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IP/00/96

Brüssel, den 2. Februar 2000

Die Kommission verabschiedet eine Mitteilung zum Vorsorgeprinzip

Die Europäische Kommission hat heute eine Mitteilung zur Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips angenommen. Ziel dieser Mitteilung ist es, alle interessierten Parteien darüber zu informieren, wie die Kommission dieses Prinzip anzuwenden gedenkt, und Leitlinien für seine Anwendung festzulegen. Ferner soll damit ein Beitrag zu der sowohl in der EU als auch auf internationaler Ebene geführten Diskussion über dieses Prinzip geleistet werden. Aus der Mitteilung geht hervor, daß das Vorsorgeprinzip als Bestandteil einer abgestuften Risikoanalyse auch für das Risikomanagement von Bedeutung ist. Es kommt in Fällen zum Tragen, in denen die wissenschaftlichen Beweise nicht ausreichen, keine eindeutigen Schlüsse zulassen oder unklar sind, in denen jedoch aufgrund einer vorläufigen wissenschaftlichen Risikobewertung begründeter Anlaß zu der Besorgnis besteht, daß die möglicherweise gefährlichen Folgen für die Umwelt und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen mit dem von der EU angestrebten hohen Schutzniveau unvereinbar sein könnten. Die heutige Mitteilung ergänzt das kürzlich verabschiedete Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit und die am vergangenen Wochenende in Montreal erzielte Einigung über das Protokoll von Cartagena zur biologischen Sicherheit.

In der Mitteilung wird auch erläutert, welche Maßnahmen aufgrund des Vorsorgeprinzips getroffen werden können. Erscheint ein Tätigwerden geboten, so müssen die Maßnahmen im Verhältnis zum angestrebten Schutzniveau stehen, diskriminierungsfrei anwendbar sein und auf bereits getroffene ähnliche Maßnahmen abgestimmt sein. Sie sollten ferner daraufhin geprüft worden sein, welche Kosten und welcher Nutzen mit einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden verbunden sind. Falls es neue wissenschaftliche Daten gibt, sollten sie im Lichte derselben überprüft werden, was bedeutet, daß sie nur aufrechterhalten werden sollten, solange die wissenschaftlichen Daten nicht ausreichen, ungenau sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen, so daß das Risiko der Gesellschaft nicht zugemutet werden kann. Schließlich kann im Rahmen derartiger Maßnahmen festgelegt werden, wer die für eine umfassende Risikobewertung erforderlichen wissenschaftlichen Beweise zu erbringen hat oder die Beweislast dafür trägt. Durch diese Leitlinien wird sichergestellt, daß das Vorsorgeprinzip nicht als Vorwand für protektionistische Maßnahmen vorgeschoben werden kann.

Die heutige Mitteilung wurde der Kommission von Erkki Liikanen (Kommissar für Unternehmen und Informationsgesellschaft), David Byrne (Kommissar für Gesundheit und Verbraucherschutz) und Margot Wallström (Kommissarin für die Umwelt) vorgelegt. Sie stellt eine Folgemaßnahme zu der Rede dar, die Präsident Romano Prodi am 5. Oktober 1999 vor dem Europäischen Parlament gehalten hat.

In der Mitteilung wird darauf hingewiesen, daß das Vertrauen der Öffentlichkeit und der Verbraucher in jüngster Zeit mehrfach erschüttert wurde, weil Entscheidungen oder auch ein Untätigbleiben nicht durch vollständige wissenschaftliche Nachweise begründet werden konnten und die Legitimität derartiger Entscheidung deshalb fragwürdig war.

Die Kommission hat sich stets für ein hohes Schutzniveau eingesetzt, u. a. im Bereich der Umwelt sowie im Bereich der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen. Die Kommission ist bestrebt, ihre auf ein hohes Schutzniveau abzielenden Entscheidungen stets auf gesicherter und hinreichender wissenschaftlicher Grundlage zu treffen. In Fällen jedoch, in denen es hinreichende Gründe für die Besorgnis gibt, daß potentielle Gefahren die Umwelt sowie die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen beeinträchtigen könnten, in denen aber aufgrund der verfügbaren Daten keine eingehende Risikobewertung möglich ist, stellt das Vorsorgeprinzip mittlerweile in mehreren Bereichen eine politisch akzeptierte Risikomanagementstrategie dar. Obgleich das Vorsorgeprinzip im Vertrag nur im Zusammenhang mit dem Umweltbereich ausdrücklich erwähnt wird, ist sein Anwendungsbereich nach Auffassung der Kommission wesentlich weiter und erstreckt sich auch auf den Schutz der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen.

In der Mitteilung wird klargestellt, daß die Anwendung des Vorsorgeprinzips weder zu einer Politisierung der Wissenschaft noch dazu führt, daß lediglich ein Nullrisiko als akzeptabel angesehen würde. Vielmehr können auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips auch dann Entscheidungen getroffen werden, wenn die Wissenschaft keine klaren Antworten geben kann. In der Mitteilung wird auch deutlich gemacht, daß die Frage, welches Risiko für die EU akzeptabel ist, eine politische Frage ist. Die Mitteilung gibt einen vernünftigen und strukturierten Rahmen für Maßnahmen vor, die in Situationen wissenschaftlicher Unsicherheit getroffen werden können, und zeigt, daß das Vorsorgeprinzip nicht als Rechtfertigungsgrund für die Verkennung wissenschaftlicher Beweise oder für protektionistische Maßnahmen herangezogen werden kann.

