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IP/02/1609

Bruxelles, le 5 novembre 2002

Accords de ciel ouvert : la Commission européenne accueille favorablement l'arrêt de la Cour de justice

La Commission européenne a accueilli favorablement l'arrêt rendu aujourd'hui par la Cour de Justice dans les affaires dites de "ciel ouvert", qui concernent la légalité des accords bilatéraux conclus entre huit Etats membres de l'Union européenne (UE) et les Etats-Unis. "Le jugement d'aujourd'hui est une étape importante vers le développement d'une nouvelle politique européenne cohérente et dynamique pour l'aviation internationale. Dans la plupart des secteurs de l'économie, l'Europe parle d'une seule voix dans les négociations internationales et joue un rôle prépondérant". a déclaré Loyola de Palacio, vice-présidente en charge des transports et de l'énergie « Jusqu'ici, l'aviation a été exclue de cette approche par les Etats membres qui ont privilégié leurs stratégies individuelles. Dorénavant, grâce à la décision de la Cour, nous devrons tous coopérer en Europe pour identifier et poursuivre ensemble nos objectifs communs. Pour sa part, la Commission est prête à jouer pleinement son rôle..".

L'un des aspects les plus intéressants de l'arrêt rendu par la Cour est de considérer que sont contraires aux traités les clauses de nationalité, qui restreignent les droits de trafic international aux compagnies nationales des pays concernés. La Commission avait fait valoir que ces clauses sont une atteinte au droit fondamental d'établissement prévu dans le traité, qui stipule que les citoyens européens sont libres d'établir des entreprises dans toute la Communauté sans aucune discrimination. La Cour confirme que les clauses concernées font une discrimination entre les sociétés communautaires sur la base de la nationalité de leurs propriétaires.

La Commission considère en outre que cette discrimination a limité les bénéfices de la libéralisation du Marché unique entreprise en 1992. En effet, aux termes de la plupart des accords bilatéraux, y compris ceux couverts par le jugement aujourd'hui, les transporteurs européens doivent garder plus de cinquante pour cent de leurs parts entre les mains des ressortissants de leur pays d'origine, ou risquer de perdre leurs droits internationaux de trafic. Cette situation n'a pas permis aux transporteurs communautaires qui développent des réseaux de routes internationales de s'engager librement dans l'activité d'investissement et de consolidation dans les frontières de l'UE.

D'égale importance est la confirmation par la Cour que la compétence de la Communauté européenne pour les relations internationales est établie lorsque des dispositions législatives ont été prises au niveau européen et affectent des compagnies des pays tiers. Aujourd'hui, pratiquement chaque domaine de l'aviation est couvert par législation européenne, et les Etats membres ne devraient plus prendre seuls d'engagements avec des pays tiers sur ces sujets. Les Etats membres qui concluent des accords bilatéraux risquent de créer un conflit entre leurs obligations internationales et celles prises en vertu de la loi européenne.

Afin de rendre compatibles avec le droit communautaire les relations entre les Etats membres et les Etats-Unis, la Commission considère qu'il est urgent d'ouvrir des négociations directes entre l'UE et les Etats-Unis, qui permettront de s'accorder sur le remplacement dans toute l'UE des accords bilatéraux mis en causes. A cet effet, la Commission a fait des propositions aux Etats membres pour la négociation d'un « espace aérien commun transatlantique » qui permettrait d'approfondir la relation entre l'UE et les Etats-Unis. Elle proposera également dans un proche avenir de négocier avec d'autres pays tiers.

Très prochainement, la Commission publiera une communication sur sa politique en matière de relations extérieures dans le domaine d'aviation et ses propositions pour la négociation, la conclusion et la gestion des accords internationaux d'aviation.

