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                              AVIS AUX LECTEURS

Cette note  d information comporte une synthèse du rapport  annuel de la Cour
des comptes  européenne relatif à l exercice  1994 ainsi qu une synthèse  des
rapports  spéciaux adoptés par  la Cour depuis la  publication de son dernier
rapport annuel. Ces  synthèses ayant pour  vocation de mettre en  exergue les
remarques les plus importantes formulées  par la Cour, elles ne  sauraient se
substituer aux rapports  eux-mêmes, qui comportent en outre les  réponses des
Institutions  concernées.  Le  lecteur  est  donc  invité  à   consulter  ces
différents rapports  dans leur    intégralité lorsqu il  souhaite obtenir  de
plus amples détails sur tel ou tel point ayant suscité son intérêt.

Elle  est  précédée d un  avant-propos  faisant  apparaître le  rôle  et  les
fonctions de la Cour des  comptes. Elle comprend aussi une  annexe relative à
la composition actuelle.

Pour toutes informations  complémentaires, le lecteur voudra bien  se référer
au rapport  annuel  1994 adopté  par  la  Cour des  comptes,  accompagné  des
réponses des Institutions et contacter le service des relations extérieures,
 12, rue Alcide  de Gasperi, L-1615 LUXEMBOURG, tél. (352)  4398-380, téléfax
352-4398-430.

AVANT-PROPOS

Avant de  prendre connaissance de la note d information sur le rapport annuel
de  la Cour  des comptes relatif  à l exercice  1994, le  lecteur voudra bien
trouver ci-après quelques informations générales sur le  rôle et les pouvoirs
de la  Cour des comptes  tels que prévus  par les  dispositions du Traité  de
Maastricht instituant l Union européenne.

Le  lecteur trouvera également des informations  sur les structures actuelles
de la Cour, à savoir  sa composition et la répartition  des compétences entre
ses  Membres, dans l annexe I de  la note d information, les grands thèmes ou
chapitres  du rapport annuel reflétant  cette répartition. Les renseignements
budgétaires les plus élémentaires sont  repris dans les graphiques  également
annexés.

Rôle de la Cour des comptes

La  Cour  des  comptes européenne  qui  est  devenue une  institution  à part
entière depuis  l entrée en  vigueur fin  1993 du  Traité de  Maastricht, est
chargée du contrôle externe des finances publiques communautaires.

A ce titre, elle examine  la légalité, la régularité  et la bonne gestion  de
la totalité des recettes et dépenses des Communautés, ainsi  que des recettes
et dépenses  de tout organisme  créé par  les Communautés dans  la mesure  où
l acte de fondation n exclut pas cet examen.

Les contrôles effectués  par la Cour  des comptes visent donc  à vérifier  la
conformité des recettes et dépenses à  l ensemble des dispositions juridiques
et opérationnelles  applicables, ainsi  que le  respect des  principes de  la
bonne gestion  financière, la Cour des  comptes s assurant que les  objectifs
de gestion ont bien été atteints, de manière efficiente et économique.

L ensemble  des observations  qu elle  peut formuler  dans  le cadre  de  ses
contrôles sont consignées dans son rapport annuel  publié au Journal Officiel
qui   indique  les   domaines  où   des   améliorations  sont   possibles  et
souhaitables.

Ce rapport annuel  qui inclut également   les réponses  des Institutions  aux
observations de la Cour  est communiqué au Parlement européen, au  Conseil et
aux  autres  Institutions.  Il  constitue   un  élément    d information   et
d appréciation essentiel  dans le  cadre   de la procédure  de décharge  à la
Commission.

La Cour des  comptes, à  côté de son  rapport annuel,  peut présenter à  tout
moment des  observations à travers des  rapports spéciaux, dans des  domaines
de gestion particuliers.

Elle participe  également au  processus législatif  en étant  obligatoirement
consultée   avant  l adoption  de  textes   concernant  la  réglementation  à
caractère financier et les ressources propres.

La Cour  des comptes fournit également au Parlement européen et au Conseil de
l union européenne  une déclaration  d assurance concernant la  fiabilité des
comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

Compte tenu de ses fonctions et compétences, la Cour des  comptes est définie
comme  la   conscience  financière   de  l Union,  garante   d une  meilleure
gestion  des  fonds   communautaires  et  de  la  défense  des   intérêts  du
contribuable européen.

                             TABLE DES MATIÈRES

                                                                        Pages

Rapport annuel

Introduction                                                     5 -  7

Partie I -     OBSERVATIONS SUR LES RECETTES ET
               CRÉDITS OPÉRATIONNELS DE LA
               COMMISSION ET SUR LES FONDS
               EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Chapitre 1     -    Ressources propres                                 8 - 11

Chapitre 2     -    Fonds européen d orientation et de garantie
         agricole, section  garantie  (FEOGA-Garantie)                12 - 14

Chapitre 3     -    Politique commune de la pêche et de la mer        15 - 17

Chapitre 4     -    Domaine régional                                  18 - 20

Chapitre 5     -    Domaine social, stimulation des entreprises,
                    formation                                         21 - 23

Chapitre 6     -    Les instruments financiers pour
                    l environnement:  Life  et prédécesseurs          24 - 25

Chapitre 8     -    Instruments financiers et activités bancaires     26 - 27

Chapitre 9     -    Recherche                                         28 - 29

Chapitre 10    -    Actions en faveur des pays de l Europe centrale
                   et orientale, des nouveaux États indépendants
                   (ex-URSS) et de la Mongolie                        30 - 32

Chapitre 11    -    Coopération avec les pays en voie de
                   développement et les pays tiers (à l exception
                   des pays d Europe centrale et orientale)           33 - 35

Chapitre 12    -    Fonds européens de développement                  36 - 38

Partie II      -    OBSERVATIONS SUR LES CRÉDITS DE
                    FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ET DES
                    ORGANES DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

Chapitre 13    -    Commission
                    (Dépenses de personnel et de fonctionnement des
                    délégations de la Commission européenne;
                    gestion financière et administrative du patrimoine
                    (domaine de la recherche exclu))                  39 - 41

                                      2

Rapports spéciaux[1] 

L environnement urbain                                                42 - 44

L instrument financier de cohésion                                    45 - 47

Le Stabex dans le cadre du premier protocole financier de la
quatrième convention de Lomé                                          48 - 52

La mise en oeuvre des mesures d intervention prévues par
l organisation commune des marchés dans le secteur des
viandes ovine et caprine                                              53 - 54

Gestion des dépenses du FEOGA, Section  orientation , au
Portugal de 1988 à 1993                                               55 - 58

                                      3

                               RAPPORT ANNUEL

                                Introduction

Le présent  rapport est publié  alors que  la nouvelle  Commission achève  sa
première  année  de fonctionnement,  qui  aura  connu l élargissement  de  la
Communauté  et  une augmentation  du  volume du  budget de  12%.  Lors  de sa
première  réunion,  le  25 janvier 1995,  la  nouvelle  Commission  a  décidé
d entreprendre une  réforme de sa gestion  interne, en procédant à  l analyse
et   à  la   réflexion  nécessaires   en  trois   phases   (consolidation  et
rationalisation du  système existant, réforme  des structures et des  règles,
recherche  d un  partenariat  plus étroit  avec  les États  membres), chacune
devant  être  suivie de  propositions concrètes.  La Cour  se félicite  de ce
programme d amélioration de la gestion  financière et, tout en  reconnaissant
qu une  culture  d entreprise  donnée  ne  peut  être   changée  du  jour  au
lendemain,  juge  encourageantes les  premières  mesures prises  au sein  des
services  de la  Commission.  Il se  peut  que la  troisième  étape envisagée
(comportant  des  mesures  destinées   à  améliorer  la  gestion   des  fonds
communautaires par les États membres) exige davantage  de temps pour réaliser
des progrès  sensibles, mais  elle  est tout  aussi vitale.  Les exemples  de
gaspillage et  de mauvaise  gestion des  fonds communautaires  cités dans  de
nombreux rapports  établis par la Cour  témoignent amplement de la  nécessité
d un effort concerté visant la réalisation du  programme d amélioration de la
Commission  et de  passer d une conception  plutôt laxiste de   priorité à la
consommation du budget   à une approche fondée sur le bon emploi des fonds et
une gestion financière  et comptable  rigoureuse, associés à  une attribution
claire des responsabilités en cas de succès comme d échec.

L exercice 1994  est le  premier pour  lequel les dispositions  du traité  de
Maastricht ont eu une incidence notable sur la teneur et  la présentation des
différents  documents produits annuellement  par la  Cour. Le  traité stipule
que la Cour  établit une déclaration d assurance concernant la  fiabilité des
comptes ainsi que la légalité et la  régularité des opérations sous-jacentes.
La déclaration et un rapport spécial  connexe sont diffusés en même temps que
le  rapport annuel, mais de  manière distincte, de telle  sorte que ces trois
documents peuvent  être pris en considération  pour la procédure de  décharge
1994, au  même titre que  les autres  rapports spéciaux établis  par la  Cour
depuis la procédure de décharge 1993.

En  raison   de  ces   nouvelles  dispositions   concernant  la   déclaration
d assurance, le présent  rapport annuel ne contient plus de  chapitre général
relatif à  l audit financier des  recettes, des dépenses opérationnelles,  de
la comptabilité de la Commission et des  comptes consolidés. Les informations
qui, les années  précédentes, seraient  apparues dans  ce chapitre,  figurent
maintenant dans  la déclaration  d assurance et dans  le rapport spécial  qui
s y rapporte.

                                      4

Dans  l ensemble de ce rapport  annuel relatif à 1994,  la Cour mentionne des
exemples  d insuffisances  de  la gestion  financière  qui sont  souvent très
proches de  ceux figurant dans  ses rapports  antérieurs, même si  nombre des
exemples en  question sont  tirés d audits de  mesures spécifiques qui  n ont
pas déjà ou du moins pas récemment été contrôlées par la Cour.  Cela témoigne
à nouveau de  la nécessité d un  changement profond de ce  que l on  pourrait
appeler  la  culture  en matière  de gestion  financière   dans le  cadre  de
laquelle  sont  gérées  et  contrôlées  la  perception  et  l utilisation des
ressources budgétaires,  au niveau  de la  Commission  et à  celui des  États
membres.

Les  problèmes qu engendre  cette   culture   peuvent être  observés  dans la
planification budgétaire,  largement supérieure  aux capacités réelles  de la
Commission en  matière de planification  et de dépenses, dans  l insuffisance
de  la  gestion  des  fonds disponibles  (déboursés  sans  tenir  compte  des
objectifs du législateur  et/ou sans  que des  objectifs suffisamment  clairs
aient  été assignés aux dépenses en  question, et souvent sans que le rapport
coût-efficacité  ait été suffisamment pris en  considération), ainsi que dans
l absence d action rapide  et vigoureuse pour récupérer les  fonds erronément
ou indûment versés.

À  l évidence,  il  existe  des  possibilités considérables  d améliorer  les
modalités  de  gestion  des finances  communautaires  dans  tous  les  grands
domaines d activité cités  dans ce  rapport et, ce  faisant, de garantir  que
les fonds publics  sont convenablement  utilisés pour  atteindre, de  manière
efficiente et  efficace, les  objectifs définis par  le législateur. Mais  il
n est  évidemment pas  possible de  quantifier avec  précision  les avantages
réels  qui  pourraient résulter  d un  financement  plus efficient  et  mieux
ciblé.  Dans l ensemble du présent rapport,  il est toutefois fait mention de
constatations spécifiques susceptibles de fournir quelques  indications quant
à  l importance  des  avantages potentiels  qui  découleraient  d une gestion
financière  et  d un  contrôle  plus  rigoureux;  il  s agit  de  montants  à
recouvrer,  de  versements en  faveur d activités  qui n étaient  éligibles à
aucune  aide  ou  de  dépenses  dont on  ne  peut  démontrer  l utilité  pour
atteindre  les   objectifs  d une  politique,  même  lorsqu on  ne  peut  les
considérer comme totalement irrégulières. La Cour ne  pouvant, compte tenu du
nombre  d auditeurs dont  elle  dispose, contrôler  chaque année  la  gestion
financière que  dans une  mesure limitée, il  existe à  l évidence de  larges
possibilités d amélioration, et tous les frais encourus  à cette fin seraient
compensés en très peu de temps.

La  déclaration d assurance relative  à 1994,  publiée en  même temps  que ce
rapport, conclut  que, en  dépit du  fait que  les  comptes (faisant  l objet
d importantes  réserves  concernant la  présentation  et l information)  sont
corrects, les erreurs  détectées au niveau des  opérations sous-jacentes  aux
paiements  de la  Commission  sont trop  nombreuses pour  que la  Cour puisse
donner une  assurance positive concernant la légalité et la régularité de ces
opérations.

