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La Comisión aprueba un Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental

European Commission - IP/00/137   09/02/2000

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IP/00/137

Bruselas, 9 de febrero de 2000

La Comisión aprueba un Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental

La Comisión Europea ha aprobado en el día de hoy un Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental. El Libro Blanco tiene por meta determinar la manera más adecuada de poner al servicio de la política ambiental comunitaria uno de los principios fundamentales del Tratado CE en ese ámbito, plasmado en la frase "quien contamina, paga". El objetivo principal de dicha política es evitar los daños al medio ambiente. El Libro Blanco explora cuál es la estructura óptima que se debe dar a un régimen comunitario de responsabilidad ambiental. Tras evaluar diferentes opciones de actuación comunitaria, la Comisión concluye que la solución más conveniente es la adopción de una directiva marco comunitaria en materia de responsabilidad ambiental. El Libro Blanco es consecuencia del llamamiento efectuado por el Parlamento Europeo para la presentación de propuestas de legislación en este ámbito.

En los últimos tiempos hemos tenido que hacer frente a situaciones de deterioro grave del medio ambiente provocado por actividades humanas. El reciente naufragio del petrolero Erika y el incidente ocurrido hace algunos años en el parque natural de Doñana, situado en la España meridional, sólo son dos ejemplos de situaciones en las que las actividades humanas acaban provocando importantes daños ambientales, así como el sufrimiento y la dolorosa muerte de centenares de miles de aves y otros animales.

Hasta la fecha, los Estados miembros de la Unión Europea han establecido regímenes nacionales de responsabilidad ambiental aplicables a los daños causados a las personas y a los bienes, y han promulgado las leyes necesarias para regular la responsabilidad por la contaminación de lugares y su saneamiento. Sin embargo, en los regímenes nacionales no se trata como tal el problema de la responsabilidad por los daños provocados a la naturaleza. Ese es uno de los motivos por los que los operadores económicos, a pesar de haber asumido su responsabilidad de cara a la salud o a la propiedad ajenas, han mostrado una tendencia a ignorar sus responsabilidades en relación con los daños provocados al entorno. En el pasado se ha venido considerando al medio ambiente como un "bien público" del que tiene que hacerse responsable el conjunto de la sociedad, en lugar de hacerlo el causante de los daños que se le hayan infligido. La introducción del concepto de responsabilidad por los daños provocados a la naturaleza que propone el Libro Blanco entrañará un cambio de actitud que debería traer consigo mayores niveles de prevención y precaución.

Con motivo de la aprobación del Libro Blanco por la Comisión, la Comisaria Margot Wallström, responsable de medio ambiente, declaró: "Hemos sentado las bases de un régimen de responsabilidad ambiental para Europa. La legislación que se adopte en este ámbito proporcionará una normativa común para garantizar que los causantes de la contaminación se responsabilicen realmente de los daños ambientales que provoquen. Con ello, mejorará la protección de la salud de los europeos y de su entorno natural".

Principales características que podría presentar el régimen comunitario de responsabilidad ambiental

El Libro Blanco establece la estructura de un futuro régimen comunitario de responsabilidad ambiental, encaminado a la aplicación del principio de quien contamina, paga. Asimismo, describe los principales elementos que harán posible que dicho régimen sea eficaz y viable.

En la medida en que la protección de la salud también constituye un importante objetivo medioambiental, y por motivos de coherencia, el régimen comunitario habría de aplicarse tanto a los "daños tradicionales" (es decir, los causados a las personas y a los bienes) como a los daños causados al medio ambiente. En esta última categoría deberían quedar recogidos tanto la contaminación de lugares como el deterioro de la naturaleza y de la diversidad biológica de la Comunidad. Por consiguiente, se propone que en el ámbito de aplicación del régimen de responsabilidad figuren las zonas y especies protegidas en el marco de la red Natura 2000. Los Estados miembros designan o han de designar dichas zonas con arreglo a lo dispuesto en la Directiva sobre las aves silvestres de 1979 y en la Directiva sobre hábitats de 1992. Habida cuenta de que muchas de las zonas protegidas se extienden a ambos lados de las fronteras entre Estados miembros, el régimen comunitario también puede dar solución a los daños transfronterizos.

