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La Commission adopte un Livre blanc sur la responsabilité environnementale

European Commission - IP/00/137   09/02/2000

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IP/00/137

Bruxelles, le 9 février 2000

La Commission adopte un Livre blanc sur la responsabilité environnementale

La Commission a adopté, ce jour, un Livre blanc sur la responsabilité environnementale. Il vise à examiner la manière dont le principe du pollueur-payeur - un des principes fondamentaux du traité CE dans le domaine de l'environnement - peut servir au mieux les objectifs de la politique communautaire en matière d'environnement. La prévention des dommages environnementaux constitue le principal objectif de cette politique. Le livre blanc cherche à déterminer les meilleures modalités d'un système communautaire de responsabilité environnementale. Après avoir examiné différentes solutions pour une action communautaire, la Commission estime que la solution la plus appropriée est celle d'une directive-cadre communautaire relative à la responsabilité environnementale. Le livre blanc répond à une demande du Parlement européen qui souhaite que des propositions législatives soient présentées dans ce domaine.

Nous sommes confrontés de nos jours à des situations où l'environnement est gravement mis à mal par l'homme. Le récent naufrage du pétrolier Erika et l'incident, il y a quelques années, près de la réserve naturelle de Doñana, au sud de l'Espagne, ne sont que deux exemples d'activités humaines qui ont occasionné de graves dommages à l'environnement, provoquant la souffrance et la mort de plusieurs centaines de milliers d'oiseaux et d'autres animaux.

À ce jour, les États membres de l'Union européenne ont mis en place des systèmes nationaux de responsabilité environnementale applicables aux dommages occasionnés aux personnes et aux biens et ont adopté des lois pour traiter la question de la responsabilité pour la contamination de sites et leur dépollution. Toutefois, jusqu'à présent, ces systèmes nationaux n'ont pas véritablement traité le problème de la responsabilité pour les dommages infligés à la nature. Ceci explique en partie pourquoi les acteurs économiques on surtout fait porter leurs efforts sur leurs responsabilités envers la santé ou les biens d'autrui, mais n'ont pas cherché à examiner leurs responsabilités pour les dommages causés à l'environnement au sens plus large. On a traditionnellement tendance à considérer l'environnement comme un «bien public», pour lequel la responsabilité devrait incomber à la société dans son ensemble plutôt qu'à un acteur isolé ayant provoqué des dommages. L'introduction de la notion de responsabilité pour dommages infligés à la nature, comme le propose le livre blanc, devrait entraîner un changement d'attitude qui se traduira par un degré de prévention et de précaution accru.

Lors de l'adoption du livre blanc par la Commission, Margot Wallström, commissaire chargée de l'environnement, a déclaré: "Nous avons à présent posé les jalons d'un système de responsabilité environnementale en Europe.

La législation dans ce domaine permettra de disposer de règles communes pour garantir que les pollueurs seront effectivement reconnus responsables des dommages qu'ils causent à l'environnement. La protection de la santé des Européens et de notre environnement naturel s'en trouvera renforcée".

Principales composantes envisageables d'un système communautaire de responsabilité environnementale

Le livre blanc expose la structure d'un futur système communautaire de responsabilité environnementale qui vise à mettre en œuvre le principe du pollueur-payeur. Il décrit les principaux éléments qui rendront ce système efficace et utilisable.

Étant donné que la protection de la santé constitue également un objectif environnemental important, et pour des raisons de cohérence, un système communautaire devrait à la fois couvrir les dommages traditionnels (dommages occasionnés aux personnes et aux biens) et les dommages environnementaux. Cette dernière catégorie de dommages devrait englober tant la contamination de sites que les dommages touchant le milieu naturel et la biodiversité dans la Communauté. Il est par conséquent proposé que le système de responsabilité s'applique aux zones et aux espèces protégées dans le cadre du réseau Natura 2000. Ces zones protégées sont ou ont été choisies par les États membres en vertu de la directive «Oiseaux sauvages» de 1979 et de la directive «Habitats» de 1992. Les habitats et les cours d'eau étant souvent situés de part et d'autre des frontières des États membres, un système communautaire peut également fournir des solutions pour les dommages transfrontaliers.