                                      5

La gestion du personnel de  la Commission est également un facteur  important
dans la  mise en oeuvre d une bonne  gestion financière. Les contrôles opérés
sur  les organisations  de  marché  agricole  ont  mis en  relief  à  maintes
reprises  l insuffisance   notable  du   nombre  d agents  affectés   par  la
Commission à  l audit et au suivi des dépenses.  Le présent rapport mentionne
la rotation rapide des agents responsables  de la gestion et du contrôle, les
mouvements de personnel  non coordonnés,  les postes  longtemps vacants  dans
des  domaines importants,  l insuffisance du  nombre  d agents affectés  à la
supervision de  programmes importants  et l exercice de  fonctions clés à  la
Commission par du personnel sous contrat ou par des tiers.

La Cour considère qu il faut  affecter un personnel plus qualifié aux  tâches
que constituent  la gestion  et le contrôle  des politiques existantes  ainsi
que l amélioration de  l environnement de la gestion financière, que  ce soit
dans  les services de  la Commission ou  dans les  services nationaux chargés
des opérations communautaires.

Partie I -     OBSERVATIONS  SUR LES RECETTES ET  CREDITS OPERATIONNELS DE LA
               COMMISSION ET SUR LES FONDS EUROPEENS DE DEVELOPPEMENT
                                                            
RESSOURCES PROPRES
(chapitre 1)

Le budget  communautaire  est  financé  par trois  catégories  de  ressources
propres:  les  ressources traditionnelles  (droits  de  douane,  prélèvements
agricoles et cotisations  sucre), la ressource  provenant de la  taxe sur  la
valeur  ajoutée (TVA)  et la  ressource basée  sur le  Produit National  Brut
(PNB). En  1994,  elles se  sont respectivement  élevées en  montants nets  à
13.252,2 Mio ECU, 33.217,9 Mio ECU et 17.674,5 Mio ECU.

L assistance mutuelle  entre les  autorités douanières  des États membres  et
entre celles-ci et la  Commission est mise en oeuvre en vue  de lutter contre
les fraudes  et  irrégularités  douanières commises  au  détriment du  budget
communautaire (cumul depuis  1990 des droits éludés estimé par  la Commission
à plus de 600 Mio ECU au 31.12.1994).

Des pertes  par  prescription de  montants importants  de ressources  propres
résultent d une  mauvaise  application des  régimes douaniers  préférentiels,
des mesures  de  recouvrement  concernant  les  pays  tiers  étant  notamment
entamées avec retard. La Commission devrait   améliorer sa collaboration avec
les  administrations   douanières  nationales  pour  protéger   les  intérêts
financiers de l Union conformément à l article 209 A du traité CE.

La  réglementation communautaire  devrait être  adaptée notamment  en  ce qui
concerne la  prescription  (dont les  pratiques nationales  divergentes  sont
susceptibles d entraîner  des inégalités  de traitement et  des déviations de
trafic incompatibles  avec les  principes du marché  intérieur), la prise  de
garantie postérieure  à la mainlevée, les garanties en  matière de transit et
les délais de conservation des pièces justificatives.

                                      6

Le  suivi  exercé  par  la  Commission  en matière  de  recouvrement  s avère
insuffisant.  Elle  n est  pas  en mesure  de  connaître  rapidement et  avec
précision  les progrès réalisés par  les États membres dans les recouvrements
qui leur incombent. La base de données  IRENE reste inadéquate en matière  de
recouvrement. Il  serait nécessaire  d effectuer, en  collaboration avec  les
États membres, des mises à jour systématiques et régulières  des informations
financières qu elle contient.

Par  ailleurs,  l inventaire  des  instruments  juridiques  de  recouvrement,
propre à chaque État membre, fait toujours défaut à la Commission.

Depuis le  1er janvier  1993 les  marchandises circulent  au sein  de l Union
sous  le  régime  du  transit  communautaire  sans  contrôle  aux  frontières
intérieures  jusqu à  un  point  de destination  finale  où  elles se  voient
assigner un autre régime  douanier, en général le régime de la  mise en libre
pratique, après paiement des droits et taxes éligibles à l importation.

Environ 18 millions  d opérations de transit communautaire ont été effectuées
en  1994,  dont  1 000 000  selon  la  Commission  ne  seraient  pas  apurées
régulièrement. Celle-ci estime à 200 Mio ECU le préjudice annuel subi par  la
Communauté  et les  États  membres  suite à  des  fraudes et    irrégularités
perpétrées sous le régime de transit.

Les  enquêtes effectuées par la  Cour en 1994 dans  six États membres (D, GR,
F, I, NL, UK)  ont permis de constater que  le non-respect des délais  à tous
les niveaux des administrations douanières a entraîné dans la  perception des
ressources propres  correspondantes des  retards allant,  dans certains  cas,
jusqu à trois ans.  On note des recouvrements  retardés jusqu à la fin  de la
période de  garantie triennale  pour de nombreuses opérations  de transit non
apurées(D), des retards dans  la mise en oeuvre des recouvrements après avoir
reçu la  réponse du  bureau de  destination aux  avis de  recherche (I),  des
défaillances  informatiques (NL), des centaines d opérations effectuées selon
des procédures non communautaires qui restent non apurées (GR).

Les  contrôles  de  la  procédure simplifiée  de  transit  par les  autorités
douanières  nationales  sont   déficients.  La  fréquence  des   contrôles  a
posteriori (généralement  effectués sans analyse des risques préalable) ainsi
que la couverture des opérations  à vérifier n ont pas atteint les  objectifs
prévus aux programmes  nationaux de  contrôles, qui sont  à élaborer par  les
autorités nationales conformément aux dispositions communautaires. 

Le régime du transit reste sensible à la  fraude en raison d insuffisances de
gestion  au niveau des  administrations douanières  (en particulier l absence
d application des  sanctions prévues  en cas d infraction) ainsi  que dans la
coopération administrative entre celles-ci. 

Dans le régime  transitoire mis en place  depuis le 1er janvier 1993,  la TVA
sur les  acquisitions  intracommunautaires  reste exigible  dans  le pays  de
destination.  Pour suivre  les livraisons de  biens et de  services et éviter
les  risques  de  fraude  que la  suppression  des  frontières fiscales  peut
entraîner,  un   système  d échange   d informations  sur   les  transactions
intracommunautaires, appelé  système VIES (VAT Information  Exchange System),
a été mis en place.

                                      7

Les  bases de  données  des Etats  membres et  le réseau  qui les  relie sont
opérationnels. Toutefois les  données introduites nécessitent encore beaucoup
de  corrections, et bien que  des milliers d opérateurs  se soient trouvés en
infraction à  plusieurs reprises,  dans la majorité des  États membres aucune
amende  n a réellement été infligée.  Dans certains États membres, la demande
d informations  sur les  opérateurs  et  des opérations  spécifiques  s avère
encore  difficile au  niveau local,  bien que  dans l ensemble,  le nombre de
demandes ait  augmenté considérablement et  que des  cas de fraudes,  grâce à
l instrument VIES, aient pu être détectés. 

De  manière  générale,  la  Commission  devrait  surveiller  l évolution  des
recettes TVA  pour prévenir  d éventuels problèmes liés au  passage du régime
actuel au régime définitif.

Entre 1989 et  1994 la quote-part des  ressources propres fondées sur  le PNB
est passée  de 8,7% à  29% du total  des recettes communautaires. Les  écarts
entre  les observations statistiques  et les  prévisions définitives montrent
que les estimations de quatre  États membres (GR, IRL,  L et P) ont  toujours
été trop  basses. Par  conséquent,   les charges financières  provisoires des
quatre États membres ont été sous-évaluées pendant  les cinq ans au titre  de
la  ressource TVA, de  la ressource  PNB et  du financement de  la correction
accordée au Royaume-Uni.

En ce  qui concerne  la transmission  des données statistiques  relatives aux
PNB  des États membres, la  Cour a constaté que  tous les États membres n ont
pas  présenté  les  trois  optiques (production,  dépenses  et  revenus) pour
l exercice 1993  et que  des lacunes persistent concernant  la ventilation du
produit intérieur brut (PIB).

Les  vérifications opérées  par la  Commission  sur le  calcul par  les États
membres de  leur PNB  font encore  apparaître des  faiblesses dans  certaines
comptabilités nationales,  et ont  donné lieu à la  notification de nouvelles
réserves.  Les travaux d amélioration des  données PNB, notamment sur le plan
de  l exhaustivité,  n atteignent  pas les  objectifs  prévus et  la  mise en
oeuvre des solutions  aux problèmes méthodologiques importants  (notamment le
passage  du  PIB  au  PNB, le  traitement  des  institutions financières,  la
délimitation  entre  emplois  finals  et  consommation  intermédiaire  et  le
traitement  des  administrations  publiques et  des  administrations privées)
reste en suspens.

FONDS EUROPÉEN D ORIENTATION ET DE GARANTIE AGRICOLE,
SECTION  GARANTIE  (FEOGA-GARANTIE)
(Chapitre 2)

Les  crédits  finals  et les  paiements  relatifs au  FEOGA-Garantie  se sont
respectivement élevés à  34 787,0 Mio ECU (soit 94,9% de la  ligne directrice
agricole) et 32 970,4 Mio ECU (soit 94,8% des crédits finals).

Ce chapitre traite  de l Organisation Commune de  Marché (OCM) des fruits  et
légumes. Entre  1988 et  1994, les  dépenses communautaires  sont passées  de
708,2 Mio ECU à  1 556,8 Mio ECU,  en partie  du  fait de  la mise  en  place
progressive de cette  OCM en Espagne et  au Portugal. Au cours  des dernières
années, l essentiel des  fonds a été dépensé  pour les mesures de  retrait et
de transformation des tomates et d agrumes, qui ont  absorbé 65% des fonds en
1993 et 56% en 1994.

                                      8

La  Cour a examiné  la gestion, par la  Commission et  par les États membres,
des  principales mesures d aide,  à savoir  les retraits  de fruits  frais du
marché, la  transformation des  agrumes en jus, la  transformation des pêches
et des  tomates, ainsi  que l aide aux  fruits à coque  et aux  raisins secs.
L audit  effectué dans  quatre  États  membres  (Grèce,  Espagne,  France  et
Italie) a permis de couvrir  environ 92% des dépenses dans le  cadre de cette
OCM.

La réglementation  communautaire confie aux organisations de producteurs (OP)
un  rôle très  important dans  la gestion  du marché.  Toutefois, le  système
d agrément,  de  contrôle  et  de fonctionnement  des  OP  n a  pas donné  de
résultats  satisfaisants. Un petit  nombre d organisations  seulement ont été
correctement  mises  en  place  et  la  plupart  ne  disposent  pas  de fonds
suffisants  pour  les  opérations de  retrait,  ce qui  en  réduit grandement
l efficacité.

Les  contrôles des  produits  retirés sont  variables d un  État membre  à un
autre  et  sont  souvent  insuffisants.  La  compensation  financière  de  la
Communauté pour le produit retiré était mal  évaluée et mal calculée par  les
États membres. Ces lacunes ont conduit à des paiements indus.

La  transformation  d agrumes  en  jus en  Grèce  et  en  Italie n était  pas
correctement contrôlée. Les  tests qualitatifs n étaient pas  étayés par  des
pièces justificatives et aucun contrôle  n était opéré sur le lien  entre les
quantités entrées  et les produits  finis. En conséquence,  on ne  peut avoir
l assurance que les compensations payées étaient pleinement justifiées.

Le contrôle des produits manufacturés à partir  de fruits et de tomates  dans
les  trois principaux  États membres  producteurs (Grèce,  Espagne et Italie)
présente des  faiblesses tant au  plan de  la fréquence  des contrôles  qu en
matière d inventaire.  Des paiements  indus  relatifs  à des  produits  finis
contenant des  matières premières  inéligibles ont été  constatés. En  outre,
aucune assurance ne peut être obtenue quant à  la conformité des produits aux
normes de qualité.

La gestion  du régime  de soutien  et les  paiements afférents  aux fruits  à
coque  effectués  par  la  Commission et  par  les  autorités espagnoles  ont
conduit à  des paiements  indus, en raison de  l application d un coefficient
d inflation  surestimé et de l aide  versée au titre d un plan supplémentaire
non ajustée.

