Die Kommission nimmt eine Mitteilung zur Zukunft der Film- und audiovisuellen Industrie in Europa an

IP/01/1326

Brüssel, 27. September 2001

Die Kommission nimmt eine Mitteilung zur Zukunft der Film- und audiovisuellen Industrie in Europa an

Der audiovisuelle Sektor, auf Grund seiner kulturellen Bedeutung und seines wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Potenzials ein Industriezweig von großer Bedeutung, hat in Europa nach wie vor mit zahlreichen Benachteiligungen zu kämpfen, die die Verkehrsfähigkeit von Filmen und anderen audiovisuellen Werken beeinträchtigen. In der Mitteilung, die die Kommission soeben angenommen hat auf Vorschlag von Viviane Reding, der für Kultur und den audiovisuellen Sektor zuständigen Kommissarin, im Einvernehmen mit Mario Monti, dem Kommissar für Wettbewerbspolitik , werden diese Benachteiligungen analysiert und Schritte zu ihrer Beseitigung vorgeschlagen. Außerdem verschafft die Mitteilung der Filmwirtschaft größere Rechtssicherheit, indem sie die Kriterien erläutert, die die Kommission bei der Überprüfung der nationalen Filmförderregelungen gemäß den Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen angewandt hat.

„ Der europäische audiovisuelle Sektor zeigt eine beachtliche Kreativität, ein Ergebnis unserer großen kulturellen Vielfalt. Angesichts der neuen Produktions- und Verbreitungsmöglichkeiten, die die digitale Technologie den künstlerischen Inhalten bietet, beabsichtigt die Kommission, an der Beseitigung der Hindernisse mitzuwirken, die die europäischen Filmschaffenden und Industriellen daran hindern, die Vorteile der gemeinschaftlichen Dimension in vollem Umfang zu nutzen" erklärte Viviane Reding, und sie fügte hinzu: „Mein Kollege Mario Monti und ich wurden beide von dem Bestreben geleitet, diesem Sektor zu einer größeren Rechtssicherheit zu verhelfen; wir wollten ihm vor Augen führen, dass die kulturelle Dimension des audiovisuellen Sektors in sämtlichen gemeinschaftlichen Politikfeldern uneingeschränkt berücksichtigt wird".

In dieser Mitteilung, die die Ergebnisse einer umfassenden Befragung der Mitgliedstaaten und der Fachleute berücksichtigt, werden die Fragen der Verwertung audiovisueller Werke (von Rechten), der Gestaltung des elektronischen Kinos, der Besteuerung dieses Sektors und der Einstufung der Filmwerke sowie sonstige Probleme aufgenommen, die die Verkehrsfähigkeit von Filmen und anderen audiovisuellen Werken betreffen.

Dieses Vorhaben unterscheidet sich von der bevorstehenden Überarbeitung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen", ihm liegt jedoch dieselbe Überlegung zu Grunde. Es geht darum, eine Branche, die dem internationalen Austausch weit offen steht, sinnvoller an der europäischen Dimension teilhaben zu lassen. Gemäß dem selben Grundgedanken unterstützt die Kommission aktiv den europäischen audiovisuellen Sektor, dank dem Programm Media Plus (400 Millionen EURO für 2001-2005) und der Initiative „i2i Audiovisuell".

Diese wird gemeinsam von der Europäischen Investitionsbank und der Kommission getragen (vgl. IP/01/717 vom 18. Mai 2001) und wird hauptsächlich tätig, um Risikokapital in diesem Sektor zur Verfügung zu stellen.

Die vorliegende Mitteilung entspricht auch den Grundsätzen der gemeinschaftlichen Politik im audiovisuellen Bereich gemäß der Mitteilung vom Dezember 1999 (vgl. IP/99/981 vom 14. Dezember 1999). Der schon bei den Beratungen mit den Mitgliedstaaten und den Fachkreisen in Angriff genommene Prozess des Nachdenkens über die Bestimmung der Begriffe „europäisches Werk" und „unabhängiger Produzent" soll anlässlich der Überprüfung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen" im Jahre 2002 vertieft werden.

