ogni Stato  membro,  corrispondenti  al consumo
tassato effettuato  nel suo  territorio,  consista nel  determinare, su  base
statistica, questo consumo. In  pratica, questo meccanismo di  riattribuzione
macroeconomica delle entrate  IVA degli Stati membri potrà  essere facilmente
applicato dopo che si sarà ottenuta un'armonizzazione statistica.

3.   Le conseguenze in termini di armonizzazione
 
Dal momento  in cui  tutta l'attività  economica realizzata  da un  operatore
nella  Comunità  è  assoggettata  all'imposta in  un  solo  Stato  membro,  è
indispensabile     un  elevatissimo  grado  di  armonizzazione  se  si  vuole
salvaguardare  la  neutralità   dell'imposta  rispetto  alle   condizioni  di
concorrenza tra le imprese. 

Quanto all'aliquota normale,  la Commissione  esprime la  sua preferenza  per
un'aliquota  unica   senza  peraltro  escludere,  a  questo  stadio,  che  un
ravvicinamento all'interno  di una  forcella di due  punti percentuali  possa
risultare sufficiente. Quanto alle  aliquote ridotte, la Commissione  ritiene
indispensabile armonizzarne  il numero e  il campo  d'applicazione. Tuttavia,
la questione del livello delle aliquote dovrà  iscriversi nel quadro generale
delle  riflessioni  iniziate  al Consiglio  Ecofin  informale  di  Verona che
attualmente   proseguono   in   seno  al   gruppo   ad   alto   livello   per
l'armonizzazione fiscale nell'Unione europea,  in modo da tenere conto  degli
orientamenti delle politiche  fiscali a  medio termine  e della  ripartizione
tra le grandi categorie di prelievi obbligatori  (imposte dirette e indirette
e contributi previdenziali). I lavori del gruppo  ad alto livello attualmente
in corso potrebbero  risultare particolarmente utili per la  futura decisione
politica sul livello dell'imposta.

4.   Applicazione uniforme 

Il nuovo  sistema  comune  dell'IVA  apporterà  certamente  un  miglioramento
notevole al  riguardo.  La  Commissione  intende comunque  proporre  a  breve
termine  la   trasformazione   del   Comitato   dell'IVA   in   Comitato   di
regolamentazione,  conferendo  alla   Commissione  il  potere  di  emanare  i
provvedimenti di esecuzione degli atti adottati dal Consiglio.

5.   Modernizzazione del sistema IVA 

L'instaurazione del  nuovo  sistema  richiederà in  ogni  modo una  revisione
generale    delle   regole   attuali.   La   Commissione   intende   cogliere
quest'occasione  per  modernizzare  l'imposta:    che  si  tratti  del  campo
d'applicazione,  delle  esenzioni  in  vigore,  o  delle  deroghe  accordate,
occorre un aggiornamento, per  tener conto dell'evoluzione dell'economia.  Ad
esempio, la tendenza,  recentemente osservata, a privatizzare alcune attività
finora riservate alle autorità pubbliche,  comporta la necessità di  tassarle
esattamente come  le altre  attività a  carattere commerciale. Parimenti,  il
sistema attuale  non è  adeguato ai  recenti sviluppi  tecnologici che  hanno
portato sul mercato  nuove imprese e nuovi prodotti, soprattutto  nel settore
delle telecomunicazioni.

B - Limiti del sistema attuale: motivi di un cambiamento radicale

In occasione della riunione del 24 ottobre 1994, il  Consiglio ha ribadito la
necessità  che  entri  in  vigore  un  regime  definitivo  IVA,  fondato  sul
principio di  tassazione delle operazioni  nel paese d'origine. Ha  segnalato
che  il  nuovo  sistema di  IVA  dovrebbe  presentare vantaggi  significativi
rispetto al regime transitorio e rispondere ai criteri essenziali seguenti:

*    snellimento degli  adempimenti amministrativi a  carico delle  imprese e
     notevole semplificazione dell'imposizione;
*    nessuna  diminuzione delle entrate fiscali degli Stati membri;
*    nessun aumento dei rischi di frode fiscale;
*    mantenimento della neutralità dell'imposta in termini di competitività.

Il regime attuale  è strutturato in modo che il gettito IVA è percepito nello
Stato membro in cui ha luogo il  consumo del bene o la vendita  del servizio.
A tal fine è  stato necessario elaborare norme  complesse (se ne contano  più
di 25!))  per determinare il luogo in  cui un'operazione deve essere tassata.
Ciò comporta  che gli operatori  devono suddividere  il loro fatturato  tra i
vari  Stati  membri  di  destinazione  dell'operazione e  impone  loro  costi
inutili che, in  ultima istanza, gravano  sui prezzi al  consumo. Si  ritiene
che questo sistema   costi in media 5  o 6 volte di  più quando le operazioni
sono  effettuate  in uno  Stato  membro  diverso da  quello  di  stabilimento
dell'operatore. La  stessa applicazione del  regime transitorio  genera costi
che, secondo le valutazioni di  alcune imprese, possono arrivare fino  al 20%
di tutti  i loro costi  fiscali. Per le  amministrazioni, la  complessità del
regime IVA  impedisce un controllo efficace  e comporta dunque il  rischio di
una perdita di  entrate. Il valore dei  beni che attualmente circolano  senza
aver ancora  assolto l'IVA  è  di  circa 700  miliardi  di ECU  all'anno:  la
perdita di entrate fiscali quando una parte di questi  scambi è deviata verso
il mercato nero può essere molto elevata.