La  gestion de l aide aux  raisins secs  assurée par la Commission  et par la
Grèce s est avérée inefficace. La séparation des tâches n est  pas clairement
établie   pour  ce  qui  concerne  l établissement,  la  présentation  et  la
vérification  des  demandes   d aide,  ainsi  que  les  contrôles  sur  place
correspondants. Des  erreurs systématiques ayant entraîné des paiements indus
ont été  constatées. L instauration  d une aide à l hectare  pour les raisins
secs s est  effectuée  sans  tenir suffisamment  compte  d éléments tels  que
l absence de cadastre et  le nombre élevé de producteurs et de vignobles, qui
rendent un tel système incontrôlable.

                                      9

L examen  de la  gestion  du  marché par  la  Commission  a révélé  plusieurs
faiblesses.  L évolution  des  revenus  agricoles  devrait  être  suivie plus
attentivement. Aucune  étude n a  été réalisée  sur les  coûts  et le  revenu
relatifs aux  différentes cultures.  Le coût  du soutien  accordé à  certains
produits tels que les tomates transformées semble relativement élevé.

S agissant de  l équilibre du marché, la situation dans le secteur des fruits
et  légumes est caractérisée  par une  surproduction des  principaux produits
pendant les périodes de  récolte, avec pour corollaire  le retrait massif  et
coûteux  des  produits  excédentaires.  L OCM n a  pas  permis  de régler  le
problème   de  ces   excédents   structurels.   Les  ajustements   des   prix
institutionnels, dus principalement au mécanisme de seuils, ne suffisent  pas
pour inciter  les producteurs  à diminuer  leur production tirée  de cultures
fruitières  permanentes, secteur  où  l on  trouve  les  excédents  les  plus
importants. La Commission devrait donc revoir  l utilisation qu elle fait des
prix pour gérer le marché.

Bien que les OP bénéficient d un niveau de compensation plus élevé  en cas de
distribution gratuite de produits retirés (du fait de l aide  additionnelle à
la   manutention,  au  conditionnement   et  au   transport),  les  quantités
concernées ne représentent encore qu un très faible pourcentage (2%).

Il conviendrait de  revoir le niveau de soutien  accordé aux producteurs pour
les principaux  produits transformés. L aide  à la transformation de  tomates
semble généreuse (les producteurs  recevant 59% du prix minimum). Il en va de
même pour les produits  peu touchés par la concurrence des  produits importés
à base  de tomates.  L aide à  la transformation  d oranges, dont  l objectif
était à l origine  d aplanir les  problèmes affectant le  marché du frais,  a
placé  la  Communauté  dans  une  situation  où  elle  se  trouve  contrainte
d accorder  des aides importantes à  des produits qui ne peuvent concurrencer
les importations.

Le  coûteux  système  de  retrait et  de  destruction  d excédents, visant  à
soustraire  du  marché  les produits  excédentaires  et à  assurer  un revenu
minimal  aux producteurs,  encourage  la  surproduction,  est une  source  de
pollution pour  l environnement et  a une  incidence  négative sur  l opinion
publique.  C est  pourquoi il  est  nécessaire  de rechercher  des  solutions
permettant de minimiser les effets négatifs.

POLITIQUE COMMUNE DE LA PÔCHE ET DE LA MER
(chapitre 3)

Ce   chapitre  traite  principalement  sous   l angle  de  la  bonne  gestion
financière, des  dépenses relatives  à  l indemnité pour  les producteurs  de
thons destinés  à l industrie  de la conserve, lesquelles  s élèvent, pour la
période  1990-94, à 61,9 Mio ECU. Cette  mesure a représenté 42% des dépenses
du FEOGA-Garantie  pour la pêche. La Cour a  examiné le système de gestion de
l'indemnité, aussi bien  au niveau  communautaire qu'au niveau  national dans
les  trois États membres concernés, c'est-à-dire  l'Espagne, la  France et le
Portugal.

                                     10

L'indemnité  a  pour  but  de  compenser  les  inconvénients  que  le  régime
d'importation  libre de thons destinés  à la transformation en conserves peut
causer aux  producteurs communautaires  de ces  poissons, dans  le cas  d'une
baisse des  cours  du thon.  La Commission  décide, par  règlement,  l'octroi
d'une  indemnité  compensatoire  lorsqu'elle  constate,   pour  un  trimestre
calendaire, que  le prix  de vente moyen  sur le  marché communautaire et  le
prix  à  l'importation  ont été,  simultanément,  inférieurs à  un  "seuil de
déclenchement"   déterminé  chaque  année  par  le  Conseil.  Le  montant  de
l'indemnité ne peut  dépasser la différence entre  ce prix de vente  moyen et
le seuil  de déclenchement, ni  12% de ce  seuil. L'indemnité s'applique  aux
quantités  vendues  sur  le  marché communautaire  qui  ne  dépassent pas  la
moyenne des quantités  vendues pendant  le trimestre correspondant  des trois
campagnes de pêche précédentes.

Les armateurs  espagnols (44  navires) et  français (35 navires)  de thoniers
congélateurs actifs  dans des eaux extra-communautaires de l'océan Atlantique
et de  l'océan Indien, ainsi  que les armateurs d'une  soixantaine de bateaux
portugais, non  congélateurs, actifs au  large de  Madère et des  Açores sont
bénéficiaires de  l'indemnité. Le  thon pêché par les  navires portugais, qui
représente environ  4% du total des captures de  la flotte communautaire, est
débarqué  et  transformé  dans  les îles  portugaises.  Par  contre, le  thon
capturé par  les bateaux  espagnols et  français, transbordé sur  des cargos,
est vendu sur le marché mondial.  En 1993, 49% de la production de la  flotte
espagnole et 70% de  celle de la flotte française a  été vendue sur le marché
de pays  tiers. Une  partie non  négligeable des  thoniers  appartient à  des
groupes industriels actifs tant dans le secteur de  l'armement que dans celui
de la conserve (armateurs-conserveurs).

La réglementation ne définit  pas clairement les  objectifs de la mesure.  Ni
les  règlements  ni  les propositions  de  ces règlements  présentées  par la
Commission,  ne  fournissent  la  justification  économique  d'une  aide  qui
apparaît  fondée sur la  supposition que la  baisse du  prix de vente  sur le
marché communautaire de  certaines quantités de thon  conduit automatiquement
à une  réduction  du revenu  des producteurs,  tandis que  d'autres  éléments
(tels que le revenu tiré d'une éventuelle augmentation des  quantités vendues
ou les effets  d'une diminution des coûts  marginaux en raison du  volume des
captures  ou  encore de  l incidence  d autres  aides communautaires  sur  la
productivité  des bateaux),  qui pourraient affecter  la validité d'une telle
supposition, n'ont  pas été pris en  considération. D'autre part, l'indemnité
est versée, sans différenciation,  aussi bien aux entreprises  d'armement qui
ne sont pas  intégrées dans l'industrie de la  conserve, qu'à celles qui font
partie d'une filière de transformation. La portée effective du  préjudice que
l'indemnité vise  à compenser  devrait être  analysée par  rapport au  niveau
d'intégration du producteur de  cette matière  première dans l'industrie  qui
la transforme.  Enfin, il est  à noter  sur le  plan de  l efficacité que  le
paiement  de l indemnité n a  lieu qu une  année après  la réalisation  de la
vente, et que le producteur ne peut pas savoir si  le prix qu il obtient fera
l objet d une indemnité.

Le  caractère  général des  règles sur  l'indemnité  en  permet l'application
aussi aux  producteurs de Madère  et des Açores,  même si ces producteurs  ne
paraissent  pas être affectés, dans  l'immédiat, par les variations des cours
mondiaux du thon destiné à la conserve.

                                     11

Quant  aux modalités  administratives  de  gestion de  la  mesure,  il a  été
constaté  que  certaines  règles, parfois  inappropriées  à  la situation  du
marché, n'ont  pas  été    appliquées correctement.  La  Commission,  n'ayant
jamais procédé  à des  contrôles, a toléré une  telle application incorrecte.
Ainsi, l indemnité a  été versée à des  organisations de producteurs qui  ont
été  reconnues conformes  à la  réglementation communautaire  alors que  leur
activité  substantielle  ne   concerne  que  la  présentation   des  demandes
d'indemnité et  la répartition  des montants  reçus. La Commission  aurait dû
examiner dans quelle mesure le  modèle général d organisation de  producteurs
prévu  par  le  règlement  de  base  peut utilement  s appliquer  au  système
spécifique de l armement thonier.

La Commission  devrait prendre  des  dispositions  spécifiques pour  le  thon
transporté   par  des  transporteurs   non  communautaires   et  examiner  la
possibilité d exclure  de l octroi  de l indemnité les quantités  de thon non
soumises  aux  mêmes  contrôles  que  celles  transportées  par  des  navires
communautaires.

DOMAINE RÉGIONAL
(chapitre 4)

Les engagements  pour les  actions  structurelles se  sont élevés  en 1994  à
21 586,2 Mio ECU  (soit  91,2%   des  crédits  définitifs)  tandis   que  les
paiements  étaient de 15 966 Mio ECU  (soit 72,66%  des crédits disponibles).
Pour le  seul FEDER,  les engagements et paiements  étaient respectivement de
9 727,7 Mio ECU  (soit 99,57%  des  crédits  disponibles) et  6 410,6 Mio ECU
(soit  79,27% des crédits disponibles).  Le taux d exécution en paiement pour
les  actions  structurelles  est  dans l ensemble  assez  faible,  étant  par
ailleurs de 41,23% pour les Initiatives  communautaires et de 52,54% pour  le
Fonds   de  cohésion.  Quant   aux  crédits   d engagements  des  initiatives
communautaires, 12,92% ont été utilisés et 70,99% annulés.

La  révision de  la  réforme  des Fonds  structurels,  entrée  en vigueur  le
1er  janvier 1994, doit  s appuyer sur  des structures  nationales qui  n ont
toujours pas été adaptées aux  nécessités de la gestion d un nombre croissant
de programmes.

Les contrôles sur place  effectués par la Cour portant sur un  échantillon de
déclarations  de  dépenses  ont  montré que  la  notion  d éligibilité de  la
dépense  continue à poser  des problèmes du  fait de  l absence de définition
précise.  Ils  montrent  par ailleurs  que  des mesures  doivent  être prises
d urgence  pour assurer la fiabilité  des certifications et l éligibilité des
dépenses :  de  nombreux cas  d erreurs et  de dépenses  inéligibles ont  été
constatés.

En ce qui concerne  le respect  des règles  marchés  publics , le système  de
contrôle y  relatif prévu par  la Commission depuis 1988  n a pas  été mis en
oeuvre  de  manière  satisfaisante.  Un contrôle  de  la  Commission en  1992
portant sur  un échantillon  FEDER   a permis  de constater  de nombreux  cas
d infractions.  La Cour a effectué  un suivi des cas   relevés au cours de ce
contrôle  et a constaté  que certains d entre  eux ont  indûment bénéficié de
paiements. Lors  de ses  missions, elle  a également identifié  de nombreuses
irrégularités dans le domaine des marchés publics.

                                     12

La  non  conformité  ou  mauvaise  application   des  directives  en  matière
d environnement  conduit au  financement  de  projets dont  l évaluation  est
insuffisante.  Cette  situation peut  produire  des  dommages  irréversibles,
générer   des  surcoûts   liés   aux   mesures  correctrices   des   dommages
environnementaux,  ou  aboutir   au  financement  de  projets   qui  seraient
rapidement obsolètes.

Les  subventions globales  (353,1 Mio ECU  affectés  par  le FEDER  en  1994)
visant à  développer le  potentiel endogène des acteurs  locaux prévoit comme
élément  central   l intervention  d organismes   intermédiaires  chargés  de
sélectionner sur place les projets bénéficiaires, de répartir les  crédits et
d en surveiller l utilisation.

Les nombreux contrôles  effectués par la Cour  ont mis en évidence  le manque
de transparence dans  le choix des organismes  intermédiaires, l insuffisance
de définition  de leur  rôle et  les difficultés  de gestion  de cette  forme
d intervention.  L utilisation  de la  subvention  globale  comme  instrument
d ingénierie  financière -  octroi de  prêts  - n est  pas autorisée  par les
règlements. Certaines situations  contrôlées ne sont pas exemptes  de conflit
d intérêts.  Il arrive  également que l utilisation  de la subvention globale
ne corresponde pas à  l esprit de la mesure et que  l organisme intermédiaire
l utilise   à  ses  propres  fins.   Enfin,  comme  pour  les  autres  formes
d intervention les procédures de  mise à disposition des subventions globales
montrent  des retards  de  démarrage et  de  mise en  oeuvre, ainsi  que  des
erreurs et des problèmes d égibilité.