Como sucede con la mayoría de los regímenes nacionales de responsabilidad ambiental, en los casos de daños provocados por una actividad peligrosa el régimen comunitario debería recurrir al principio de responsabilidad objetiva (lo que implica que su aplicación es independiente de que haya culpa de parte del contaminador). También deben estar cubiertos los daños a la biodiversidad en las zonas protegidas de la red Natura 2000, causados por actividades no peligrosas. En tales casos, no obstante, la responsabilidad debería estar basada en la culpa y debería recaer en la persona o empresa que ejerce el control sobre la actividad que causa el daño.

El los casos de daños provocados al medio ambiente, la compensación abonada por el responsable deberá destinarse a la restauración efectiva del daño causado. Además, en tales casos los grupos de interés público han de estar habilitados a asumir el papel de las autoridades públicas, cuando éstas permanezcan inactivas a pesar de ser competentes en la materia. También se deberá permitir a los grupos mencionados el emprendimiento de acciones judiciales en los casos en que urja la necesidad de prevenir daños. Lo anterior es conforme con las directrices del Convenio de Århus de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, a la participación pública en la toma de decisiones y al acceso a la justicia en asuntos ambientales, adoptado en 1998 y que ha sido firmado por la Comunidad y por todos los Estados miembros de la UE, así como por otros Estados.

Repercusiones previstas sobre la competitividad

La mayoría de los países de la OCDE, que son los principales socios comerciales de la UE, ya disponen de algún tipo de legislación en materia de responsabilidad ambiental. Por consiguiente, no cabe calificar la instauración del régimen comunitario de adopción unilateral de una norma de protección ambiental por parte de la UE. Los elementos de que se dispone sobre los regímenes de responsabilidad ambiental en vigor no revelan ninguna repercusión desproporcionada sobre la competitividad industrial. Tampoco puede decirse que los regímenes de responsabilidad vigentes en algunos Estados miembros hayan provocado problemas significativos en el ámbito de la competitividad.

Reacción al Libro Blanco

La Comisión invita al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, y a las partes interesadas, a debatir el Libro Blanco y a presentar sus observaciones al respecto. Los comentarios se pueden enviar a la Comisión Europea, antes del 1 de julio de 2000, a la siguiente dirección:

Dirección General de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil

Unidad de asuntos jurídicos (DG ENV.B.3), Rue de la Loi 200, 1049 Bruselas

o, por correo electrónico, a Carla.DEVRIES@ec.europa.eu o bien a Charlotta.COLLIANDER@ec.europa.eu

Anexo

LIBRO BLANCO SOBRE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL

RESUMEN

    1. Tras presentar los antecedentes de la cuestión y explicar cuál es el propósito de la responsabilidad ambiental (apartados 1 y 2), el Libro Blanco para pasar a exponer en el apartado 3 los argumentos que justifican la instauración de un régimen comunitario. Los principales argumentos que justifican la creación de un régimen comunitario son los siguientes: la mejora de la aplicación de tres principios ambientales básicos ("quien contamina paga", cautela y acción preventiva) y de la legislación comunitaria vigente en la materia, la necesidad de garantizar la descontaminación y la restauración del medio ambiente, y la mayor integración de los aspectos ambientales en las demás políticas. Además, el establecimiento de un régimen comunitario de responsabilidad ambiental puede contribuir a crear unas condiciones equitativas de participación en el mercado interior.

    2. La mejora de la prevención y la garantía de la restauración de los daños ambientales traerán consigo un mayor nivel de internalización de los costes ambientales, lo cual implica que los gastos relativos a la prevención y restauración de los daños ambientales serán sufragados por las partes responsables, en lugar de serlo por el conjunto de la sociedad (o, lo que es lo mismo, por el contribuyente).

    3. El apartado 4 presenta las posibles características principales del régimen comunitario de responsabilidad ambiental, a saber: aplicación no retroactiva; cobertura tanto de los daños al medio ambiente (contaminación de lugares y daños a la diversidad biológica, también denominada biodiversidad) como a los daños tradicionales (daños corporales y daños materiales); ámbito de aplicación cerrado y vinculado al acervo comunitario de legislación medioambiental existente; la contaminación de lugares y los daños tradicionales sólo quedarían incluidos cuando sean resultado de una actividad peligrosa o potencialmente peligrosa, regulada por la legislación comunitaria; Cobertura de los daños a la biodiversidad limitada a las zonas protegidas de la red Natura 2000, con arreglo a la Directiva sobre las aves silvestres y la Directiva sobre hábitats.

