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IP/00/137

Bruxelles, 9 febbraio 2000

La Commissione adotta il Libro bianco sulla responsabilità per danni all'ambiente

In data odierna la Commissione europea ha adottato un Libro bianco sulla responsabilità per danni all'ambiente mirato ad individuare come sia possibile applicare nel modo migliore il principio "chi inquina paga", uno dei principi fondamentali del trattato CE in materia di ambiente, per servire gli obiettivi di politica comunitaria per l'ambiente. La finalità principale di tale politica è quella di evitare danni all'ambiente. Il Libro bianco esamina come configurare in modo ottimale un sistema comunitario di responsabilità per danni all'ambiente. Previo esame delle varie opzioni aperte ad un'azione della Comunità, la Commissione ha concluso nel senso che l'opzione più appropriata è una direttiva quadro della Comunità sulla responsabilità per danni all'ambiente. Il Libro bianco risponde ad una domanda emanante dal Parlamento europeo di fare proposte di intervento normativo nel settore.

In questi giorni il mondo ha assistito a casi di gravi danni all'ambiente dovuti ad atti dell'uomo. Il recente incidente della petroliera Erika e, alcuni anni fa, quello nei pressi della riserva naturale di Doñana nella Spagna meridionale sono solo due esempi di casi in cui l'attività dell'uomo ha provocato danni rilevantissimi all'ambiente e la morte dolorosa e atroce di varie centinaia di migliaia di uccelli e di altri animali.

Finora gli Stati membri dell'Unione europea si sono dotati di regimi nazionali di responsabilità per danni all'ambiente relativi alle lesioni alle persone e ai danni alle cose, nonché di normative che disciplinano la responsabilità per la contaminazione dei siti e il loro risanamento. Tuttavia questi regimi nazionali non hanno ancora effettivamente affrontato la questione della responsabilità per i danni alla natura. Questa è una delle ragioni per cui i soggetti economici si sono limitati a prendere in considerazione le loro responsabilità per le lesioni alla salute umana o i danni alle cose, ma non hanno cercato di tener conto delle loro responsabilità per i danni all'ambiente in senso più ampio. Quest'ultimo è stato in passato considerato un "bene pubblico" di cui è responsabile la società nel suo complesso piuttosto che il soggetto singolo che ha causato effettivamente il danno. L'introduzione della responsabilità per danni alla natura come propone il Libro bianco dovrebbe realizzare un mutamento di atteggiamento tale da portare ad un maggior livello di prevenzione e di precauzione.

Sull'adozione del Libro bianco da parte della Commissione, il commissario responsabile per l'ambiente, signora Margot Wallström ha dichiarato: "Sono ora gettate le fondamenta di un sistema di responsabilità per i danni all'ambiente per l'Europa.

La normativa nel settore stabilirà regole comuni per garantire che gli autori dell'inquinamento siano effettivamente responsabili per i danni all'ambiente che causano. Ciò migliorerà la tutela della salute dei cittadini europei e le nostre risorse naturali".

Principali connotazioni di un sistema comunitario di responsabilità per danni all'ambiente

Il Libro bianco delinea la struttura di un futuro sistema comunitario di responsabilità per danni all'ambiente volto a realizzare il principio "chi inquina paga" e descrive le componenti fondamentali che dovrebbero renderlo efficace e praticabile.

Poiché anche la tutela della salute è un importante obiettivo di natura ambientale, oltre che per ragioni di coerenza, il sistema comunitario dovrebbe comprendere tanto "i danni tradizionali" (lesioni alle persone e danni alle cose) che i danni all'ambiente. Tra questi ultimi rientrano la contaminazione dei siti e i danni alla natura e alla diversità biologica della Comunità. Viene quindi proposto di applicare il sistema di responsabilità alle zone e alle specie della rete Natura 2000. Trattasi di zone protette che sono state o debbono essere designate dagli Stati membri in forza della direttiva del 1979 sugli Uccelli selvatici e della direttiva del 1992 sugli Habitat. Poiché molti habitat e corsi d'acqua travalicano i confini tra Stati membri, un sistema comunitario può offrire soluzioni anche per i danni transfrontalieri.