Die in dieser Mitteilung festgelegten horizontalen Leitlinien werden die politische Entscheidungsfindung in Zukunft erleichtern und dazu beitragen, daß in Situationen, in denen die Wissenschaft nicht in der Lage ist, das bestehende Risiko umfassend zu bewerten, legitime Entscheidungen getroffen werden können, die nicht auf irrationalen Ängsten oder Empfindungen basieren. Eines der mit der Mitteilung verfolgten Ziele besteht somit darin, die Situationen, in denen das Vorsorgeprinzip angewandt werden könnte, genau zu umschreiben, und festzulegen, welche Maßnahmen jeweils getroffen werden können. Sie wird daher dazu beitragen, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und dafür zu sorgen, daß sich Verbraucher und Wirtschaftsteilnehmer in- und außerhalb der EU auf ein hohes Schutzniveau und vorhersehbare Entscheidungen verlassen können.

Annex

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION

on the precautionary principle

SUMMARY

    The issue of when and how to use the precautionary principle, both within the European Union and internationally, is giving rise to much debate, and to mixed, and sometimes contradictory views. Thus, decision-makers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedom and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce the risk of adverse effects to the environment, human, animal or plant health. Therefore, finding the correct balance so that the proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent actions can be taken, requires a structured decision-making process with detailed scientific and other objective information.

    The Communication's fourfold aim is to:

  • outline the Commission's approach to using the precautionary principle,

  • establish Commission guidelines for applying it,

  • build a common understanding of how to assess, appraise, manage and communicate risks that science is not yet able to evaluate fully, and

  • avoid unwarranted recourse to the precautionary principle, as a disguised form of protectionism.

  • It also seeks to provide an input to the ongoing debate on this issue, both within the Community and internationally.

      3.  The precautionary principle is not defined in the Treaty, which prescribes it only once - to protect the environment. But in practice, its scope is much wider, and specifically where preliminary objective scientific evaluation, indicates that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the high level of protection chosen for the Community.

      The Commission considers that the Community, like other WTO members, has the right to establish the level of protection - particularly of the environment, human, animal and plant health, - that it deems appropriate. Applying the precautionary principle is a key tenet of its policy, and the choices it makes to this end will continue to affect the views it defends internationally, on how this principle should be applied.

      4.  The precautionary principle should be considered within a structured approach to the analysis of risk which comprises three elements: risk assessment, risk management, risk communication. The precautionary principle is particularly relevant to the management of risk.

      The precautionary principle, which is essentially used by decision-makers in the management of risk, should not be confused with the element of caution that scientists apply in their assessment of scientific data.

      Recourse to the precautionary principle presupposes that potentially dangerous effects deriving from a phenomenon, product or process have been identified, and that scientific evaluation does not allow the risk to be determined with sufficient certainty.

      The implementation of an approach based on the precautionary principle should start with a scientific evaluation, as complete as possible, and where possible, identifying at each stage the degree of scientific uncertainty.

      5.  Decision-makers need to be aware of the degree of uncertainty attached to the results of the evaluation of the available scientific information. Judging what is an "acceptable" level of risk for society is an eminently political responsibility. Decision-makers faced with an unacceptable risk, scientific uncertainty and public concerns have a duty to find answers. Therefore, all these factors have to be taken into consideration.

      In some cases, the right answer may be not to act or at least not to introduce a binding legal measure. A wide range of initiatives is available in the case of action, going from a legally binding measure to a research project or a recommendation.

      The decision-making procedure should be transparent and should involve as early as possible and to the extent reasonably possible all interested parties.

      6.  Where action is deemed necessary, measures based on the precautionary principle should be, inter alia:

  • proportional to the chosen level of protection,

  • non-discriminatory in their application,

  • consistent with similar measures already taken,

  • based on an examination of the potential benefits and costs of action or lack of action (including, where appropriate and feasible, an economic cost/benefit analysis),

  • subject to review, in the light of new scientific data, and

  • capable of assigning responsibility for producing the scientific evidence necessary for a more comprehensive risk assessment.

      Proportionality means tailoring measures to the chosen level of protection. Risk can rarely be reduced to zero, but incomplete risk assessments may greatly reduce the range of options open to risk managers. A total ban may not be a proportional response to a potential risk in all cases. However, in certain cases, it is the sole possible response to a given risk.

      Non-discrimination means that comparable situations should not be treated differently, and that different situations should not be treated in the same way, unless there are objective grounds for doing so.

      Consistency means that measures should be of comparable scope and nature to those already taken in equivalent areas in which all scientific data are available.

      Examining costs and benefits entails comparing the overall cost to the Community of action and lack of action, in both the short and long term. This is not simply an economic cost-benefit analysis:

      its scope is much broader, and includes non-economic considerations, such as the efficacy of possible options and their acceptability to the public. In the conduct of such an examination, account should be taken of the general principle and the case law of the Court that the protection of health takes precedence over economic considerations.

      Subject to review in the light of new scientific data, means measures based on the precautionary principle should be maintained so long as scientific information is incomplete or inconclusive, and the risk is still considered too high to be imposed on society, in view of chosen level of protection. Measures should be periodically reviewed in the light of scientific progress, and amended as necessary.

      Assigning responsibility for producing scientific evidence is already a common consequence of these measures. Countries that impose a prior approval (marketing authorisation) requirement on products that they deem dangerous a priori reverse the burden of proving injury, by treating them as dangerous unless and until businesses do the scientific work necessary to demonstrate that they are safe.

      Where there is no prior authorisation procedure, it may be up to the user or to public authorities to demonstrate the nature of a danger and the level of risk of a product or process. In such cases, a specific precautionary measure might be taken to place the burden of proof upon the producer, manufacturer or importer, but this cannot be made a general rule.


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