À l'instar de la quasi-totalité des systèmes nationaux de responsabilité environnementale, le dispositif communautaire devrait être fondé sur la responsabilité sans faute (c'est-à-dire qu'il n'est pas nécessaire de prouver l'existence d'une faute commise par le pollueur), lorsque le dommage résulte d'une activité dangereuse. Il devrait également couvrir les activités non définies comme dangereuses qui causent des dommages à la biodiversité dans les zones protégées du réseau Natura 2000. Dans ce cas, toutefois, c'est le principe de la responsabilité pour faute qui devrait s'appliquer. La partie responsable devrait être l'exploitant de l'activité à l'origine des dommages.

Dans le cas de dommages infligés à l'environnement, la compensation due par le pollueur devrait être affectée à la restauration efficace de l'environnement. En outre, pour les dommages concernant l'environnement, les groupes de défense des intérêts du public devraient avoir le droit de se substituer aux pouvoirs publics si ces derniers, alors qu'ils sont chargés de s'attaquer aux dommages environnementaux, ne l'ont pas fait. Dans les cas urgents, ces groupes pourraient également être autorisés à prendre des mesures, si elles sont nécessaires pour prévenir des dommages. Ceci est conforme à la Convention de Aarhus de 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, adoptée par Commission des Nations unies pour l'Europe et signée par la Communauté et tous les États membres, ainsi que par d'autres pays.

Effets escomptés sur la compétitivité

La plupart des pays de l'OCDE - les principaux partenaires commerciaux de l'Union européenne - disposent déjà d'une législation quelconque en matière de responsabilité environnementale.

La mise en place d'un système communautaire de responsabilité environnementale ne reviendra pas pour l'Union européenne à adopter une norme unilatérale de protection de l'environnement. Les données disponibles relatives aux systèmes existants de responsabilité environnementale montrent que leur incidence sur la compétitivité de l'industrie n'a pas été disproportionnée. De même, les systèmes de responsabilité environnementale en vigueur dans certains États membres n'ont pas été associés à d'importants problèmes de compétitivité.

Réactions au livre blanc

La Commission invite le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social et le Comité des régions, ainsi que les parties intéressées, à examiner le livre blanc et à émettre leurs observations à ce sujet. Les commentaires concernant ces questions peuvent être envoyés à la Commission, avant le 1er juillet 2000, à l'adresse suivante:

Direction générale Environnement, Sécurité nucléaire et Protection civile; Unité des affaires juridiques (DG ENV.B.3), Rue de la Loi 200, 1049 Bruxelles, ou transmis par courrier électronique à

Carla.DEVRIES@ec.europa.eu ou Charlotta.COLLIANDER@ec.europa.eu

ANNEXE

LIVRE BLANC SUR LA RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE

RÉSUMÉ

    1. Après une partie présentant l'historique de cette question et expliquant le but de la responsabilité environnementale (première et deuxième parties), le livre blanc expose dans sa troisième partie les arguments qui plaident en faveur de la mise en place d'un système à l'échelon communautaire et ses effets escomptés. L'instauration d'un tel système se justifie principalement par la volonté d'améliorer l'application des principes environnementaux fondamentaux (pollueur-payeur, prévention et précaution) ainsi que du droit de l'environnement en vigueur à l'échelon communautaire, et par la nécessité d'assurer la dépollution et la restauration de l'environnement, et de mieux intégrer l'environnement dans d'autres domaines politiques. En outre, un système communautaire pourrait favoriser la création de conditions équitables dans le marché intérieur. 

    2. Le fait de renforcer la prévention et de garantir la restauration des dommages environnementaux entraînera une internalisation accrue des coûts environnementaux, ce qui signifie que les coûts de prévention et de restauration de ces dommages seront pris en charge par les parties qui en sont responsables, au lieu d'être supportés par la société en général (ou: le contribuable).

    3. La quatrième partie expose les principales composantes possibles d'un système communautaire de responsabilité environnementale, à savoir: absence d'application rétroactive, couverture, à la fois des dommages environnementaux (contamination de sites et dommages causés à diversité biologique, appelée également biodiversité) et des dommages traditionnels (atteintes à la santé des personnes et à la propriété); Son champ d'application devrait être "restreint", en liaison avec la législation communautaire en vigueur dans le domaine de l'environnement. La contamination de sites et les dommages traditionnels ne devraient être couverts que s'ils sont causés par des activités (potentiellement) dangereuses réglementées à l'échelon communautaire; les dommages causés à la biodiversité ne devraient être pris en compte que si elle est protégée dans le cadre du réseau Natura 2000, en vertu des directives «Habitats» et «Oiseaux sauvages».