Al pari di quasi tutti i regimi nazionali di responsabilità per danni all'ambiente, il sistema comunitario dovrebbe essere fondato sulla responsabilità oggettiva (per cui non è necessario stabilire la colpa dell'autore dell'inquinamento) quando i danni sono causati da un'attività pericolosa. Inoltre dovrebbero essere coperti anche i danni alla biodiversità nelle zone protette della rete Natura 2000 se sono causati da un'attività non pericolosa. In questo caso tuttavia il sistema si fonda sulla responsabilità per colpa. Il soggetto responsabile è l'operatore che ha il controllo dell'attività all'origine del danno.

Nel caso di danni all'ambiente le somme di indennizzo versate dall'autore dell'inquinamento devono essere spese per l'effettivo risanamento del danno. Inoltre nei casi di danni all'ambiente i gruppi costituiti per la tutela di un interesse pubblico dovrebbero avere il diritto di sostituirsi alle autorità pubbliche cui compete la responsabilità di occuparsi dei danni all'ambiente, ma che hanno omesso di intervenire. Tali gruppi possono anche essere legittimati ad agire nei casi di urgenza quando è necessario evitare un danno. Ciò è conforme a quanto stabilito nella Convenzione di Århus del 1998 sull'accesso all'informazione, sulla partecipazione dei cittadini e sull'accesso alla giustizia in materia ambientale: trattasi di una convenzione UN/ECE sottoscritta dalla Comunità e da tutti gli Stati membri UE nonché da altri Stati.

Effetti attesi sulla competitività

Gran parte dei paesi OCSE che sono i principali partner commerciali dell'UE dispone già di una normativa di qualche tipo in materia di responsabilità per danni all'ambiente. Un sistema comunitario di responsabilità non consisterà nell'adozione da parte dell'UE di uno standard unilaterale di tutela dell'ambiente. I dati disponibili relativi agli esistenti regimi di responsabilità per danni all'ambiente indicano che la competitività dell'industria non ne ha risentito in misura sproporzionata. Né risulta che i regimi esistenti in alcuni Stati membri siano stati collegati a problemi di rilievo per quanto riguarda la competitività.

Reazioni al Libro bianco

La Commissione invita il Parlamento europeo, il Consiglio, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni, nonché le parti interessate ad esaminare e a formulare osservazioni sul Libro bianco. Le osservazioni possono essere trasmesse alla Commissione entro il 1º luglio 2000 al seguente indirizzo:

Direzione generale Ambiente, Unità aspetti giuridici, attività normative e applicazione del diritto comunitario (DG ENV.B.3), Rue de la Loi 200, 1049 Bruxelles, o inviate per posta elettronica a Carla.DEVRIES@ec.europa.eu oppure Charlotta.COLLIANDER@ec.europa.eu

Allegato

LIBRO BIANCO SULLA RESPONSABILITÀ IN MATERIA DI AMBIENTE

RIEPILOGO

    1.    Dopo la presentazione di alcune informazioni di fondo e della finalità della responsabilità per danni all'ambiente (sezioni 1 e 2), nella sezione 3 sono illustrate le ragioni dell'introduzione di un sistema comunitario e gli effetti attesi. Trattasi principalmente di migliorare l'attuazione dei principi fondamentali in materia di ambiente ("chi inquina paga", azione preventiva e precauzione) e della vigente normativa comunitaria sull'ambiente, di garantire la decontaminazione e il ripristino dell'ambiente e di integrare in modo migliore l'ambiente nelle altre politiche. Inoltre un sistema comunitario può contribuire ad instaurare parità di condizioni nel mercato interno.

    2.   Una migliore prevenzione e la garanzia del risanamento dei danni all'ambiente consentirà una maggiore internalizzazione dei costi ambientali, il che significa che i costi per evitare e riparare i danni all'ambiente saranno sostenuti dai soggetti responsabili dei danni, piuttosto che posti a carico della società nel suo complesso (vale a dire del contribuente).

    3.   La sezione 4 descrive le possibili connotazioni principali di un sistema comunitario di responsabilità per danni all'ambiente, vale a dire: nessuna retroattività, copertura sia del danno all'ambiente (contaminazione di siti e danno alla diversità biologica, denominata anche biodiversità) e del danno tradizionale (lesioni alle persone e danni alle cose). Il campo d'applicazione dovrebbe essere del tipo "chiuso" da correlare alla legislazione comunitaria per l'ambiente. I siti contaminati e i danni tradizionali rientrerebbero nel sistema soltanto se causati da un'attività (potenzialmente) pericolosa disciplinata su scala comunitaria e i danni alla biodiversità sarebbero coperti soltanto se si tratta di zone protette della rete Natura 2000, basata sulla direttiva "Uccelli selvatici" e sulla direttiva "Habitat".