    4. Entre los ejemplos de legislación comunitaria relativa a actividades peligrosas o potencialmente peligrosas cabe citar los siguientes: legislación que establece límites de emisión o de vertido de sustancias peligrosas al aire o al medio acuático; legislación destinada a prevenir y controlar los riesgos de accidentes y contaminación; legislación sobre sustancias y preparados peligrosos que tiene entre sus objetivos la protección del medio ambiente; legislación sobre gestión de residuos; legislación en materia de organismos modificados genéticamente (para aspectos no contemplados por la Directiva sobre responsabilidad por los productos defectuosos) y legislación sobre transporte de sustancias peligrosas.

    5. La responsabilidad deberá ser objetiva cuando se trate de daños provocados por actividades peligrosas, mientras que estará basada en la culpa en los casos de daños a la biodiversidad provocados por actividades no peligrosas. Deberán admitirse las circunstancias eximentes y atenuantes habitualmente aceptadas. Se considerará parte responsable a la persona o empresa que ejerce el control sobre la actividad que haya causado el daño.

    6. Deberá establecerse una serie de criterios para el tratamiento y la restauración de los daños ambientales, así como para la evaluación de los daños a la biodiversidad. Asimismo, se ha de imponer la obligación de destinar las compensaciones abonadas por el contaminador a la restauración del medio ambiente.

    Se deberá dar mayor facilidad de acceso a la justicia en los casos de daños al medio ambiente, de conformidad con lo establecido en el Convenio de Århus sobre acceso a la información, a la participación pública en la toma de decisiones y al acceso a la justicia en asuntos ambientales. Por último, se deberá prestar especial atención a la garantía financiera de las partes potencialmente responsables.

    7. En el apartado 5 se evalúan diferentes opciones de actuación comunitaria, como son la adhesión de la Comunidad al Convenio de Lugano, la adopción de un régimen limitado exclusivamente a los daños transfronterizos, una actuación de los Estados miembros orientada por una recomendación de la Comunidad y la adopción de una directiva comunitaria, tanto de tipo horizontal como sectorial. A la luz de los argumentos a favor y en contra que se presentan en el texto, la adopción de una directiva comunitaria horizontal se muestra como la opción más adecuada.

    8. En el apartado 6 se llega a la conclusión de que, desde el punto de vista de la subsidiariedad y la proporcionalidad, la iniciativa comunitaria en este ámbito está justificada, habida cuenta de la incapacidad de los regímenes nacionales para tratar por sí solos todos los aspectos relacionados con los daños al medio ambiente, del efecto integrador de la aplicación conjunta de la legislación comunitaria y de la flexibilidad de un régimen marco comunitario que establezca objetivos y resultados a alcanzar, pero deje en manos de los Estados miembros la determinación de las modalidades y los instrumentos para hacerlo.

    9. El apartado 7 analiza cuál sería el impacto económico global de un régimen comunitario de responsabilidad ambiental con arreglo a las directrices del Libro Blanco, así como sus repercusiones para la competitividad exterior. Ahora bien, en la medida en que la mayoría de países de la OCDE ya disponen de algún tipo de legislación en materia de responsabilidad ambiental, no cabría calificar la instauración del régimen comunitario de adopción unilateral de una norma de protección ambiental por parte de la UE.

En este apartado se llega a la conclusión de que carecemos de la experiencia suficiente para justificar cualquier punto de vista rotundo en cuanto al impacto económico del régimen propuesto en el Libro Blanco. La Comisión seguirá investigando todos estos aspectos y emprenderá nuevos estudios sobre las repercusiones económicas y ambientales de la responsabilidad ambiental. Los resultados de dichos estudios, unidos a los demás datos de que se disponga, servirán de base para evaluar las iniciativas futuras en este ámbito.

    10. En el apartado 8 se llega a la conclusión de que la Comisión considera que la adopción de una directiva marco comunitaria en materia de responsabilidad ambiental constituye la solución más conveniente a fin de ofrecer los medios más eficaces para aplicar los principios de política ambiental que figuran en el Tratado CE y, en particular, el principio de quien contamina paga. Se invita a las partes interesadas a que envíen sus comentarios sobre el Libro Blanco antes del 1 de julio de 2000.


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