L examen des  PO d INTERREG,  l initiative communautaire  la plus  importante
financièrement  (l enveloppe FEDER s élève  à 966 Mio ECU),  démontre que peu
de  dépenses  prévues  concernent  directement  des  mesures  de  coopération
transfrontalières. Nombreuses sont les mesures qui ne se différencient  guère
de celles  que prévoient  les PO normaux des  régions en question  de part et
d autre des  frontières.  Le  manque de  critères  communs  d évaluation,  la
gestion cloisonnée  des programmes  et l absence de comités  de suivi communs
ne   permettent   pas   d assurer   la   complémentarité   et   le  caractère
transfrontalier des opérations réalisées.

Les contrôles  sur place ont mis  en évidence  les faiblesses du suivi  et du
contrôle  au niveau national, qu ils  soient assurés par les gestionnaires de
PO, les  Comités de suivi  ou les instances  de contrôle interne et  externe.
L appréciation ex ante,  les évaluations  on going  et ex  post, quand  elles
existent,  ne  présentent qu un  intérêt limité;  même  si  la réglementation
révisée prévoit  qu une aide  ne doit  être octroyée qu après  évaluation des
avantages socio-économiques à en retirer eu égard aux  ressources mobilisées,
il s avère  que la  mise en  oeuvre d une  telle approche  reste souvent  peu
opérationnelle.

La  Cour,   dans  ses   recommandations  considère   qu il  serait   opportun
d accroître  la  responsabilisation des  bénéficiaires  des fonds  afin d une
part d optimiser l utilisation des  ressources mobilisées et d autre  part de
réduire les risques d irrégularités. A cette fin, la possibilité  de recourir
de  manière plus  importante  aux financements  par prêts  avec  bonification
d intérêts éventuelle devrait être prise en considération.

                                     13

DOMAINE SOCIAL, STIMULATION DES ENTREPRISES, FORMATION (chapitre 5)

Le  chapitre 5  couvre  la  gestion du  FSE  (qui  a  fait  l objet  en  1994
d engagements  et de paiements  pour respectivement  5 831 et 4 422 Mio ECU),
la politique d entreprise, notamment  des petites et moyennes entreprises (le
montant alloué de  1990 à 1993 par  le FSE  aux PME s élève à  890,7 Mio ECU,
tandis que les actions  de la politique d entreprise en faveur des PME gérées
par la DG XXIII disposent  d une enveloppe  financière de 222,4 Mio ECU  pour
la période  1990-1996) et le dialogue social (les  engagements et paiements y
relatifs  s élevant  pour  la  période 1990-1994  à  respectivement  115,1 et
77 Mio ECU).

En ce qui concerne la gestion budgétaire et comptable, les comptes FSE  de la
Commission  sont  insuffisamment   transparents  :  la  consommation   exacte
concernant chaque  cadre réglementaire (1984-89,  1990-93 et 1994-99) du  FSE
n a pu être  présentée par  la Commission. Pour  les mesures  durant plus  de
deux  ans,  les  comptes  ne  permettent pas  de  connaître  la  totalité des
obligations contractées par la Commission envers les États membres.

La Commission tend à  exagérer la  consommation des crédits  du FSE. Elle  ne
dégage pas, en cours  de réalisation de PO, les engagements non  utilisés des
tranches annuelles  précédentes, mais se  contente de  prendre un  engagement
moins important  pour la  tranche suivante, les engagements  ne reflètent, en
outre, ni  les prévisions,  ni les  réalisations d aucune des  tranches. Dans
certains  cas, la Commission n a même pas  pris un engagement moins important
que prévu  pour la  tranche suivante  alors même qu elle  était informée  des
faibles réalisations des  tranches antérieures et donc des engagements rendus
disponibles.

L exercice  1994  est  cependant  caractérisé  par  une  sous-consommation de
1 464 Mio ECU des crédits de paiements réservés au FSE.

Le  suivi par la  Commission des observations formulées  dans ses rapports de
contrôle et dans ceux de la Cour, notamment en ce qui concerne les mesures  à
prendre par  les autorités  compétentes dans les États  membres, devrait être
plus systématique et mieux coordonné.

La  Commission  a  affirmé ne  pas  pouvoir recouvrer  les  montants indûment
versés  sans  consulter les  bénéficiaires.  Le règlement  no 2082/93 prévoit
cependant  que  la  Commission  a  l obligation  de  procéder  à   un  examen
approprié du cas dans  le cadre du partenariat  dès qu un doute  plane sur la
pleine justification du concours octroyé. La Commission aurait dû  procéder à
l examen approprié des cas  soulevés par la Cour et procéder  aux éventuelles
corrections.

D anciennes créances n ont toujours pas été  recouvrées (au 31.12.94, quelque
28 Mio ECU concernaient des droits  constatés il  y a plus  de trois ans)  et
des intérêts  de retard bien  que prévus au  règlement 4253/88 n ont pas  été
appliqués sur  les ordres  de recouvrement  de 10,5 Mio ECU  relatifs au  FSE
1990-1993.

La Commission n a pas  procédé à un enregistrement comptable pour mémoire des
créances potentielles relatives  aux erreurs quantifiables détectées  par ses
services  au  cours  de  leurs missions  en  1993  et  1994  (de  l ordre  de
130 Mio ECU).

                                     14

Sur 651 Mio ECU bloqués  pour paiement au début de l exercice 1995 (l Espagne
et  l Italie étant les  plus concernés),  457 Mio l étaient déjà  au début de
l exercice  précédent.  Pour les  dossiers  concernés aucun  changement n est
intervenu au  cours de  l exercice 1994, ce qui souligne  la lenteur marquant
l intervention des corrections à apporter.

Les  États  membres doivent  assurer  le  cofinancement public  national  des
interventions du  FSE. Dans  le cas  de privatisations de  Sociétés publiques
bénéficiant de financements du FSE où  la contrepartie aux projets FSE  était
assurée  par  un  apport de  leur  propre budget,  des  dispositions précises
devraient être prises pour assurer le cofinancement futur.

Les  déficiences  relevées  par la  Cour  dans son  rapport  annuel précédent
telles  que  l absence   de  critères  d éligibilité  précis,   de  contrôles
suffisants  et de  certifications  fiables  données  par  les  États  membres
persistent. En  ce qui  concerne le  nouveau Fonds (1994-1999),  ni un  vade-
mecum  de  contrôle, ni  une  liste  de coûts  éligibles,  ni une  définition
adéquate du bénéficiaire final n ont été dressés en 1994.

La priorité en faveur des  PME définie dans la réglementation FSE  n a pas eu
une traduction concrète  lors de sa mise en  oeuvre . En effet  la définition
utilisée par le  FSE permet à des  sociétés appartenant à des  grands groupes
de bénéficier  des avantages  réservés aux  PME, la  priorité aux  PME ne  se
traduit pas par  des objectifs précis dans les  PO, un inventaire des mesures
et  des financements  spécifiques  aux PME  par  le FSE  fait défaut,  aucune
évaluation ex  ante thématique PME  n a été réalisée  par la  Commission lors
des  réformes  du  FSE  en  1988  et  en  1993. La  lourdeur  des  procédures
administratives du  FSE ainsi  que les délais importants  pour le cheminement
des fonds  communautaires et nationaux  rendent par ailleurs difficile  voire
impossible l accès des  petites entreprises aux aides  communautaires. Enfin,
l absence de  données  fiables  sur  l effort national  et  communautaire  en
faveur  des   PME  et  d objectifs  précis  rend  difficile  toute  tentative
d appréciation  de  l impact  des  interventions  du  FSE sur  les  PME  (les
contrôles sur  place mettent  cependant en évidence que  des aides certifiées
par les  États membres  en faveur   des  PME ont  bénéficié en  partie à  des
grandes entreprises).

Les instruments  développés par  la DG XXIII  dans le cadre  de la  politique
d entreprise sont  jusqu ici d un  impact limité.  Il en est  ainsi notamment
pour les  réseaux BC-NET (Business Cooperation Network)  et le BRE (Bureau de
rapprochement  des  entreprises) -  visant  à  aider les  PME  à  trouver des
partenaires pour coopérer  à l échelle inter régionale  ou transnationale  et
pour les  EIC (euro-info-centres,  principal instrument mis en  oeuvre en vue
d améliorer l accès des entreprises à l information).

En ce  qui concerne les actions  menées dans le cadre  du Dialogue Social, on
note l absence d objectifs précis et d évaluations  ex ante, une connaissance
incomplète   et   imprécise  de   la   population-cible,  le   faible  nombre
d associations  de travailleurs  et  d employeurs  financées par  rapport  au
nombre  total  susceptible  d être  financé  et  l insuffisance  du  contrôle
communautaire.

                                     15

LES INSTRUMENTS FINANCIERS POUR L ENVIRONNEMENT:  LIFE  ET PRÉDÉCESSEURS
(chapitre 6)

Dans  le cadre du titre B4-3 et  du chapitre B-781 (concernant spécifiquement
l environnement), les engagements contractés  au cours de la  période 1992-94
se sont élevés  à 740,7 Mio ECU (dont 300,1 Mio ECU  en 1994) tandis que  les
paiements correspondants  effectués au  cours de  la même période  étaient de
209,1 Mio ECU  (dont 74,9 Mio ECU en 1994).  Le programme LIFE a fait l objet
pour la même période d engagements et de paiements pour  respectivement 394,7
et 75,2 Mio ECU.

On  note  l augmentation   constante  des  engagements  restant   à  liquider
(189 Mio ECU au  31 décembre 1994  contre 129 Mio  ECU au 31 décembre  1993).
Cette situation reflète les  difficultés importantes constatées dans  la mise
en oeuvre des projets précédant  le programme LIFE, mais résulte également du
caractère   tardif  des  approbations   et  décisions   intervenues  en  1994
concernant les projets LIFE.

Dans certains États  membres, la  Commission a  passé des  contrats avec  des
consultants  et  organismes privés  qui  assurent à  la  fois le  conseil aux
bénéficiaires  potentiels  et  l aide  à  la  préparation de  la  demande  de
concours d une part, le suivi, le contrôle technique  et l évaluation ex post
d autre part, alors que ces deux catégories  de tâches ne devraient pas  être
assurées par le même organisme.

Le  système d instruction, de sélection  et d approbation des projets devrait
être amélioré. Les lacunes en matière de coordination  entre la Commission et
les États  membres, mais  également au  sein des  services communautaires  et
nationaux  permettent la répétition d études  et de projets similaires et les
derniers changements dans le  processus de décision  n ont pas eu pour  effet
de l accélérer.

La  réalisation  des projets  environnementaux est  parfois  marquée  par des
retards dans l exécution (en raison notamment  de problèmes de classification
en  zone  naturelle  et  d expropriation,  de  qualité  insuffisante   de  la
préparation des projets, de  blocages administratifs),  par des retards  dans
les  circuits  financiers et  par  d importantes modifications  des objectifs
initiaux  des  projets.  L accumulation des  retards  peut être  de  nature à
remettre  en cause l impact d un  projet, particulièrement quand il s agit de
la protection ou de la réintroduction d une espèce en danger.

Les  services  de   la  Commission  vérifiant  les   aspects  financiers   et
d éligibilité des projets effectuent trop peu  de contrôles sur place dans ce
domaine,  alors  que  le  règlement LIFE  prévoit  un  contrôle efficace  des
projets cofinancés.

En  matière de  suivi, on  note à  la fois  l insuffisance du  système de  la
Commission et la faible implication des États membres.

Les évaluations  ne font  pas l objet,  de la  part de  la Commission,  d une
synthèse et d une exploitation systématique.

                                     16

INSTRUMENTS FINANCIERS ET ACTIVITÉS BANCAIRES (chapitre 8)

S agissant  des  opérations  de  prêts NIC,  de  prêts  EURATOM  et  de prêts
destinés  au  soutien  des  balances  de  paiements des  États  membres,  les
remboursements   des  emprunts  et  des  prêts   effectués  en  1994  étaient
respectivement de 1 152,9 et 865,9 Mio ECU.

Une mission effectuée conjointement  avec le Comité de vérification de la BEI
a permis de faire  le point sur des questions spécifiques restées  en suspens
suite  aux observations  de la  Cour dans  son rapport  annuel précédent  sur
l instrument NIC-tremblements de terre et notamment à propos du  projet zones
industrielles.

