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Brüssel, den 28. Oktober 2010

Luftverkehr: Kommission leitet Vertragsverletzungs­verfahren gegen Deutschland, Finnland, Frankreich und Österreich wegen Vereinbarungen mit Russland zu Sibirien­überflügen ein

Die Europäische Kommission hat heute Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland, Finnland, Frankreich und Österreich wegen ihrer bilateralen Luftverkehrsabkommen mit Russland eingeleitet, die unter anderem Bestimmungen zu Sibirienüberflügen enthalten. Der Beschluss wurde auf Initiative des für Verkehr zuständigen Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Siim Kallas getroffen. Die Kommission hat in zwei Punkten Bedenken. Erstens enthalten die betreffenden Abkommen keine Klausel, dass die Bedingungen gleichermaßen für alle EU-Luftfahrtunternehmen gelten, entgegen den „Open Skies“-Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union. Dies kann zu schwer wiegenden Problemen in der Praxis führen: Wird beispielsweise eine Fluggesellschaft von einer Gesellschaft eines anderen Mitgliedstaats übernommen, gehen alle ihre Verkehrsrechte verloren. Zweitens enthalten die bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen den vier Mitgliedstaaten und Russland spezifische Bestimmungen zur Vergabe von Verkehrsrechten sowie zu den Modalitäten der Festsetzung der Gebühren, die von der EU benannte Luftfahrtunternehmen an Aeroflot zahlen müssen, um Sibirien auf dem Weg nach Asien überfliegen zu dürfen. Die Kommission befürchtet, dass solche Bestimmungen gegen EU-Kartellvorschriften verstoßen und zu Wettbewerbsverzerrungen zuungunsten von EU-Fluggesellschaften und Verbrauchern führen können. Die Kommission ist dabei, die Einhaltung der EU-Rechtsvorschriften in den bilateralen Luftverkehrsabkommen der anderen dreiundzwanzig Mitgliedstaaten mit Russland zu prüfen.

Nach Auffassung der Europäischen Kommission müssen alle EU-Fluggesellschaften in Luftverkehrsabkommen gleich behandelt und das Kartellrecht eingehalten werden. Manche EU-Gesellschaften können sonst ungünstiger behandelt werden als ihre direkten Wettbewerber oder sich ungerechtfertigten zusätzlichen Gebühren ausgesetzt sehen, die in Form höherer Flugpreise an die Verbraucher weitergegeben werden könnten.

Niederlassungsfreiheit

Bilaterale Luftverkehrsabkommen zwischen einem einzelnen Mitgliedstaat und einem Nicht-EU-Land müssen eine „EU-Benennungsklausel“ enthalten, in der anerkannt wird, dass die Bedingungen für alle EU-Luftfahrtunternehmen gleichermaßen und nicht nur für die Luftfahrtunternehmen des betreffenden Mitgliedstaats gelten. Dies ist ein wesentliches Merkmal des europäischen Luftverkehrsbinnenmarkts, der Anfang der 1990er Jahre geschaffen wurde und gewährleistet, dass die Fluggesellschaften überall in der EU zu gleichen Bedingungen tätig sein können.

Das Erfordernis einer „EU-Benennungsklausel“ wurde vom Gerichtshof 2002 in den „Open Skies“-Urteilen bestätigt. Der Gerichtshof führte aus, dass Bestimmungen, die die Vorteile von Luftverkehrsabkommen auf Staatsangehörige des betreffenden Mitgliedstaats beschränken, gegen EU-Bestimmungen zur Niederlassungsfreiheit (jetzt in Artikel 49 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegt) verstoßen. Die meisten Abkommen mit Nicht-EU-Ländern wurden den Gerichts­urteilen inzwischen angepasst. Russland ist eines der wenigen Länder weltweit, die nicht anerkennen, dass alle EU-Luftfahrtunternehmen gleich zu behandeln sind und jedes bilaterale Abkommen eine „EU-Benennungsklausel“ enthalten und für alle gelten muss. Dies führt zu ernsthaften praktischen Problemen und gefährdet Streckenrechte beispielsweise im Fall der Übernahme von Fluggesellschaften durch eine Fluggesellschaft eines anderen EU-Mitgliedstaats.

Gebühren für den Sibirienüberflug

Neben der spezifischen Vergabe von Verkehrsrechten ist problematisch, dass EU-Luftfahrtunternehmen auf Strecken zu vielen Zielorten in Asien Gebühren für den Sibirienüberflug entrichten müssen. Schätzungsweise haben EU-Fluggesellschaften allein im Jahr 2008 rund 420 Mio. USD an Gebühren, überwiegend direkt an Aeroflot, gezahlt. Die Kommission befürchtet, dass dies einen Verstoß gegen EU-Kartellrecht darstellt, wonach Fluggesellschaften nicht zum Abschluss kommerzieller Vereinbarungen mit einem direkten Wettbewerber gezwungen sein sollten. Die Kommission sieht darin auch einen Verstoß gegen Völkerrecht (Abkommen von Chicago). Die bilateralen Abkommen erlegen EU-Fluggesellschaften ferner je nach Herkunftsland unterschiedliche Bedingungen auf, was zusätzliche Wettbewerbs­verzerrungen bewirkt. Letztlich laufen die Fluggäste Gefahr, höhere Flugpreise zahlen zu müssen, als dies sonst der Fall wäre.

Weitere Schritte

Die Kommission hat Deutschland, Finnland, Frankreich und Österreich hinsichtlich ihrer bilateralen Luftverkehrsabkommen mit Russland heute förmliche Aufforderungsschreiben im Rahmen des EU-Vertragsverletzungs­verfahrens übermittelt. Die Kommission prüft gleichzeitig, ob die EU-Rechtsvorschriften in den bilateralen Luftverkehrsabkommen aller anderen dreiundzwanzig Mitgliedstaaten mit Russland eingehalten werden.

Die vier Mitgliedstaaten haben zwei Monate Zeit zur Beantwortung der förmlichen Aufforderungsschreiben. Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die bilateralen Luftverkehrsabkommen mit Russland tatsächlich gegen EU-Recht verstoßen, kann die Kommission Deutschland, Finnland, Frankreich und Österreich auffordern, diese Abkommen zu ändern.

Weitere Informationen zu EU-Vertragsverletzungsverfahren siehe MEMO/10/530.


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