Note d'information - Les affaires "ciel ouvert"

    Introduction

      en décembre 1998 la Commission européenne a porté devant la Cour de justice européenne les cas de sept États membres de l'UE qui ont conclu des accords bilatéraux de "ciel ouvert" avec les États-Unis dans le domaine des transports aériens (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Allemagne, Luxembourg, Suède). Un huitième cas s'est ajouté, contre le Royaume-Uni pour son accord avec les États-Unis appelé "Bermuda II".

      en octobre 1999, les Pays-Bas s'est jointe aux affaires en jugement à l'appui des autres Etats membres.

      la procédure orale a eu lieu en mai 2001 et l'avocat général a publié ses conclusions le 31 janvier 2002. La décision finale de la Cour a lieu aujourd'hui.

      la Commission examine toujours la possibilité d'une action judiciaire contre les Pays-Bas (de son propre chef), la France, l'Italie et le Portugal - qui ont depuis lors également conclu des accords bilatéraux de "ciel ouvert" avec les Etats-Unis.

    La position de la Commission sur la politique internationale de transports aériens

      en 1992, les Etats membres de l'Union européenne ont accepté de créer un Marché unique dans les transports aériens, c'est-à-dire la libéralisation de l'aviation, qui a permis à toutes les compagnies aériennes communautaires de transporter des passagers et des marchandises dans toute l'UE. En vertu de la législation européenne, toutes les compagnies aériennes établies à l'intérieur de l'UE bénéficient maintenant de l'égalité des droits pour exploiter des services aériens depuis leur base d'origine. Les compagnies aériennes européennes sont également autorisées à établir des opérations n'importe où dans l'UE aux mêmes conditions que les compagnies du pays.

      la Commission a considéré que, tout comme les autres secteurs de l'économie, l'élimination des obstacles de commerce intérieur devrait être prolongée par une politique externe commune vis-à-vis des pays tiers. La Commission a considéré que les Etats membres de l'UE ne devraient plus conclure d'accords bilatéraux avec les pays tiers sur une base individuelle.

      Elle a fait valoir que ces accords :

      Affectent la manière dont le Marché unique fonctionne et toutes ses règles. Les compagnies aériennes de l'UE doivent remplir des critères stricts pour obtenir leur statut de transporteurs européens et elles ne devraient pas faire face à la concurrence déloyale des transporteurs des pays tiers qui ne remplissent pas ces critères, ou qui bénéficient d'un environnement protégé sur leur propre marché. L'accès au marché de l'UE ne devrait être accordé aux sociétés des pays tiers que d'une façon acceptable pour l'UE dans son ensemble ;

      discriminent en faveur des compagnies nationales dans chaque Etat membre et contre les compagnies aériennes dont le contrôle effectif appartient à des intérêt de n'importe quel autre Etat membre. En effet, ces accords attribuent des droits de trafic aérien aux destinations des pays tiers sur la base de la nationalité. C'est une violation de l'une des règles fondamentales du traité. En outre, ces règles fondées sur nationalité entravent la concurrence entre les compagnies aériennes de la Communauté européenne et ont finalement empêché l'industrie européenne de se consolider en entreprises économiquement plus fortes et internationales, car les compagnies nationales ne peuvent pas prendre le risque de passer sous contrôle d'une compagnie d'une autre nationalité européenne.

      Etant donné ces problèmes juridiques, la Commission a considéré que les Etats membres ne devraient pas négocier ou conclure d'accords bilatéraux avec les pays tiers.

    Les accords avec les Etats-Unis

      Ciel ouvert

    en novembre 1994, le secrétaire américain aux transports M. Peña a publié un "communiqué politique sur l'aviation internationale", qui offrait un engagement fort vers un monde ouvert de l'aviation. Les Etats-Unis proposaient des accords dits de "ciel ouvert", notamment, aux Etats membres de l'UE. L'objectif de ces accords était de libéraliser les transports aériens entre les parties contractantes, y compris le droit de voler depuis la destination vers un autre Etat droit connu sous le nom de "cinquième liberté" (par exemple de poursuivre un vol New-York - Bruxelles vers Munich).

      la Commission européenne a demandé aux Etats membres de ne conclure aucun nouvel accord avec les Etats-Unis pour les raisons décrites ci-dessus, mais chacun des huit Etats membres cités dans les cas actuels (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Allemagne, Luxembourg, Suède, et Royaume-Uni) n'en ont pas tenu compte. Sept de ces accords étaient des marchés complets de "ciel ouvert". L'accord anglo-américain contient des dispositions semblables sur la nationalité, mais est plus restrictif que les autres en termes de droits de trafic.