Il s est  avéré que  la situation  de l emploi  pour les  zones visitées  est
restée au niveau insatisfaisant recensé auparavant. Au total, par  rapport au
nombre  d emplois prévus de 7 462, le taux de réalisation est de 43% à peine.
Une  des  causes  tient  au  fait  que  des parcelles  devenues  en  principe
disponibles,  n ont pas  été réattribuées aux  entreprises désireuses  de s y
installer. Par ailleurs, pour certaines zones  industrielles situées dans des
zones montagneuses  les nouvelles  routes d accès  n ont pas été  terminées à
cause d un manque de fonds au plan national.

En  outre, quant au  projet écoles,  la partie  du prêt non-utilisée  dans le
cadre de  ce projet  a été accordée  rétroactivement à  un autre projet  déjà
achevé depuis  dix  ans. La  partie non  utilisée  du  prêt concerné  est  de
5 200 Mio  LIT et  les  bonifications  d intérêts  y rattachées  s élèvent  à
2,1 Mio ECU.  De  l avis  de la  Cour,  cette opération  de  réallocation est
injustifiée, tant sur le fond qu au plan juridique.

En  1994, un  nouvel instrument  communautaire a  été  constitué à  savoir le
Fonds européen d investissement (FEI).  La Communauté détient 30%  du capital
souscrit  du FEI (2 000 Mio ECU). La  Cour estime que conformément à l esprit
de l article 188 C  du Traité  de l Union  européenne et aux  dispositions de
l article 87 du  Règlement financier,  il lui incombe  d examiner les comptes
du   FEI.  Pourtant,  les  premières  discussions  entre  les    institutions
concernées n ont pas permis d aboutir à une solution satisfaisante.

Le  contrôle de  la gestion administrative  du Fonds de  garantie relatif aux
actions  extérieures et  institué en  1994 n a  donné lieu  à aucune remarque
particulière.

En ce qui concerne  les commissions de gestion perçues par la BEI et visant à
couvrir  les frais administratifs liés  à sa gestion d opérations sous mandat
et pour compte de la Commission - notamment dans le cadre  du NIC, d EURATOM,
des  FED, de la  politique méditerranéenne  et des protocoles 1  et 2 conclus
avec la Turquie -  la Banque s est montrée disposée à présenter désormais les
chiffres des  coûts et des  revenus pour chacun  des cinq  types d opérations
communautaires relevés  ci-dessus  et  ce à  partir  de l exercice 1994.  Ces
chiffres paraissent  indiquer que  la situation pour la  Banque, en situation
excédentaire pour trois groupes et déficitaire pour les deux  autres groupes,
est globalement déficitaire.

                                     17

Si la mise  à disposition de ces  informations constitue un progrès,  elle ne
permet pas pour  autant à la Cour de  s assurer de façon indépendante  que la
règle de  facturation sur  base de  frais réels  a été  respectée, la  Banque
refusant toujours de donner accès  à la Cour aux  fins de vérification et  la
conclusion est qu une  assurance inconditionnelle et définitive  ne peut  pas
être donnée par la Cour.

RECHERCHE (chapitre 9)

Le 16 mars 1992,  le Conseil  a adopté un  programme spécifique de  recherche
dans le domaine du capital humain et  de la mobilité, qui avait pour objectif
principal d accroître  la qualité  et  la  quantité des  ressources  humaines
engagées  dans la recherche  scientifique et  le développement technologique.
Un montant  de 587 Mio ECU sur le  programme-cadre 1990-1994 a été  affecté à
ce programme  spécifique. Au  31 décembre 1994, des  engagements avaient  été
contractés  pour un montant de  601,3 Mio ECU et des paiements effectués pour
un montant de 265,6 Mio ECU.

Les institutions ont adopté le programme avec un retard  considérable, encore
accru par  la complexité  de la  procédure de sélection.  En conséquence,  la
formation  envisagée n a commencé  que plus de deux  ans après la proposition
initiale de la Commission.

Le suivi  et le  contrôle des  contrats se  sont révélés  insuffisants et  la
coopération entre les services de la Commission laissait à désirer.

Le   programme  a  offert  à   quelques  milliers  de  jeunes  chercheurs  la
possibilité d effectuer  des recherches  dans un  autre État membre.  Mais la
Commission n a entrepris aucun suivi  et elle ne sait  donc pas si le  nombre
de chercheurs employés activement  a augmenté ou non à l issue des actions de
formation.

Certaines universités n ont pas versé aux boursiers la totalité  des montants
fixés par les contrats. La rémunération dans le cadre du système des  bourses
ne  tenait pas compte des dispositions nationales  en matière de fiscalité et
de   sécurité  sociale,  de  sorte   que  l on  a  constaté  des  différences
significatives  au niveau des revenus  nets des boursiers. Dans certains cas,
l objectif de  la mobilité n a  pas été atteint. Nombre  de jeunes chercheurs
qui avaient  postulé ont été  amenés à refuser  les bourses  en raison de  la
longueur des procédures de sélection. S agissant des réseaux de  recherche et
des  grandes  installations,  la  formation  n a  pas  été  la  préoccupation
essentielle.

C est seulement  à moyen  terme que  l on peut  escompter une  contribution à
l accroissement de la compétitivité industrielle. À  l heure actuelle, il est
difficile de savoir  dans quelle mesure le système  européen de bourses a été
complémentaire des systèmes  nationaux. Les  mesures de cohésion  n ont guère
été appliquées.

                                     18

ACTIONS  EN FAVEUR DES  PAYS DE L EUROPE CENTRALE  ET ORIENTALE, DES NOUVEAUX
ÉTATS INDÉPENDANTS (EX-URSS) ET DE LA MONGOLIE (chapitre 10)

Le  soutien aux réformes  et à la transition  vers l économie  de marché dans
les pays  d Europe  centrale et  orientale (PECO),  dans les  nouveaux  États
indépendants  (NEI)  et  la  Mongolie,  constitue  l objectif  principal  des
programmes  PHARE   et  TACIS   qui,  depuis  leur   création  respective  au
31 décembre 1989  et 1991,  ont bénéficié de 5 997 Mio ECU  en engagements et
de 2 646 Mio ECU en paiements.

Les  pays bénéficiaires ont  également bénéficié de prêts  et de garanties de
prêt s élevant à 10 343 Mio ECU.

Malgré  les  procédures  plus  rapides mises  en  place,  les engagements  du
programme  TACIS   continuent  à  être   concentrés  en  fin  d exercice   et
l utilisation  totale des crédits de paiements en 1994 est due en partie à la
majoration des  avances payées  aux contractants,  qui ont été  augmentées en
1994 de 20% à 35%.

Tant   pour  PHARE  que  pour   TACIS,  de  nombreux  contrats  font  l objet
d extensions sans  appels à  la concurrence et sans  qu une telle possibilité
soit mentionnée dans l appel d offres initial.

Tant les programmes PHARE et  TACIS que les programmes d aide  alimentaire ou
l assistance  financière  à  moyen terme  souffrent  toujours d un  manque de
stratégie globale, ce qui met en cause leur cohérence et leur efficacité.  La
coordination des mesures  mises en oeuvre par  la Commission avec celles  des
autres bailleurs  de fonds  tels la  BERD ou  les États  membres, reste  elle
aussi insuffisante et un système d évaluation autonome de la  Commission fait
toujours défaut.

Il est  également nécessaire  que la Commission, avec  l aide des délégations
sur place,  établisse un  système d évaluation  et de  suivi des  programmes,
évalue  mieux  les  besoins  et  assure  l adéquation des  projets  avec  les
réalités économiques des États bénéficiaires.
En ce qui concerne  la mise en oeuvre du  programme PHARE, trop peu  d études
conduisent  à des  réalisations concrètes.  Il est  nécessaire d adapter  les
programmes en tenant compte des réalités sociales,  économiques et politiques
de chaque pays. La lenteur dans l utilisation des  avances versées aux PMU et
l importance  des   intérêts  nécessitent   un  meilleur  échelonnement   des
versements et  une meilleure  adéquation des montants  aux besoins  effectifs
des bénéficiaires.  Par ailleurs, ainsi  que cela a  été indiqué au cours  du
sommet   d Essen,   le   programme   PHARE   doit   davantage   préparer  les
administrations  des PECO à  l intégration de   l acquis communautaire , dans
la perspective de leur adhésion à l UE.

En ce qui concerne  la mise en oeuvre du programme TACIS, on  note parfois le
choix inapproprié du bénéficiaire : il arrive que  le bénéficiaire retenu ait
disparu ou ne soit plus à même de remplir ses obligations lors  de la mise en
oeuvre effective  du projet.  Même si les bénéficiaires  trouvent souvent les
recommandations  des   consultants  pertinentes,  ils  déplorent  de  ne  pas
disposer des  moyens financiers  nécessaires pour  les mettre en  oeuvre; les
investissements sont en effet rendus difficiles  par le fait que le programme
TACIS ne peut fournir  que de l assistance technique, que la  Banque Mondiale
limite ses interventions au secteur public et que les  critères d éligibilité
de la BERD sont étroits.

                                     19

La Cour  estime  qu un  transfert  de  savoir-faire  est  indispensable  pour
assurer la  mise en  oeuvre  des réformes  par les  États bénéficiaires  eux-
mêmes, principe que  la Commission ne  prend pas  suffisamment en compte.  La
continuité après  le départ  des consultants  d investissements souvent  très
importants en  études et assistance technique  est menacée si un  suivi n est
pas mis en place.

En ce  qui concerne  l opération d aide alimentaire  de 204 Mio ECU, financée
sur  fonds  FEOGA  (165 Mio ECU),   par  ECHO   (35 Mio ECU)  et  par   TACIS
(4 Mio ECU) et  devant permettre aux populations d Arménie, d Azerbaïdjan, de
Georgie, du  Kyrgistan, du Tadjikistan et  de Moldavie de couvrir  une partie
de leur déficit alimentaire au cours de l hiver 1994/1995, la  répartition de
l aide  a trop peu tenu compte des besoins des différents États bénéficiaires
et  la  Commission  n a pas  saisi  l occasion pour  développer  une approche
coordonnée de ses  différents instruments; les unités  de coordination  TACIS
dans les pays concernés n ont ainsi pas pu coopérer  à cette action d aide ni
développer  un programme d utilisation des  fonds de contrepartie prévus dans
l opération.

Enfin, il est urgent que la Commission:

a)   cesse de déléguer à des tiers des tâches qui lui incombent en sa qualité
     de puissance publique et d ordonnateur;

b)   présente de manière  transparente les moyens  supplémentaires dont  elle
     estime, le cas échéant, avoir besoin pour faire face aux responsabilités
     qui lui  incombent et ceci  en précisant  si ces besoins  devraient être
     satisfaits par  le biais  d agents statutaires  ou  par celui  d experts
     extérieurs. Pour ces derniers, il  serait souhaitable d indiquer si leur
     financement  doit relever  des crédits  administratifs habituels  ou des
     crédits opérationnels.

                                     20

COOPÉRATION AVEC  LES PAYS  EN VOIE  DE DÉVELOPPEMENT  ET LES  PAYS TIERS  (À
L EXCEPTION DES PAYS D EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE)(chapitre 11)

En  1994,  les  engagements  et  les  paiements  de  la  sous-section  B7  (à
l exception des titres  B7-6, B7-8) ont été respectivement  de 2 630,3 et  de
1 939,5 Mio ECU.

Pour deux  lignes budgétaires  (B7-510 et  B7-514), la  Commission a  reporté
72,3 Mio ECU en crédits  de paiement de 1993  alors qu elle ne le  pouvait en
s en  tenant  strictement  aux dispositions  de  l art. 7 par. 2  sous  b) du
règlement financier.

Ce  chapitre  porte sur  les  programmes  d appui  à l ajustement  structurel
(PAAS), régis  par les  protocoles relatifs  à la  coopération financière  et
technique  conclus  par   la  Communauté  européenne  avec  les   pays  tiers
méditerranéens, par  le  règlement (CEE)  no 1762/92 du  Conseil et  par  les
conventions  de  financement signées  avec  les pays  bénéficiaires: Algérie,
Jordanie,  Maroc  et   Tunisie.  Les  mesures  prévues  étaient  destinées  à
contribuer à la réalisation de réformes économiques par l octroi de devises -
 dans le cadre d un programme d importations ayant fait l objet d un accord -
 afin de  soutenir la  croissance économique,  et par l apport  de ressources
budgétaires sous  forme de  fonds de  contrepartie (FCP) destinés  à financer
des dépenses sociales et des dépenses pour la création d emplois..

Au  31 décembre 1994, des engagements avaient  été contractés pour un montant
total de 270 Mio ECU et 87% des engagements avaient donné lieu à paiement.

