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La Comisión adopta una Comunicación sobre el principio de cautela

Commission Européenne - IP/00/96   02/02/2000

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IP/00/96

Bruselas, 2 de febrero de 2000

La Comisión adopta una Comunicación sobre el principio de cautela

La Comisión Europea ha adoptado hoy una Comunicación sobre la utilización del principio de cautela. El objetivo de la Comunicación es informar a todas las partes interesadas sobre la manera en que la Comisión tiene previsto aplicar el principio y establecer directrices para dicha aplicación. El objetivo es también proporcionar información que enriquezca el debate en curso sobre el tema tanto a nivel internacional como de la UE.

La Comunicación subraya que el principio de cautela forma parte de un enfoque estructurado del análisis del riesgo y que también es pertinente en términos de gestión del riesgo. Se refiere a casos en los que las pruebas científicas son insuficientes, inciertas o no concluyentes y una primera evaluación científica indica que hay motivos razonables para creer que los efectos potencialmente peligrosos sobre el medio ambiente y la salud de las personas, los animales y las plantas no responden al alto nivel de protección establecido por la UE. La Comunicación de hoy es complementaria del Libro Blanco sobre seguridad alimentaria recientemente adoptado y del acuerdo alcanzado en Montreal este fin de semana en relación con el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad.

La Comunicación expone también las medidas que pueden adoptarse de acuerdo con el principio de cautela. Cuando se considera necesaria una acción, las medidas deben ser proporcionadas al nivel de protección por el que se haya optado, no discriminatorias en su aplicación y del mismo tenor que otras medidas similares ya adoptadas. Asimismo, deben basarse en un examen de los costes y beneficios potenciales de la acción o inacción, y ser objeto de revisión a la luz de los nuevos datos científicos, por lo cual habrán de mantenerse mientras los datos científicos sigan siendo incompletos, imprecisos o no concluyentes y se considere que existe un riesgo demasiado elevado para la sociedad. Por último, podrán determinar a quien incumbe la responsabilidad -o la carga de la prueba- de presentar las pruebas científicas necesarias para una evaluación completa del riesgo. Estas directrices previenen también contra el recurso injustificado al principio de cautela como forma encubierta de proteccionismo.

La Comunicación de hoy fue presentada a la Comisión por Erkki Liikanen, Comisario de empresa y sociedad de información, David Byrne, Comisario de sanidad y protección de los consumidores y Margot Wallström, Comisaria de medio ambiente, y su origen se encuentra en. el discurso pronunciado el 5 de octubre de 1999 por el Presidente Romano Prodi ante el Parlamento Europeo.

La Comunicación recuerda que algunos acontecimientos recientes han hecho disminuir la confianza de la opinión pública y de los consumidores al constatar éstos que las decisiones o la ausencia de decisiones no se amparaban en pruebas científicas completas, por lo que podía ponerse en duda su legitimidad.

La Comisión se ha esforzado tenazmente en alcanzar un alto nivel de protección en los ámbitos, inter alia, de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, los animales y las plantas. La Comisión tiene la política de adoptar decisiones destinadas a alcanzar este alto nivel de protección a partir de una base científica sólida y suficiente. No obstante, cuando hay motivos razonables para creer que existen peligros potenciales para el medio ambiente, y la salud del ser humano, los animales o las plantas, y cuando al mismo tiempo, por falta de información científica, no puede procederse a una evaluación científica detallada, se ha considerado que, en determinados ámbitos, el principio de cautela era la estrategia de gestión del riesgo más aceptable políticamente. Aunque el principio de cautela no esté explícitamente mencionado en el Tratado CE, salvo en lo que respecta al medio ambiente, la Comisión estima que este principio tiene un alcance que va mucho más allá del exclusivo ámbito del medio ambiente y que también es válido para la protección de la salud de las personas, los animales y las plantas.

La Comunicación subraya con claridad que el principio de cautela no constituye una politización de la ciencia o la aceptación del riesgo-0, sino que proporciona una base para la acción cuando la ciencia no está en condiciones de dar una respuesta clara. La Comunicación también subraya que la determinación de cuál es el nivel aceptable de riesgo para la Unión Europea constituye una responsabilidad política. Proporciona un marco razonado y estructurado para la acción en caso de incertidumbre científica y pone de manifiesto que el principio de cautela no puede ser una excusa para hacer caso omiso de las pruebas científicas y adoptar decisiones proteccionistas.

Las directrices horizontales que se establecen en esta Comunicación proporcionarán en el futuro un instrumento de utilidad para adoptar decisiones políticas al respecto y contribuirán a legitimar decisiones adoptadas cuando la ciencia no está en condiciones de evaluar el riesgo, evitándose así la adopción de decisiones basadas en temores o percepciones irracionales. Así pues, uno de los objetivos de la Comunicación es describir claramente las situaciones en las que el principio de cautela podría aplicarse y determinar el alcance de las medidas adoptadas al respecto. De esta forma, contribuirá a garantizar el funcionamiento adecuado del mercado interior y la obtención de un nivel elevado de protección y de previsión en favor de los consumidores y de los agentes económicos radicados tanto en la Unión Europea como fuera de ella.