        L'avis de la Commission

      la Commission soutient l'objectif de la libéralisation et croit que les accords de "ciel ouvert" ont apporté certains avantages aux consommateurs et aux entreprises européennes. Néanmoins, la Commission considère que les négociations et les accords bilatéraux des différents Etats Membres n'ont pas tenu compte du fait que l'UE était devenue un grand marché libéralisé, semblable dans sa nature au marché américain de l'autre côté de l'Atlantique. Selon la Commission, au lieu d'un accord équilibré entre deux partenaires de dimension égale, ces accords bilatéraux ont donné aux sociétés américaines des opportunités opérationnelles considérables sur le marché européen, sans obtenir aucun droit de valeur équivalente pour les compagnies aériennes européennes aux Etats-Unis.

      par exemple, à cause de ce enchevêtrement d'accords, les transporteurs américains peuvent voler librement depuis n'importe quel aéroport aux Etats-Unis à destination de pratiquement n'importe quelle destination de l'UE, tandis que les compagnies aériennes européennes ne peuvent voler qu'aux destinations américaines depuis leur pays d'origine. En outre, tandis que les compagnies aériennes américaines peuvent utiliser leurs droits de la "cinquième liberté", qui permet de voler entre deux points dans le marché intérieur de l'UE, les compagnies aériennes de la Communauté européenne n'ont aucun droit du même type entre les différentes destinations à l'intérieur du marché américain.

      en outre, les restrictions de nationalité incluses dans les accords ont empêché les compagnies aériennes européennes de constituer des entreprises fortes à l'échelle transeuropéenne, contrairement aux autres secteurs industriels. Cette situation a réduit considérablement les possibilités de rationalisation et d'investissements intraeuropéens. Les problèmes financiers actuels de certaines compagnies aériennes européennes ont mis en lumière les problèmes structurels dans l'industrie dus en partie à ces obstacles.

      les difficultés de certaines compagnies nationales à l'intérieur de l'UE ont aussi mis en évidence le risque de dépendre de compagnies nationales pour prester des services sur des liaisons internationales. Certaines compagnies de l'UE ont dû se retirer de nombreux itinéraires transatlantiques, laissant un vide dans les vols directs qui, en vertu des accords actuels, ne peut être comblé que par les transporteurs américains, puisque les accords « ciel ouvert » empêchent la désignation de compagnies aériennes d'autres pays européens pour prendre en charge ces itinéraires. Cette situation est préjudiciable à l'industrie européenne dans son ensemble.

        L'avenir

      la Commission considère que dans le cas des négociations avec les Etats-Unis et, de fait, avec les autres partenaires commerciaux de l'UE, la seule manière d'obtenir des résultats plus équilibrés est de peser davantage dans les négociations en unissant l'ensemble des Etats membres de l'UE et de définir une attitude commune en matière d'accords internationaux.

      cette approche commune, qui permettrait à l'UE de parler d'une voix unique et puissante, est maintenant utilisée dans pratiquement toutes les négociations importantes de commerce international. La Commission ne voit aucune raison pour maintenir une approche différente dans les transports aériens.