    4. Parmi les exemples de législation communautaire qui traite des activités dangereuses ou potentiellement dangereuses, on peut citer les actes législatifs prévoyant des limites de rejet ou d'émission de substances dangereuses dans l'eau ou dans l'air, les actes législatifs dont l'objectif est de prévenir et de contrôler les risques d'accident et de pollution, la réglementation relative aux substances et aux préparations dangereuses visant (notamment) à protéger l'environnement, les actes législatifs en matière de gestion des déchets, la réglementation concernant les organismes génétiquement modifiés (pour autant qu'ils ne relèvent pas de la directive sur la responsabilité du fait des produits), et la législation dans le domaine du transport des substances dangereuses.

    5. La responsabilité sans faute devrait être appliquée pour les dommages résultant d'activités dangereuses et la responsabilité pour faute en cas d'atteintes à la biodiversité causées par une activité non dangereuse.

Les défenses courantes devraient être acceptées, ainsi que des mesures de redressement en Équité pour les défendeurs. La partie responsable devrait être l'exploitant de l'activité à l'origine des dommages.

    6. Des critères devraient être fixés pour traiter et restaurer les dommages environnementaux, ainsi que pour évaluer les atteintes à la biodiversité. L'obligation devrait être faite d'affecter la compensation versée par le pollueur à la restauration de l'environnement. L'accès à la justice dans les affaires de dommages environnementaux devrait être amélioré, conformément à la Convention de Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Enfin, il faudrait mettre l'accent sur la question de la garantie financière pour les parties potentiellement responsables.

    7. La cinquième partie examine différentes solutions en ce qui concerne l'action communautaire, à savoir l'adhésion de la Communauté à la convention de Lugano, un système couvrant uniquement les dommages transfrontaliers, une action des États membres guidée par une recommandation communautaire, et une directive communautaire, avec tant l'approche horizontale que sectorielle. Des arguments sont présentés en faveur et à l'encontre de chaque solution envisagée, l'adoption d'une directive communautaire horizontale étant considérée comme l'option la plus indiquée.

    8. La sixième partie explique qu'une initiative de la Communauté dans ce domaine se justifie en termes de subsidiarité et de proportionnalité, notamment en raison de l'incapacité des différents systèmes des États membres à traiter tous les aspects des dommages environnementaux, de l'effet d'intégration exercé par l'application commune d'un système dans le cadre de la législation communautaire, et de la souplesse d'un système-cadre communautaire, qui fixe des objectifs et des résultats tout en laissant aux États membres le choix des moyens et des instruments utilisés pour les atteindre.

    9. La septième partie examine les incidences économiques globales d'une responsabilité environnementale au niveau communautaire conforme aux des principes du livre blanc, y compris son effet sur la compétitivité externe. Toutefois, étant donné que la plupart des pays de l'OCDE disposent déjà d'une législation quelconque en matière de responsabilité environnementale, C'est pourquoi la mise en place d'un système communautaire de responsabilité environnementale ne reviendra pas pour l'Union européenne à adopter une norme unilatérale de protection de l'environnement. Cette partie conclut que l'expérience acquise précédemment est insuffisante pour étayer toute considération tranchée sur les incidences économiques globales d'un système tel qu'il est proposé dans le livre blanc. La Commission entend poursuivre ses recherches dans ce secteur et lancer de nouvelles études sur les incidences économiques et environnementales de la responsabilité en matière d'environnement. Les résultats de ces travaux ainsi que tous les autres éléments d'information disponibles serviront à évaluer les initiatives prises à l'avenir dans ce domaine.

    10.Dans la huitième partie, la Commission estime, en conclusion, que la solution appropriée est celle d'une directive-cadre communautaire relative à la responsabilité environnementale, car cette approche est la plus efficace pour mettre en œuvre les principes de politique environnementale définis dans le traité CE, en particulier le principe du pollueur-payeur. Les parties intéressées peuvent adresser leurs observations sur le livre blanc à la Commission, avant le 1er juillet 2000.


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