Annex

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION

on the precautionary principle

SUMMARY

    The issue of when and how to use the precautionary principle, both within the European Union and internationally, is giving rise to much debate, and to mixed, and sometimes contradictory views. Thus, decision-makers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedom and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce the risk of adverse effects to the environment, human, animal or plant health. Therefore, finding the correct balance so that the proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent actions can be taken, requires a structured decision-making process with detailed scientific and other objective information.

    The Communication's fourfold aim is to:

  • outline the Commission's approach to using the precautionary principle,

  • establish Commission guidelines for applying it,

  • build a common understanding of how to assess, appraise, manage and communicate risks that science is not yet able to evaluate fully, and

  • avoid unwarranted recourse to the precautionary principle, as a disguised form of protectionism.

  • It also seeks to provide an input to the ongoing debate on this issue, both within the Community and internationally.

      3.  The precautionary principle is not defined in the Treaty, which prescribes it only once - to protect the environment. But in practice, its scope is much wider, and specifically where preliminary objective scientific evaluation, indicates that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the high level of protection chosen for the Community.

      The Commission considers that the Community, like other WTO members, has the right to establish the level of protection - particularly of the environment, human, animal and plant health, - that it deems appropriate. Applying the precautionary principle is a key tenet of its policy, and the choices it makes to this end will continue to affect the views it defends internationally, on how this principle should be applied.

      4.  The precautionary principle should be considered within a structured approach to the analysis of risk which comprises three elements: risk assessment, risk management, risk communication. The precautionary principle is particularly relevant to the management of risk.

      The precautionary principle, which is essentially used by decision-makers in the management of risk, should not be confused with the element of caution that scientists apply in their assessment of scientific data.

      Recourse to the precautionary principle presupposes that potentially dangerous effects deriving from a phenomenon, product or process have been identified, and that scientific evaluation does not allow the risk to be determined with sufficient certainty.

      The implementation of an approach based on the precautionary principle should start with a scientific evaluation, as complete as possible, and where possible, identifying at each stage the degree of scientific uncertainty.

      5.  Decision-makers need to be aware of the degree of uncertainty attached to the results of the evaluation of the available scientific information. Judging what is an "acceptable" level of risk for society is an eminently political responsibility. Decision-makers faced with an unacceptable risk, scientific uncertainty and public concerns have a duty to find answers. Therefore, all these factors have to be taken into consideration.

      In some cases, the right answer may be not to act or at least not to introduce a binding legal measure. A wide range of initiatives is available in the case of action, going from a legally binding measure to a research project or a recommendation.

      The decision-making procedure should be transparent and should involve as early as possible and to the extent reasonably possible all interested parties.

      6.  Where action is deemed necessary, measures based on the precautionary principle should be, inter alia:

  • proportional to the chosen level of protection,

  • non-discriminatory in their application,

  • consistent with similar measures already taken,

  • based on an examination of the potential benefits and costs of action or lack of action (including, where appropriate and feasible, an economic cost/benefit analysis),

  • subject to review, in the light of new scientific data, and

  • capable of assigning responsibility for producing the scientific evidence necessary for a more comprehensive risk assessment.

      Proportionality means tailoring measures to the chosen level of protection. Risk can rarely be reduced to zero, but incomplete risk assessments may greatly reduce the range of options open to risk managers. A total ban may not be a proportional response to a potential risk in all cases. However, in certain cases, it is the sole possible response to a given risk.

      Non-discrimination means that comparable situations should not be treated differently, and that different situations should not be treated in the same way, unless there are objective grounds for doing so.

      Consistency means that measures should be of comparable scope and nature to those already taken in equivalent areas in which all scientific data are available.

      Examining costs and benefits entails comparing the overall cost to the Community of action and lack of action, in both the short and long term. This is not simply an economic cost-benefit analysis:

      its scope is much broader, and includes non-economic considerations, such as the efficacy of possible options and their acceptability to the public. In the conduct of such an examination, account should be taken of the general principle and the case law of the Court that the protection of health takes precedence over economic considerations.

      Subject to review in the light of new scientific data, means measures based on the precautionary principle should be maintained so long as scientific information is incomplete or inconclusive, and the risk is still considered too high to be imposed on society, in view of chosen level of protection. Measures should be periodically reviewed in the light of scientific progress, and amended as necessary.

      Assigning responsibility for producing scientific evidence is already a common consequence of these measures. Countries that impose a prior approval (marketing authorisation) requirement on products that they deem dangerous a priori reverse the burden of proving injury, by treating them as dangerous unless and until businesses do the scientific work necessary to demonstrate that they are safe.

      Where there is no prior authorisation procedure, it may be up to the user or to public authorities to demonstrate the nature of a danger and the level of risk of a product or process. In such cases, a specific precautionary measure might be taken to place the burden of proof upon the producer, manufacturer or importer, but this cannot be made a general rule.


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