Inoltre, le divergenze d'applicazione  tra Stati membri sono sfruttate  dagli
operatori che ricorrono all'ingegneria fiscale, il che altera la  concorrenza
leale nel  mercato interno.  Attualmente  si contano  non meno  di 66  regimi
particolari,   opzioni  e  facoltà  e  circa   130  deroghe  autorizzate  dal
Consiglio,  senza  contare  i  difetti  di  attuazione  e  le  differenze  di
interpretazione.

In questo contesto, occorre  dare al sistema comune IVA le caratteristiche di
un vero spazio fiscale comunitario, cioè:

a)   eliminare ogni distinzione tra operazioni nazionali e intracomunitarie,
b)   tassare tutte le  operazioni effettuate, il che permette di  eliminare i
     meccanismi di detassazione / tassazione negli scambi tra Stati membri.
C - Programma di lavoro

Per adottare tutte le misure necessarie al passaggio al nuovo sistema  comune
IVA  previsto  dalla Commissione  la  via  da percorrere  è  ancora  lunga. È
impossibile  regolare,  nello  stesso  momento e  in  un  solo  pacchetto  di
proposte, tutte  le questioni, risolvendo i problemi immediati e introducendo
un  vero  sistema comune  dell'IVA, fondato  sul  principio  della tassazione
all'origine. La Commissione  ha perciò deciso di prefiggersi un  programma di
lavoro accompagnato dal calendario di proposte per  un progresso graduale che
figura in allegato.

ALLEGATO
Proposte per il passaggio al nuovo sistema comune IVA: calendario previsto

Prima tappa
Fase preparatoria

FINE 1996

          Proposta già in esame al Consiglio
          .    Il  20  dicembre   1995,  la  Commissione  ha  presentato  una
               proposta relativa al

          .    livello dell'aliquota normale
          La proposta  prevede un'aliquota minima del  15% e una massima  del
          25%. Si tratta della prima tappa di avvicinamento delle aliquote.
          La proposta deve essere adottata entro il 31 dicembre 1996.

          Proposte da presentare
          La Commissione presenterà una proposta relativa al

          .    cambiamento dello statuto del Comitato IVA
          Questo Comitato  a carattere  consultivo ha rivelato  tutti i  suoi
          limiti: gli  orientamenti che esso  adotta - anche all'unanimità  -
          non hanno  alcun valore  giuridico vincolante  e gli  operatori non
          sono  informati, in  modo sistematico,  degli argomenti  trattati e
          degli  orientamenti  adottati.  Di  conseguenza  sarebbe  opportuno
          trasformarlo in "comitato di  regolamentazione" con la funzione  di
          assistere   la   Commissione,  formulando   pareri   a  maggioranza
          qualificata,  nell'esercizio  delle  sue  competenze  di esecuzione
          della  legislazione  comunitaria  sull'IVA   secondo  la  procedura
          prevista  dall'articolo  2  III,   variante  (a)  della   decisione
          87/373/CEE del Consiglio (decisione detta "comitatologia").

          .    miglioramento del sistema   di reciproca assistenza in materia
               di riscossione
          Questa proposta  è  parte integrante  del  rinnovamento del  quadro
          giuridico della  cooperazione. Tale rinnovamento  è più  urgente in
          materia  di   riscossione  in  quanto   l'attuale  sistema   non  è
          sufficientemente  efficace,  neppure  nel  regime  transitorio.  La
          riforma terrà conto delle esigenze del nuovo sistema dell'IVA.

          .    programma destinato a  creare un nuovo spirito di cooperazione
               amministrativa
          La  necessità  di creare,  negli  individui,  un  nuovo spirito  di
          cooperazione tra  gli  Stati membri  esige  una riformulazione  del
          programma sia per  quanto riguarda la portata che le  ambizioni. La
          Commissione  proporrà un programma  quadro per l'elaborazione degli
          strumenti  e  delle  attività  indispensabili  all'efficacia  della
          cooperazione. Lo  spirito di cooperazione non  si instaurerà  da un
          giorno  all'altro;   occorre  quindi   promuoverlo  per   preparare
          l'introduzione del nuovo sistema.