Die Hindernisse beseitigen, die der Verwertung der audiovisuellen Werke in Europa und dem Schutz des Kulturerbes entgegenstehen

• Zwar herrscht im audiovisuellen Sektor Übereinstimmung darüber, dass Maßnahmen zu einem verbesserten Schutz des europäischen Kulturerbes erforderlich sind, aus der Beratung hat sich jedoch ergeben, dass ganz unterschiedliche Meinungen zu verschiedenen Punkten bestehen: ob ein System zur Hinterlegung audiovisueller Werke angebracht ist, auf welcher Ebene sie stattfinden soll (auf nationaler oder gemeinschaftlicher Ebene oder im Rahmen des Europarates, der zu dieser Frage ein Übereinkommen vorbereitet) und ob eine solche Hinterlegung obligatorisch oder freiwillig sein sollte. Daher wird die Kommission, bevor sie einen entsprechenden Vorschlag vorlegt, bis 2002 eine Bestandsaufnahme in den Mitgliedstaaten vornehmen. Im derzeitigen Stadium wird sie eine Verbreitung modellhafter Vorgehensweisen zum Schutz des audiovisuellen Kulturerbes fördern und die Möglichkeit bewerten, eine Datenbank einzurichten, in der die Datenträger für audiovisuelle Werke erfasst werden.

• Bei der Befragung zeigte man Interesse an der Einrichtung von Filmregistern, die entsprechende nähere Angaben zum Beispiel über die Produzenten und Regisseure oder sonstige praktische und juristische Informationen über die Filme enthalten. Aber auch hier gibt es unterschiedliche Auffassungen über die Umsetzung dieses Konzepts: soll ein System der gegenseitigen Anerkennung der nationalen Register eingerichtet oder sollen diese vernetzt werden? Die Kommission wird daher eine Bilanz der Situation in den Mitgliedstaaten ziehen. Was die Einrichtung einer Datenbank auf Gemeinschaftsebene über die Inhaber von Rechten betrifft, so erscheint diese nach Meinung der Fachleute problematisch, und zwar hinsichtlich der Verwaltungskosten und der Zuverlässigkeit. Allerdings beklagen sich einige Branchenangehörige darüber, dass sich Inhaber von Rechten schwer identifizieren lassen, was die Verwertung - insbesondere online - bestimmter Werke erschwert. Die Kommission fordert die interessierten Kreise auf, konzertiert vorzugehen, um ein Inventar der betreffenden Werke zu erstellen und dann Lösungen ausfindig zu machen, die das Inverkehrbringen dieser Werke ermöglichen.

Die Möglichkeiten des elektronischen Kinos nutzen

Durch die Anwendung der digitalen Technologie auf das Kino werden zahlreiche Möglichkeiten eröffnet, um Filmwerke in ganz Europa und im Rest der Welt zu verbreiten. Hält man sich vor Augen, was kulturell und wirtschaftlich auf dem Spiel steht, müssen die Europäer bei der Festlegung von Normen für das elektronische Kino und bei seiner Nutzung ganz vorne liegen.

Dies ist in erster Linie Aufgabe der Filmindustrie. Die Kommission begrüßt die Einrichtung des Europäischen Forums des digitalen Films und die Gemeinschaft unterstützt den Einsatz der digitalen Technologie durch das Programm Media Plus und die Initiative „i2i Audiovisuell".

Insbesondere handelt es sich darum, Verfahren einer digitalen Kompression mit filmadäquater Qualität gemäß offenen und weltweit anerkannten Normen zu entwickeln sowie Instrumente zur Projektion der Werke und Verschlüsselungsverfahren zu verfeinern.

Über die Besteuerung audiovisueller Werke nachdenken

Bei der Befragung haben sich die Branchenangehörigen erneut für die Anwendung eines reduzierten Mehrwertsteuersatzes oder den Wegfall der Mehrwertsteuer auf kulturelle Güter und Leistungen ausgesprochen. Dies ist in bestimmten Fällen, wie bei Kinoeintritten, bereits möglich. Im Falle der Leistungen, die nicht unter die Anwendung eines reduzierten Satzes im Rahmen der 6. Richtlinie fallen, wie Videoangebote oder Online-Dienste, wird die Kommission bei der Überprüfung des entsprechenden Anhangs der Mehrwertsteuerrichtlinie nach 2002 der Möglichkeit einer Einbeziehung nachgehen.

Welche sonstigen Hindernisse stehen der Verkehrsfähigkeit der audiovisuellen Werke möglicherweise entgegen ?

• Als eines dieser Hindernisse könnten sich Unterschiede bei der Einstufung (d. h. Einschränkungen der Art: „Zugelassen ab... Jahren") in den Mitgliedstaaten und bei den Vertriebsmodalitäten erweisen. Unter Berücksichtigung der kulturellen Gegebenheiten, die diesen unterschiedlichen Einstufungen zu Grunde liegen, wird die Kommission eine Studie durchführen lassen, um deren Ursache, Umfang und einzelne Konsequenzen hinsichtlich der Vermarktung der Werke zu bewerten. Die Ergebnisse dieser Studie sollen im Jahr 2002 verfügbar sein.