La  Cour a examiné  si l élaboration et la  définition des  mesures d appui à
l ajustement   structurel   étaient  satisfaisantes,   si   les  dispositions
relatives au contrôle  de la mise en  oeuvre des PAAS étaient  appropriées et
si les objectifs assignés  à ces programmes étaient atteints sur la base d un
bon rapport coût/efficacité. Le contrôle en question a comporté  des missions
en Tunisie, au Maroc et en Jordanie.

Pour ce qui  concerne les critères  d éligibilité, la  Commission a, dans  le
cas  de la  Jordanie, libéré des  fonds alors  qu elle ignorait  les nouveaux
objectifs et critères  de performance fixés par l accord   stand-by  approuvé
par le conseil d administration du FMI. Quant  aux programmes d importations,
les  contrôles prévus consistent  en procédures  bureaucratiques inutiles qui
ont retardé  le  versement des  fonds. Lorsque  les devises  étrangères  sont
affectées de  manière assez  efficace aux  opérateurs économiques, et  que le
volume des  devises  à fournir  ne représente  qu un faible  pourcentage  des
importations  du  pays  qu il  est  acceptable  de  financer,  il  n est  pas
nécessaire  de procéder  à  des  vérifications sur  pièces  fastidieuses; les
devises étrangères  peuvent être  versées directement  à  la Banque  centrale
dans le cadre d un soutien direct de la balance des paiements.

                                     21

Un  certain  nombre  d insuffisances  ont  été  constatées au  niveau  de  la
constitution des fonds de contrepartie  (FCP), ainsi que de leur  virement au
Trésor  national: en Tunisie et en Jordanie,  les fonds de contrepartie n ont
pas  toujours été promptement virés  au Trésor et les montants correspondants
n ont  pas  été calculés  sur la  base  des dispositions  des  conventions de
financement  en matière de  taux de change;  dans le  cas du premier  PAAS en
faveur  de  la  Jordanie,  le  fait  d appliquer  des  règles  de  conversion
différentes  de celles prévues dans  la convention de financement n était pas
financièrement neutre.

La stratégie  de la  Commission consistant à financer  des lignes budgétaires
ou des  projets  sélectionnés dans  les secteurs  sociaux visés  n était  pas
appropriée, car elle  ne tenait pas  suffisamment compte  de la politique  de
dépenses  publiques  de l État  bénéficiaire.  Pour garantir  une utilisation
efficace de  l aide communautaire  aux secteurs  sociaux clés, la  Commission
doit,  en  liaison avec  les autres  donateurs,  s assurer que  les  fonds de
contrepartie servent  au financement  de dépenses  dans le cadre  d un budget
s inscrivant   dans  une  stratégie  macro-économique  cohérente.  Le  budget
devrait donner  la priorité aux dépenses  dans les secteurs  sociaux clés et,
parallèlement, les conventions  de financement devraient fixer  des objectifs
quantitatifs et  qualitatifs pour  les dépenses  inscrites au budget  et pour
les   dépenses  effectives  dans  les   secteurs  en   question.  Des  revues
budgétaires  effectuées en association  avec les  autres donateurs, notamment
le FMI  et  la Banque  mondiale, devraient  permettre d évaluer  les  progrès
réalisés par  rapport aux  objectifs spécifiques, tant au  niveau des budgets
sectoriels que du budget global.

Plusieurs  insuffisances au niveau des  programmes proprement dits et de leur
mise  en oeuvre par les  administrations locales réduisent l incidence de ces
derniers.  Entre   autres,   certains  services   n étaient  pas   pleinement
opérationnels en  raison d un  manque d équipements de base  et de personnel,
ainsi que de retards dans la mise en oeuvre.

Le  mandat  confié  à l assistance  technique  en matière  de  vérification -
prévue  dans  les  conventions de  financement  - n était  pas  assez précis,
notamment  en  ce  qui  concerne  les  tâches  de  contrôle,  le  calendrier,
l étendue du  contrôle, la  stratégie et  les procédures de  notification. La
supervision  par  la  Commission du  suivi  de l assistance  technique  a par
ailleurs été  insuffisante. Une trop  grande partie des moyens  de contrôle a
été consacrée  à des vérifications documentaires superflues des importations;
des  rapports  de vérification  manquaient  d objectivité (Maroc)  ou étaient
présentés  tardivement  (Tunisie).  En  Jordanie,  des  dépenses  programmées
étaient présentées comme des dépenses effectives.

D une manière générale,  la supervision assurée  par la Commission -  par les
délégations et par les services centraux  - de la mise en oeuvre des PAAS par
les autorités nationales s est révélée insuffisante, la  Commission n y ayant
pas affecté les moyens adaptés.

Des fonds  ont été virés prématurément à  l Algérie, avant que les procédures
préalables à  la mise  en oeuvre du programme  sectoriel d importations aient
été menées  à  terme. L assistance  technique n a  pas travaillé  de  manière
satisfaisante.  Le  manque  à  gagner  en  intérêts  est  estimé   à  presque
2 Mio ECU.

                                     22

D une  manière générale,  les  PAAS devraient  faire l objet  d une  nouvelle
formulation,  d une   part,  pour  refléter  les  situations  économiques  et
budgétaires  spécifiques   des  pays   et,  d autre   part,  pour   améliorer
l efficacité des programmes et leur suivi par la Commission.

FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT
(chapitre 12)

L exécution  des  sixième et  septième  FED s est  traduite en  1994  par des
engagements de 2 480,7 Mio ECU et des paiements de 1 781,6 Mio ECU.

La  Cour a  examiné  les  conditions de  mise  en  oeuvre de  la  coopération
régionale  du   sixième   FED  (dont   la  dotation   initiale  s élevait   à
1 000 Mio ECU) au regard des intentions de la troisième convention de Lomé.

Malgré  l expérience  de  dix années  de  coopération  régionale  (Lomé I  et
Lomé II),  le  cadre  conventionnel  de  Lomé III  ne   règle  pas  certaines
questions fondamentales : il  ne fixe  pas la notion de  région, le rôle  des
organisations internationales  régionales n y est pas arrêté, et la procédure
d élaboration et de mise en oeuvre des programmes indicatifs  régionaux n est
pas satisfaisante.

Certaines  des difficultés rencontrées au plan de la programmation (notamment
des retards et lacunes dans les documents de programmation)  résultent, entre
autres, de  réticences d origine politique  lorsqu il s agit, pour les  États
ACP  de  mettre  en  commun  des  ressources financières.  Par  ailleurs,  le
découpage  traditionnel  des  régions  devrait  faire  l objet  d un  sérieux
réexamen  afin  de   disposer  d ensembles  régionaux  aussi   cohérents  que
possible.

La  gestion  financière  et  comptable de  la  coopération  régionale demeure
imparfaite. Il  est essentiel  de clarifier  le mécanisme de  répartition des
crédits entre la Commission et la BEI, puis  de mettre en place un système de
suivi comptable aussi bien par nature d instruments financiers que  par zones
régionales ou autres ensembles de pays ou de bénéficiaires.

Alors que  les décisions  relatives à la programmation  régionale ont atteint
768 Mio ECU,   la  définition  des  secteurs  de  concentration  est  parfois
demeurée imprécise, les crédits affectés aux  secteurs de concentration n ont
pas toujours été précisés  et certains de ces secteurs ont été délaissés lors
de la mise en oeuvre des crédits.

Les organisations régionales,  dont l importance dans la mise en oeuvre de la
coopération  régionale  est reconnue  dans la  3ème convention de  Lomé, sont
touchées par  des faiblesses institutionnelles graves concernant leur mandat,
leurs structures, leurs ressources  financières ou encore leurs  capacités de
conception et  de gestion.  Pour des raisons d efficience  et d efficacité la
Commission devrait  s efforcer de convaincre les États ACP de leur confier un
mandat  plus  large dans  la  mesure où  un  soutien institutionnel  leur est
accordé.

                                     23

S agissant  de  l élaboration des  projets,  une attention  renforcée devrait
être apportée à la qualité des études préparatoires, tant en ce qui  concerne
les  études  techniques  que  les  analyses  de  rentabilité  économique   et
financière.  Le caractère régional des  projets est  parfois resté incertain;
ainsi,  des  crédits  régionaux   ont  financé  des  opérations  à  caractère
essentiellement national  ou dont  l intérêt pour  le développement  régional
n apparaît pas clairement.

Les procédures d examen en cours de  route et de réorientation éventuelle des
programmes  indicatifs  régionaux ont  été  sérieusement délaissées  dans les
régions  Caraïbes,  Afrique   orientale,  Afrique   occidentale  et   Afrique
centrale.  Il  n existe  pas  de  procédure  formelle  de  désignation  d une
délégation chef de  file ayant des ressources et des responsabilités de suivi
d ensemble. Au niveau  des services centraux, les  moyens mis en  oeuvre pour
assurer le suivi sont demeurés insuffisants tout au long du sixième FED.

A plusieurs reprises, il a été constaté que les objectifs des conventions  de
financement  n avaient  pas  été  atteints ou  qu ils  ne  l avaient été  que
partiellement. Les  retards dont  souffrent de  nombreux projets une  fois la
décision  de financement  prise  par la  Commission  sont souvent  dus  à des
problèmes de suivi, de coordination ou d organisation.

La Cour  a également  examiné le  fonctionnement de  la Fondation  culturelle
ACP-CEE - régie  par la loi belge  sur les associations internationales  - et
notamment son  administration, sa  gestion financière et  comptable ainsi que
la surveillance  exercée par  la Commission  sur les subventions  qu elle lui
verse à partir  des crédits régionaux des  FED. Il apparaît ainsi  que depuis
juin 1986, date  de sa création,  cet organisme n a pas  été administré selon
les dispositions  légales ou  statutaires, que les 62 projets  appuyés par la
Fondation  entre  le   1er  janvier 1992   et  le  30 juin 1994,   sans  plan
stratégique,  n avaient   fait  l objet   d aucune  évaluation  indépendante,
certains d entre eux ayant fait l objet d inquiétants dérapages.

Le FED, malgré  les dispositions de l annexe XXII de  Lomé IV, est demeuré le
principal  bailleur de fonds,  couvrant 98%  des opérations  de 1992  et 1993
(soit respectivement  1,16 et 1,18 Mio ECU), tandis  que les  cotisations des
membres de la Fondation restaient symboliques.

En  1993, dernier  exercice  de pleine  activité de  la Fondation,  les frais
administratifs ont représenté quasiment la moitié des dépenses.

Jusqu à juin 1993,  aucun contrôle  budgétaire ou  de gestion financière  n a
été exercé par la Commission, qui n a pas  suffisamment attiré l attention de
l autorité  budgétaire sur les  dérives constatées.  Celles-ci ont finalement
abouti au licenciement du personnel en février 1994 et au  dernier engagement
de  crédit de 738 606 ECU destiné  à prendre les  dispositions relatives à la
mise en sommeil de la Fondation.

La  Cour  estime  que  la  Commission  devrait étudier  les  possibilités  de
poursuivre  devant les tribunaux judiciaires les  personnes ayant conduit les
opérations de  la  Fondation, en  vue  de la  récupération des  sommes  mises
indûment à charge du FED.

                                     24

Partie II -    OBSERVATIONS SUR LES CREDITS DE FONCTIONNEMENT
       DES INSTITUTIONS ET DES ORGANES DES COMMUNAUTES EUROPEENNES
                                                            

                   COMMISSION (DEPENSES DE PERSONNEL ET DE
               FONCTIONNEMENT DES DELEGATIONS DE LA COMMISSION
              EUROPEENNE; GESTION FINANCIERE ET ADMINISTRATIVE
               DU PATRIMOINE (DOMAINE DE LA RECHERCHE EXCLU))
                                (chapitre 13)

Ce chapitre  présente les  résultats du  contrôle concernant les  dépenses de
personnel et de  fonctionnement des  délégations de la  Commission européenne
d une  part, la gestion financière  et administrative  du patrimoine (domaine
de la recherche exclu) d autre part.

En 1994, 184,6 Mio ECU de crédits ont été utilisés pour  couvrir les dépenses
de   personnel  et  de  fonctionnement  des  délégations  de  la  Commission,
auxquelles  sont affectés  609 emplois  d agents statutaires  et 1 814 agents
locaux.

Il a été  constaté qu en ce qui  concerne les conditions d emploi  des agents
locaux,  il  reste à  mettre  en  application  de nombreuses  réglementations
locales.  Un  régime  particulier  du  personnel  administratif  et technique
devrait être  mis en  place, des  écarts de rémunération  existant, justifiés
par des raisons de confidentialité et de sécurité.