    4.   Tra gli esempi di normativa comunitaria riguardante le attività pericolose o potenzialmente pericolose si citeranno le norme relative ai limiti di rilascio o di emissione di sostanze pericolose nell'acqua o nell'aria, le norme mirate ad evitare e a controllare i rischi di incidenti e di inquinamento, le norme relative alle sostanze e preparati pericolosi, finalizzate (tra l'altro) alla tutela dell'ambiente, le norme nel settore della gestione dei rifiuti e degli organismi geneticamente modificati (se ed in quanto non disciplinati dalla direttiva sulla responsabilità per i danni da prodotto) e le norme nei settori del trasporto di prodotti pericolosi.

    5.   La responsabilità dovrebbe essere del tipo "oggettivo" per i danni causati da attività pericolose e del tipo "per colpa" per i danni alla biodiversità causati da un'attività non pericolosa. Devono essere previste per il convenuto le eccezioni comunemente ammesse ed eque possibilità di difesa. Il soggetto responsabile dovrebbe essere l'operatore che ha il controllo dell'attività all'origine del danno.

    6.   Dovrebbero essere stabiliti i criteri per affrontare e risanare i danni all'ambiente e valutare i danni alla biodiversità. Dovrebbe essere previsto l'obbligo di spendere le somme dell'indennizzo versato dall'autore dell'inquinamento per il ripristino dell'ambiente. Dovrebbe essere potenziato l'accesso alla giustizia nei casi di danni all'ambiente in linea con la Convenzione di Århus del 1998 sull'accesso all'informazione, sulla partecipazione dei cittadini e sull'accesso alla giustizia in materia ambientale. Infine dovrebbe essere prevista una soluzione in materia di garanzia finanziaria per i soggetti potenzialmente responsabili.

    7.   La sezione 5 esamina le varie opzioni per un'azione della Comunità, vale a dire adesione della Comunità alla Convenzione di Lugano, un sistema limitato ai soli danni transfrontalieri, azione degli Stati membri informata ad una raccomandazione della Comunità e una direttiva della Comunità, di natura orizzontale o settoriale. Sono presentate le argomentazioni pro e contro ciascuna opzione e i motivi che fanno ritenere più adeguata l'opzione della direttiva comunitaria di natura orizzontale.

    8.   Sotto il profilo della sussidiarietà e della proporzionalità la sezione 6 pone in evidenza l'opportunità di una iniziativa comunitaria per i seguenti motivi: impossibilità di disciplinare tutti gli aspetti dei danni all'ambiente nei regimi distinti dei singoli Stati membri, effetto di integrazione di una applicazione comune grazie alla normativa comunitaria e flessibilità di un sistema quadro comunitario che stabilisce gli obiettivi e i risultati lasciando agli Stati membri la scelta delle modalità e degli strumenti per realizzarli.

    9.   La sezione 7 esamina l'impatto economico generale della responsabilità per danni all'ambiente a livello CE configurata secondo le linee del Libro bianco, compreso l'impatto sulla competitività esterna. Tuttavia, poiché in gran parte i paesi OCSE dispongono già di una qualche normativa in materia di responsabilità per danni all'ambiente, un sistema comunitario in tale campo non consisterà nell'adozione da parte dell'UE di uno standard unilaterale di tutela dell'ambiente. A titolo di conclusione viene ricordato che l'esperienza maturata non basta a confermare un'opinione decisa per quanto riguarda gli effetti economici di un sistema configurato nei modi proposti dal Libro bianco. La Commissione intende continuare nelle sue ricerche in materia e avviare ulteriori studi sull'impatto economico e ambientale della responsabilità per danni all'ambiente. I risultati di questi studi e tutti gli altri dati disponibili serviranno a valutare iniziative future nel settore.

    10.  La sezione 8 conclude indicando che la Commissione considera la direttiva quadro comunitaria in materia di responsabilità per danni all'ambiente l'opzione appropriata al fine di predisporre gli strumenti più efficaci per realizzare i principi del trattato CE in materia di ambiente, in particolare il principio "chi inquina paga". Le parti interessate possono inviare alla Commissione le loro osservazioni sul Libro bianco fino al 1º luglio 2000.


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