• Die Kommission wird der Frage nachgehen, wie sie ihren eLearning-Aktionsplan (vgl. IP/01/446 vom 28. März 2001) nutzen kann, um die Medienerziehung und den Bekanntheitsgrad der europäischen Filme in den Schulen zu fördern.

Im Übrigen wird in der Mitteilung die Einrichtung einer Expertengruppe angekündigt, deren Aufgabe darin besteht, den Prozess des Nachdenkens über die Entwicklung der Technologien und des audiovisuellen Wirtschaftssektors fortzuführen und im Jahre 2002 eine Studie über die finanziellen Merkmale der Filmwirtschaft in Angriff zu nehmen (finanzielle Bedeutung der einzelnen Produktionsphasen, Verhältnis zwischen Investitionen und Einnahmen usw.).

Größere Rechtssicherheit bei der staatlichen Filmförderung

Zwar hat die Kommission bisher keine negative Entscheidung zu den nationalen Filmförderungsregelungen getroffen, die Filmwirtschaft hat jedoch die Besorgnis geäußert, dass das gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht (staatliche Beihilfen) sich als Hindernis erweist, wenn die Mitgliedstaaten oder Gebietskörperschaften ihre Filmproduktion in einem internationalen Umfeld unterstützen wollen, das von einer harten Konkurrenz aus anderen Erdteilen beherrscht wird. In der Mitteilung der Kommission wird in aller Klarheit dargestellt, nach welchen Kriterien die Beihilferegelungen für Film- und Fernsehproduktionen bewertet werden. Dazu ist zu bemerken, dass die Kommission sich nicht mit Beihilfen für ein einzelnes Filmwerk befasst, sondern mit nationalen Förderungsregelungen.

Zunächst überprüft die Kommission, ob die Bedingungen des Zugangs zur Förderung nicht dem EG-Vertrag widersprechen; hier geht es insbesondere um Diskriminierungen auf Grund der Nationalität (z. B. Fälle, in denen eine Beihilfe ausschließlich eigenen Staatsbürgern vorbehalten ist) und um die Beachtung der Regeln des Binnenmarkts.

Anschließend geht die Kommission der Frage nach, ob die spezifischen Kriterien für Film- und Fernsehbeihilfen erfüllt sind, die in der Entscheidung vom Juni 1998 zu den französischen Förderungsregelungen festgehalten worden sind. Dabei wendet die Kommission die im Vertrag vorgesehene „kulturelle Freistellungsklausel" an, die dem Kultursektor von vornherein eine Vorzugsbehandlung gewährleistet. Schließlich bringt die Kommission eine Lösung zur Anwendung, die einen ausgewogenen Kompromiss zwischen den Zielen des kulturellen Schaffens, dem Aufbau der audiovisuellen Produktion in der Union und der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts im Bereich staatliche Beihilfen darstellt. Bei diesen spezifischen Kriterien handelt es sich um folgende Punkte:

• Der jeweilige Mitgliedstaat muss gemäß nachprüfbaren nationalen Kriterien einen kulturellen Inhalt der unterstützten Werke gewährleisten. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip urteilt die Kommission grundsätzlich nicht darüber, was unter den Begriff kulturell fällt.

• Der Mitgliedstaat kann von Produzenten nicht verlangen, dass sie auf seinem Staatsgebiet mehr als 80% der Mittel aus dem Budget des Films oder der Fernsehsendung ausgeben. Es steht ihnen frei zu entscheiden, welche Teile des Budgets sie außerhalb des Mitgliedstaats verwenden.

• Zwar ist die nationale Beihilfe im Grundsatz auf 50% des Budgets der Produktion beschränkt, für schwierige und mit geringen Mitteln gedrehte Filme gilt jedoch diese Obergrenze nicht. Die Mitgliedstaaten legen in jeder Förderungsregelung fest, was sie unter derartigen Filmen verstehen. Bei Filmen, die aus einem begrenzten Sprach- oder Kulturbereich stammen, gilt eine erhöhte Flexibilität.

• Um zu vermeiden, dass nationale Regelungen zur Förderung von Film- oder Fernsehproduktionen eine Anreizwirkung auf einen anderen Mitgliedstaat ausüben, sind zusätzliche Beihilfen für besondere Produktionsaktivitäten (wie Postproduktion) nicht zulässig.

Unter Berücksichtigung dieser Kriterien hat die Kommission bereits mehrere nationale Regelungen geprüft und genehmigt: in Frankreich, den Niederlanden, in Deutschland (auf Bundesebene und für bestimmte Länder), Irland und Schweden. Sie hofft, die Prüfung der übrigen nationalen Regelungen bis Ende des Jahres abschließen zu können.