Un  aménagement  de   la  structure  des  inventaires  permanents  des  biens
mobiliers   des   délégations   s impose   (notamment   afin   de   permettre
l établissement  correct  des   valeurs  du  patrimoine),  des  déclassements
devraient être  effectués dans les  cas prévus  par la  réglementation et  la
localisation des biens inscrits doit être revue dans bon nombre de cas.

L AIPN n a  toujours pas  fixé le montant de  l indemnité kilométrique prévue
par  le  Statut  et  perçue  par  le  fonctionnaire  utilisant  son  véhicule
personnel.   Or,  l instauration   d une  telle   indemnité  permettrait  une
réduction  du parc  automobile et une  diminution des  heures supplémentaires
des chauffeurs.

On  note  que  de  nombreuses délégations  avaient  omis  de transmettre  les
relevés de  congé  dont le  suivi par le siège  n est pas très  développé. De
nombreuses  délégations  n avaient   pas transmis  au  siège  les conventions
entre la  Commission et  le fonctionnaire  bénéficiant d un logement  gratuit
bien  que la  conclusion de  telles conventions  et leur  communication à  la
Commission   aient  fait  l objet  de  dispositions  ad  hoc.  Par  ailleurs,
certaines irrégularités ont été constatées dans une délégation.

L enquête relative  à la valeur  du patrimoine mobilier  et immobilier  de la
Commission a porté sur des biens représentant environ 445 Mio ECU  et détenus
à Bruxelles et à Luxembourg ainsi que dans les bureaux  dans la Communauté et
dans les délégations hors Communauté.

La valeur exacte des  immeubles à Bruxelles s élève à 18,8 Mio ECU au lieu de
12,1 Mio ECU, des informations venant de la CECA ayant été  mal interprétées;
par  ailleurs la  valeur  du  patrimoine immobilier  situé  en dehors  de  la
Communauté est difficile à établir.

                                     25

La  vérification du  montant    relatif aux  biens  meubles  de Bruxelles  et
Luxembourg s est avérée difficile, l outil de gestion  employé pour l établir
(le système  informatique SYSBIEN)  n ayant pas  été conçu d une  manière qui
permette de produire des  états financiers. Des déficiences  graves relatives
à l emplacement des  biens (ville, bâtiment, étage  et bureau) ont été  mises
en évidence. Seuls  les biens informatiques (151,5 Mio ECU) ont  fait l objet
d un suivi  attentif au cours des dernières années. Les inventaires des biens
détenus dans les délégations  hors Communauté  comportent toujours les  mêmes
problèmes  que  la  Cour  dénonce  depuis  1979  dans  ses  rapports  annuels
successifs. Notamment, les vérifications au niveau  des délégations des états
transmis au comptable de la Commission s avèrent insuffisantes.

Des  chiffres  fiables  ont  seulement pu  être  établis  pour le  patrimoine
immobilier  à  Bruxelles  (+/- 120 Mio ECU).  Pour  le  reste,  les  montants
figurant au  bilan (+/-  450 Mio ECU) ne  donnent pas  une image  fidèle de  la
situation patrimoniale au 31 décembre 1994.

Les facteurs  expliquant que  la Commission  ne peut  communiquer une  valeur
fiable de son patrimoine  sont notamment : le manque de maîtrise du comptable
sur les éléments reçus, l insuffisance du cadre réglementaire (en  matière de
principes  comptables, d établissement  des  états financiers,  d inventaire,
d assurances   à  contracter,  de   responsabilité  de   la  conservation  du
patrimoine),  des lacunes au niveau  des informations figurant dans les notes
au  bilan  et  du  suivi  concernant  les  biens   loués,  au  niveau  de  la
nomenclature budgétaire  employée et  de l exécution  budgétaire, les  moyens
humains limités pour gérer l ensemble de l inventaire à Bruxelles,  la saisie
peu fiable des informations dans SYSBIEN, le caractère peu  adapté du système
comptable SINCOM pour garantir la reprise d un bien à l inventaire.

Il est enfin à noter  que la remise en  ordre de l inventaire engendrera  une
charge importante pour le budget.

                                     26

                              RAPPORTS SPECIAUX

                         L ENVIRONNEMENT URBAIN[2] 

A  la suite de la présentation par la  Commission, en juin 1990, de son Livre
vert sur  l Environnement urbain,  le Conseil  a reconnu  l importance de  la
dimension  communautaire  de  cette  politique.  Les  actions  communautaires
visant  à l amélioration de l environnement  urbain sont destinées à stimuler
et à soutenir les  différentes politiques dans ce domaine par des initiatives
aux niveaux régional et local.

Dans  le  cadre  de  ses contrôles  concernant  les  actions  gérées par  les
services de l environnement  de la  Commission, les  projets pilotes  urbains
cofinancés  par  le Fonds  européen  de  Développement  régional (FEDER),  le
programme RECITE financé par le FEDER et une série de programmes ayant  trait
à la  formation, à la  recherche, aux transports,  à l énergie et au  domaine
culturel, la Cour a relevé un certain nombre de problèmes.

Les  différentes  initiatives   couvrent  une  large  gamme   d activités  et
impliquent la  participation de  nombreux services  de la Commission.  Or, il
n existe ni relation ni coordination clairement établies entre elles,  ni vue
d ensemble de  la régénération  et de  l amélioration urbaines dans  le cadre
desquelles elles s inscrivent.

En  ce qui  concerne les  critères de  sélection  pour les  projets LIFE,  la
Commission  a  bien  établi  quelques priorités  pour  les  actions visant  à
l amélioration de l environnement urbain qui ont été lancées  en 1992 et 1993
au titre de  l instrument LIFE (son concours  pour les 10 projets  retenus en
1992  et 1993  dans  ce domaine  s élève à  5,7 Mio ECU), mais  ces priorités
n ont  pas  été  clairement  spécifiées lorsque  les  États  membres ont  été
invités à  présenter des  propositions de projets devant  être cofinancés par
l Union européenne.  Un  total de  119 projets ont  été présentés  sans  être
suffisamment  documentés, ce qui n a  pas facilité le processus de sélection.
Les huit projets retenus  en 1993 ne présentent pas de lien  évident avec les
priorités déclarées.

Il en est de même pour les 32 projets pilotes bénéficiant  de l aide du Fonds
régional en vertu de l article 10 du règlement (CEE) no 4254/88,  qui portent
sur des  montants 60 fois plus élevés que ceux des  projets LIFE - coût total
supérieur à  200 Mio ECU,  avec  une contribution  communautaire  de plus  de
100 Mio ECU -  puisque aucun critère  n a été  établi et aucune  priorité n a
été  fixée. Les  projets ont  été mis  au point  à la  suite de  négociations
bilatérales ad hoc avec  les États membres concernés  et ils apportent,  dans
un  certain nombre de cas, une aide à  des villes (par exemple Londres, Lyon,
Copenhague, Rotterdam)  non éligibles  à l aide normale du  Fonds régional au
titre des objectifs 1 et 2.

En  ce qui concerne  les projets  relevant de  l instrument LIFE ou  du Fonds
régional,  les actions  ne sont  pas toujours  définies de  façon précise  au
moment  de leur présentation, ce  qui entraîne d importants retards dans leur
exécution. Dans  certains  cas, la  Commission a  versé des  fonds  plusieurs
années avant que les dépenses correspondantes n aient été effectuées.  Il est
apparu  que le  suivi des  projets assuré,  au nom  de la  Commission, par un
bureau d assistance technique n était pas entièrement satisfaisant.

                                     27

Certains projets  pourraient être reproduits  ailleurs, à condition que  leur
caractère  innovateur  puisse être  clairement  mis en  évidence. Or,  nombre
d entre  eux étaient  principalement  constitués d actions  du même  type que
celles qui sont financées dans le cadre d autres programmes.

Enfin, le  programme  RECITE, qui  bénéficie d une  contribution de  près  de
50 Mio ECU de  la  part du  Fonds  régional vise  à encourager  les  échanges
d expériences  et  une  meilleure  coopération  entre  les  villes à  travers
l établissement  de différents  réseaux. Dans tous  les cas,  l efficacité de
ces réseaux dépend du dynamisme et de l engagement  des villes-chefs de file.
Les résultats ont été variables et aucune disposition uniforme n a  été prise
concernant la  présentation  des  demandes de  versement  adressées au  Fonds
régional.

Le suivi a  été confié en sous-traitance au  même bureau que celui  chargé du
suivi  des projets pilotes  urbains : la valeur  du contrat  s en est trouvée
considérablement   augmentée,  sans  que   d autres  sociétés   aient  eu  la
possibilité de présenter des offres pour ce nouveau service.

La Cour recommande que les objectifs sous-jacents et les  actions spécifiques
à   entreprendre  soient   davantage   précisés,   et  qu une   plus   grande
détermination  se manifeste dans la  recherche de  nouvelles initiatives dont
le succès, une fois démontré, pourrait se répéter ailleurs. Pour ce faire  et
pour garantir  l interaction des projets,  une coordination plus efficace  et
un suivi beaucoup plus strict des projets sont nécessaires.

                                     28

                   L INSTRUMENT FINANCIER DE COHÉSION[3] 

Dans l attente de la création  du fonds de cohésion prévu par l article 130 D
du Traité  sur l Union européenne contribuant financièrement à la réalisation
de  projets  dans le  domaine de  l environnement et  dans celui  des réseaux
transeuropéens  en matière  d infrastructure  des  transports, le  Conseil  a
approuvé  le règlement no 792/93 instituant  à titre temporaire un instrument
financier de  cohésion permettant  le financement  de projets en  Irlande, en
Grèce, au Portugal et en Espagne.

Le total des  dépenses effectuées par  le biais  du fonds de  cohésion et  de
l instrument  financier de 1993 à  1999 devrait s élever à 15 000 Mio ECU aux
prix de 1992,  les dépenses annuelles suivant une courbe ascendante rapide au
cours  des  premières  années.   Alors  que  les  crédits  d engagement  pour
l exercice  1993 (1 565 Mio ECU)  ont été  totalement utilisés,  on note  une
sous-consommation  de 26,4% des crédits  de paiement s élevant initialement à
1 000 Mio ECU, un  montant de  200 Mio ECU ayant ensuite été   transféré vers
un  autre  poste  budgétaire; cette  sous-consommation  était due  à  la date
tardive d adoption des décisions de financement.

Le rapport  mentionne  un certain  nombre de  difficultés et  de  déficiences
affectant la  mise  en oeuvre  de l instrument,  ainsi que  la sélection,  la
programmation et la gestion des projets financés par ce dernier.

La gestion  de l instrument  financier de  cohésion souffre  de problèmes  de
coordination tant  à l intérieur des services  de la Commission qu en  ce qui
concerne les  relations Commission/États membres bénéficiaires. A l intérieur
de la  Commission, la  multiplication des  structures décisionnelles dans  la
gestion de l ensemble des instruments  ou politiques structurelles  rend plus
difficile une utilisation  optimale des  crédits communautaires et  permet en
outre le financement d un même projet par l instrument financier  de cohésion
et/ou les  fonds  structurels,  voire par  d autres  sources  de  financement
communautaire. Ce problème  touche aussi la coordination entre  la Commission
et les États membres bénéficiaires. Les décisions de la  Commission relatives
à des étapes  ou périodes différentes d un  même projet sont prises  dans des
contextes et en fonction de critères différents.

De plus,  la Commission  a géré  cet instrument  avec trop  de souplesse.  En
effet, la  Cour a  relevé de  nombreuses anomalies  rédactionnelles dans  les
dispositions  du règlement instituant  l instrument financier  de cohésion et
dans les  décisions d octroi  des aides.  Au départ,  une grande  incertitude
pesait sur  les critères  d attribution des  fonds communautaires, en  raison
d erreurs  de traduction  dans  les  différentes versions  linguistiques.  En
raison  de retards dans l exécution  de projets, les États membres détenaient
des soldes importants,  et il n est pas  certain que les intérêts  perçus ont
été crédités aux projets. De plus, les règles relatives  aux taux de change à
appliquer entre les monnaies  nationales et l écu n étaient pas  suffisamment
claires. Par ailleurs, la  Commission n a pas rigoureusement veillé à  ce que
les  coûts  éligibles acceptés  pour  certains projets  tiennent suffisamment
compte de l augmentation des recettes générées par leur exécution.