ANNEXE

L'argumentation juridique de la Commission

    la Commission fait valoir en justice qu'elle a la compétence exclusive pour négocier au nom des États membres des accords de transports aériens avec les pays non-membres de l'Union européenne. Cette compétence externe de la Communauté pour les questions liées à l'aviation civile dérive des dispositions de traité sur le transport, notamment l'article 80 (ex-84) (2) du traité CE, qui a été cité par la CEJ dans son jugement AETR. Ce jugement a établi le principe qu'une fois le droit communautaire établi dans un domaine, comme les transports aériens, la Communauté a la compétence exclusive pour négocier dans ce domaine (doctrine des pouvoirs implicites) :  "les États membres perdent leur droit d'assumer des obligations avec les pays tiers au fur et à mesure que les règles communes qui pourraient être touchées par ces obligations voient le jour."

    selon l'opinion de la Commission, les accords "open-skies" touchent le champ d'application et le fonctionnement du marché intérieur dans les transports aériens comme établis par législation de l'UE. Le "troisième paquet" (1) des mesures de libéralisation était destiné à établir un marché intérieur dans le secteur des services aériens, et comporte un ensemble complet de règles communautaires sur la structure et le fonctionnement de ce marché, notamment pour l'accès aux itinéraires entre et au sein des Etats membres. Il a créé un marché ouvert et libéralisé dans lequel les compagnies aériennes sont libres de fournir des services entièrement en conformité avec la demande et leur propre jugement commercial.

    la Commission considère que la négociation des accords bilatéraux de ciel ouvert des différents Etats membres compromet ce "troisième paquet" des mesures de libéralisation, parce que les accords mènent à la discrimination entre les différentes compagnies aériennes de l'UE et créent des distorsions de concurrence.

    les accords "open-skies" accordent des droits de trafic aux transporteurs américains vers et à partir des destinations de l'UE, ainsi qu'à l'intérieur de l'UE (de pays à pays) : en fait un accès complet aux transporteurs des pays tiers au marché européen. En outre, les Etats membres se réservent le droit exclusif de voler de leur territoire à destination des Etats-Unis pour leurs propres transporteurs aériens nationaux, créant une discrimination entre les compagnies aériennes alors qu'elles sont censées être égales dans l'UE.

    cette attribution des droits de trafic par nationalité restreint la concurrence entre les compagnies aériennes de l'UE et empêche les compagnies aériennes de l'UE de développer ses ambitions et d'établir des opérations internationales dans un autre Etat membre de l'UE que le sien. En vertu des accords tels qu'ils sont aujourd'hui, une telle compagnie n'a pas accès aux droits internationaux de trafic depuis l'aéroport d'un autre Etat membre. C'est un obstacle majeur à la liberté d'établissement en Europe.

    en résumé, la Commission fait valoir que les accords de ciel ouvert :

    Perturbent le Marché unique en permettant l'entrée des compagnies aériennes non européennes.

    S'opposent au principe de non-discrimination entre les compagnies aériennes européennes ;

    Sont un obstacle au concept de « compagnie aérienne de la Communauté européenne », comme établi dans la législation de l'UE. Nier l'accès des compagnies aériennes aux itinéraires internationaux depuis les Etats membres autres que leur s'oppose au droit d'établissement.

    la Commission croit qu'en négociant ensemble, l'UE pourrait obtenir de meilleures conditions pour les passagers aériens et pour les compagnies aériennes européennes. Elle aurait davantage d'influence en plaidant pour un marché équilibré et réciproque qui renforcerait la libéralisation existante, préserverait le concept de l'égalité d'accès au marché entre les compagnies aériennes en Europe et respecterait les droits conférés dans les accords existants. En outre, un accord global permettrait de mettre en place des règles mutuelles en matière de concurrence afin d'arbitrer les conflits et éviter des pratiques anticoncurrentielles.

    (1)les "troisième paquet" comprend le règlement du Conseil No 2407/92 sur l'autorisation des transporteurs aériens ; le règlement du Conseil No 2408/92 sur l'accès pour les transporteurs aériens communautaires au routes intracommunautaire et le règlement du Conseil No 2409/92 sur les prix et les tarifs pour les services aériens


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