Seconda tappa
Principi generali dell'IVA
Primo pacchetto di proposte formali

METÀ 1997
          La Commissione presenterà  le proposte sui grandi principi generali
          di funzionamento dell'IVA e sulle sue caratteristiche essenziali.
          Questa  proposte,  che  dovranno  tener  conto  dell'indispensabile
          aggiornamento delle attuali disposizioni, verteranno su:

          .    la   determinazione   del   campo   d'applicazione   materiale
               dell'imposta, compresa  la definizione precisa   di operazioni
               imponibili  (definizione  uniforme  di  cessione  di  beni, di
               prestazione  di  servizi,   del  carattere  oneroso  di   tali
               operazioni   ...);  la   determinazione   precisa  del   campo
               d'applicazione  territoriale  dell'imposta  sarà  approfondita
               nella quarta tappa;
          .    la  definizione  di   nozione  di  soggetto  passivo  ai  fini
               dell'IVA (il  che  implica  una  revisione  dello  status  IVA
               degli   organismi   pubblici,   delle  conseguenze   del   non
               assoggettamento, ...);
          .    la  determinazione  della  base  imponibile  delle  operazioni
               soggette all'IVA;
          .    le  esenzioni: mantenimento  o soppressione  e, in  ogni caso,
               armonizzazione, conseguenze sul diritto a deduzione, ...;
          .    il  diritto a  deduzione: condizioni  d'origine e  d'esercizio
               del   diritto,   relative   modalità,   armonizzazione   delle
               esclusioni  di   determinate  spese,   prorata  di   deduzione
               (prorata  generale,  attribuzione  reale) fra  operazioni  con
               diritto  a deduzione  e operazioni  senza diritto  a deduzione
               (operazioni esentate o escluse dal campo d'applicazione).

FINE 1997
          La Commissione proporrà

          .    una seconda  fase  di ravvicinamento  delle  aliquote IVA  tra
               Stati membri.
Con questo primo  pacchetto di proposte verranno definiti i  fondamenti sulla
cui base  l'IVA  deve funzionare e ciò segnerà  un importante progresso verso
le armonizzazioni indispensabili al nuovo sistema comune IVA proposto.

Terza tappa
Campo d'applicazione e luogo d'imposizione
Secondo pacchetto di proposte formali

L'asse portante delle proposte  per il nuovo sistema comune IVA  è costituito
dal  cambiamento  radicale,  rispetto  alla  situazione  attuale,  del  ruolo
esercitato  dal  luogo d'imposizione:  esso  non  dovrà più  servire  né  per
determinare  il  campo  d'applicazione  territoriale  dell'imposta    né  per
stabilire  a  quale  Stato membro  sarà  attribuito  il  gettito dell'imposta
riscossa.

METÀ 1998:
          La Commissione presenterà proposte riguardanti:

          .    la   definizione   del   campo   d'applicazione   territoriale
               dell'IVA;
          .    il   luogo  d'imposizione delle  operazioni che  rientrano nel
               campo
               d'applicazione dell'imposta;
          .    l'organizzazione  comunitaria   del  controllo  dei   soggetti
               passivi  che effettuano  operazioni imponibili  nella Comunità
               (obblighi, metodi di controllo...);
Con questo secondo  pacchetto di  misure, verranno definite  le norme per  la
tassazione nella  Comunità delle operazioni che danno luogo a consumo nel suo
territorio e le conseguenze in termini  di adempimenti a carico dei  soggetti
passivi e di controllo da parte delle amministrazioni.

Quarta tappa
Riattribuzione delle entrate fra Stati membri e completamento del regime
Terzo pacchetto di proposte formali

Poiché  il  sistema d'imposizione  non  garantisce  più l'attribuzione  delle
entrate  ai  vari Stati  membri, si  dovrà  istituire un  meccanismo  ad hoc,
corredato  delle necessarie misure in  materia statistica, per garantire agli
Stati  membri   entrate  corrispondenti  al   consumo  effettuato   nel  loro
rispettivo territorio.

Inoltre,  in  questa  fase   finale  occorrerà  esaminare  l'opportunità   di
mantenere  in vigore  regimi particolari  (per le piccole imprese, le aziende
agricole, i  beni d'occasione, le agenzie  di viaggio ...) e,  eventualmente,
le misure specifiche da adottare  o da mantenere negli Stati membri in  forma
armonizzata.  Sarà inoltre il caso di prevedere  le misure di transizione dal
regime attuale verso  il nuovo regime di imposizione all'origine.  Infine, si
dovrà passare alla fase  finale d'armonizzazione  delle aliquote IVA  avviata
nel 1995.

FINE 1998:
          La Commissione presenterà proposte relative:

          .    al meccanismo di attribuzione del gettito dell'imposta;
          .    ai regimi particolari (soppressione; armonizzazione);
          .    alle misure di transizione

METÀ 1999
          La Commissione presenterà proposte relative a:

          .    l'ultima tappa d'armonizzazione delle aliquote.
Con quest'ultimo pacchetto di misure la Commissione  avrà presentato tutte le
proposte per  l'instaurazione di un nuovo  sistema comune dell'IVA adatto  ad
un vero e proprio mercato unico.

Le scadenze  sopra indicate  ovviamente non  pregiudicano la  data d'adozione
delle proposte da parte del  Consiglio. In ogni modo la  Commissione veglierà
a  che le nuove disposizioni non entrino in  vigore prima che siano trascorsi
due  anni dalla loro adozione da parte del Consiglio, per dare agli operatori
economici ed  alle amministrazioni  il tempo e  la flessibilità necessari  ad
adattarsi al nuovo sistema.

***

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