                                     29

La décision du  Conseil d attribuer les  fonds séparément à chaque  projet et
non,  à   l instar  des   fonds  structurels,   par  le   biais  des   cadres
communautaires  d appui, a  une  incidence notable  sur le  fonctionnement de
l instrument  financier  et,  par  voie  de  conséquence,  sur  le  fonds  de
cohésion. En  l absence de  tout lien entre les  projets individuels financés
dans le cadre  de la cohésion et  les programmes plus larges  représentés par
les CCA, le risque existe que des  projets soient exécutés isolément et  sans
prise   en  compte   suffisante  de   l incidence   d autres  investissements
d infrastructure  financés  par  d autres  moyens.  En  général   l attention
accordée ex ante à  l incidence des projets était insuffisante et  la qualité
de  l analyse   coût/bénéfice   devait   être  sensiblement   améliorée,   en
particulier dans  le  domaine  de l environnement.  La  dimension modeste  de
certains projets  n est pas conforme aux intentions de l instrument financier
de se  concentrer sur de  grandes initiatives, en  particulier dans  le cadre
des réseaux transeuropéens .

Les dispositions en matière de supervision et de suivi détaillés des  projets
n étaient pas satisfaisantes dans un certain nombre de cas.  Les informations
fournies par les  États membres en ce qui concerne la nature et le calendrier
des travaux  à entreprendre  étaient insuffisantes, ce qui  s est traduit par
des  retards dans les décisions  d approbation des projets par la Commission.
De  plus,  les  informations finalement  incluses  dans les  décisions  de la
Commission  étaient souvent d un caractère si  général qu il était impossible
ensuite  d apprécier la progression des  projets. Enfin, les comités de suivi
uniques qui auraient dû  être mis en  place dans chaque pays  dans les  trois
mois  suivant  l approbation  des  projets  par  la  Commission  n ont  guère
commencé leurs travaux avant la mi-1994.

En conclusion,  la  Cour souligne  que l objectif  principal de  son  rapport
spécial  sur  l instrument  financier  de  cohésion  est de  permettre  à  la
Commission   et  aux   États  membres   d éviter   que  les   déficiences  et
insuffisances qu elle a constatées ne se reproduisent dans  le cadre du fonds
de cohésion.

Pour cela, elle estime qu il est nécessaire que :
- les objectifs visés soient clairement quantifiés;
- une analyse approfondie coût/bénéfice soit effectuée pour chaque projet;
- les coûts soient soigneusement  analysés et  les étapes  de chaque  projet
  clairement identifiées;
- les  projets  financés  par  le  fonds  de  cohésion  et  par  les  autres
  instruments   structurels   soient   coordonnés,   afin   d optimiser   la
  contribution  de  l ensemble des  différentes  interventions  de  l UE  au
  développement économique et social de la  Grèce, de l Irlande, du Portugal
  et de l Espagne.

                                     30

           LE STABEX DANS LE CADRE DU PREMIER PROTOCOLE FINANCIER
                   DE LA QUATRIÈME CONVENTION DE LOMÉ[4] 

Le STABEX  est  l un des  principaux instruments  financiers prévus  par  les
conventions  de  Lomé en  faveur  des  États d Afrique,  des  Caraïbes et  du
Pacifique  (ACP).  Il  a  pour  objet  la  stabilisation  de  leurs  recettes
d exportation, en principe à destination de la Communauté,  pour les produits
principalement  agricoles  énumérés  dans  la  convention  de  Lomé IV(1). La
Commission qui avait, dans  un premier temps, souligné  le rôle sectoriel  du
STABEX  a insisté  par la  suite sur  la relation  et la cohérence  à établir
entre le STABEX et l ajustement structurel.

La  Cour a examiné  les opérations  STABEX dans le  cadre de Lomé  IV pour la
période s étendant  de 1991 à  1993 et a  particulièrement étudié  les effets
des modifications introduites par la nouvelle convention.

Ses observations reposent sur les résultats de contrôles sur place auprès  de
cinq bénéficiaires  du STABEX  (le Burundi,  la Côte d Ivoire,  la Papouasie-
Nouvelle-Guinée,  les Îles Salomon  et la Tanzanie)  ainsi que  sur un examen
documentaire approfondi pour tous les autres pays.

Pour chacune des années d application 1990, 1991 et 1992, les  300 Mio ECU de
tranche annuelle  STABEX  ont été  insuffisants pour  couvrir les  pertes  de
recettes  d exportation éligibles. Le taux  de couverture n a atteint pour la
période  de   1990-92  que   40,7%,  principalement  à  cause   de  la  chute
vertigineuse  des prix des produits  de base. Une dérogation touchant 13 pays
et  portant  sur  la  compensation   de  certaines  pertes  d exportation   à
destination  de  pays  ne  faisant  pas  partie  de  la  Communauté  a  coûté
96,1 Mio ECU pour  les années d application 1990 à 1992 et est contestable en
raison  de  l insuffisance  de  ressources  ordinaires  affectant  le système
depuis 1987. Pour lutter contre l insuffisance des ressources, le  comité des
ambassadeurs ACP-CE a pris des mesures qui ne répondaient pas toujours à  des
dispositions précises  de  la convention;  il en  est ainsi  du transfert  au
STABEX  de  ressources  affectées au  Sysmin  dans le  cadre  des conventions
précédentes  pour l année d application  1990, et  de l utilisation anticipée
de   tranches  annuelles  autres   que  celle   suivant  directement  l année
d application concernée.

Malgré la nouvelle procédure, selon laquelle la détermination des  transferts
STABEX repose maintenant essentiellement sur  les statistiques communautaires
relatives aux  importations et qui a  conduit à une  amélioration sensible du
fonctionnement  du   système,  il  reste   que  la  fiabilité  de   certaines
statistiques  que seuls les  États ACP sont en  mesure de  fournir, peut être
mise  en  doute,  alors  que  les  délégations de  la  Commission  tenues  de
certifier  l exactitude de ces statistiques  n ont pas les moyens de procéder
aux  enquêtes nécessaires.  Par  ailleurs, il  est difficile  d évaluer  avec
précision dans quelle mesure les  baisses de production sont imputables à des
facteurs extérieurs  plutôt qu à des  mesures prises par  les États ACP  eux-
mêmes.  Les  consultations à  ce sujet  devant  être achevées  dans  de brefs
délais  et  les possibilités  d enquête étant  limitées,  le  résultat risque
d être affecté par la capacité de négociation et  le poids respectif des pays
ACP plutôt  que  par des  considérations techniques;  de plus  le  contrôleur
financier, saisi à un  stade trop avancé de la procédure, n est pas en mesure
d agir  sur le  processus de  négociation et  ne réexamine  pas les  éléments
d appréciation qui conduisent aux réductions des bases de transferts.

                                     31

Le nouveau  système  a également  été caractérisé  par  des retards  dans  le
paiement  des transferts.  Ces retards  tiennent aux  délais d ouverture  des
comptes  bancaires  en écus,  car  les  États  ACP  n ont pas  toujours  pris
rapidement   les   dispositions   nécessaires   une    fois   précisée   leur
responsabilité de l ouverture des comptes bancaires.

Les   cadres   d obligations  mutuelles   (COM)  déterminant  les  programmes
détaillés d utilisation des ressources STABEX et signés par la  Commission et
par  les ordonnateurs nationaux des  États ACP concernés reposent en principe
sur une analyse substantielle qui porte  non seulement sur les difficultés du
secteur  concerné, mais qui  devrait garantir, de la  part des  États ACP, la
mise en  place de  politiques claires  avant toute  décision sur les  actions
spécifiques à  financer. Dans  certains cas,  ces analyses  n ont jamais  été
déposées par  les  États ACP.  Dans de  nombreux  autres  cas, elle  se  sont
révélées  trop  succinctes; on  note également  une  absence  de propositions
pertinentes de  la part de certains  États ACP dont la  politique sectorielle
manque de cohérence.

La   phase  de  programmation  de   l utilisation  des  fonds  STABEX  a  été
excessivement  longue; ainsi, le délai  médian entre la décision de transfert
relative à  l année d application 1991 et  la signature des  COM a été de  19
mois; la  négociation des  mesures à financer, la  réorientation de certaines
politiques  sectorielles  en fonction  des  nouveaux  programmes d ajustement
structurel,  les retards de  mise en  oeuvre des  COM antérieurs, la  mise au
point des  conditions  préalables à  la  libération  des fonds  et  le  délai
nécessaire  à l approbation  des  propositions  par les  différents  services
compétents ont  constitué des  facteurs importants  de ralentissement de   la
procédure de préparation des COM.

En  ce   qui  concerne   l exécution  financière  des  COM,   seuls  67%  des
transferts 1990 (437,6 Mio ECU)  versés sur  des comptes  bancaires européens
des  États  ACP  avaient été  décaissés  au 31.10.93;  s agissant  de l année
d application 1991,   seuls  11%   des   352,1 Mio ECU  versés   avaient  été
effectivement  utilisés au  31.10.1993  en raison  des retards  affectant  la
conclusion   des  COM.  Ces  retards   avaient  pour  origines  des  tensions
politiques, la  faiblesse des administrations, les longues procédures d appel
à  la concurrence,  les  capacités  d absorption insuffisantes  des  secteurs
soutenus,  l insuffisance   des  justifications   déposées,  ou   encore  les
réticences opposées par certains  États ACP pour soumettre  certains contrats
à une procédure d appel à la concurrence.

S agissant  de l affectation des fonds STABEX,  certains transferts ont servi
à compenser la  mauvaise gestion d organismes publics, des  choix discutables
de politique monétaire ou  des défauts de viabilité de systèmes de soutien de
prix.   A  plusieurs  reprises,  les  fonds  de  contrepartie  résultant  des
opérations STABEX ont  été utilisés dans des  domaines non prévus par  le COM
ou  sortant  manifestement  du  champ  d application  de  l instrument.  Dans
plusieurs  cas les fonds STABEX ont été  affectés à des financements purement
rétroactifs  d importations   assortis  de  procédures  administratives   qui
n ajoutaient  rien au  soutien ainsi  accordé à  la balance des  paiements de
l État bénéficiaire.

                                     32

Les conditions auxquelles  la convention de Lomé IV  subordonne l utilisation
des transferts  STABEX se  situent au  niveau des  engagements généraux,  des
engagements spécifiques  et des dispositions financières  et administratives,
qui correspondent  en fait à  ceux rencontrés dans  les programmes d appui  à
l ajustement  structurel. Les  COM relatifs  à 1990  et 1991 ont  accordé une
importance  particulière   aux  engagements  de  réforme  tant  généraux  que
spécifiques pris par les  États ACP  pour leurs secteurs du café et du cacao.

S agissant des  engagements généraux portant  sur la poursuite de  politiques
macro-économiques  arrêtées   dans  le  cadre   des  programmes  d ajustement
structurel,  la  mesure  dans  laquelle la  Commission  a  finalement lié  le
déblocage  des crédits  au  respect de  ces politiques  a  varié d un  pays à
l autre. Ainsi,  la poursuite  des réformes  n a figuré dans  les engagements
des COM  que dans  un nombre  limité de  pays mettant en  oeuvre des  mesures
d ajustement  structurel  ce qui  constitue  un traitement  discriminatoire à
l encontre d autres pays  ACP. Par ailleurs, dans la  mesure où le STABEX est
considéré  comme  un  instrument  permettant  un  déboursement  rapide  ayant
vocation à  soutenir les balances  des paiements  comme l aide  à l appui  de
l ajustement structurel, la poursuite  des déboursements STABEX dans des  cas
où le  soutien à l ajustement  structurel a été  suspendu apparaît comme  une
incohérence.

C est au  niveau  des réformes  sectorielles que  le respect  des  conditions
générales  et  spécifiques  retenues  par  les  COM  a  soulevé  le  plus  de
difficultés.   La   Commission   a   été   placée   devant   deux   objectifs
contradictoires  :  maintenir  le  rôle   traditionnel  du  STABEX  en   tant
qu instrument à déboursement rapide et assurer le respect des  conditions, au
risque de  bloquer  les déboursements  pendant  un certain  temps. Il  a  été
particulièrement difficile de trancher lorsqu un État ACP a globalement  fait
progresser  la restructuration  du  secteur  concerné, sans  avoir  toutefois
toujours respecté les conditions  particulières faisant partie de la réforme.
Dans plusieurs  situations de  non-respect des  conditions ou  de doute à  ce
sujet,  la Commission a néanmoins décidé de ne pas retarder les déboursements
STABEX.

Dans  le  domaine  des procédures  financières  et  comptables,  il  faudrait
remédier à  l ambiguïté de  la situation dans laquelle  les transferts STABEX
appartiennent  à  l État  ACP  tandis  que  leur déboursement  est  soumis  à
certaines procédures FED, ce qui le ralentit.

La soumission des déboursements STABEX à  l autorisation conjointe du délégué
de la Commission et  de l ordonnateur national introduit un second  niveau de
gestion.  Bien que l ouverture de comptes  à double signature ait, sans aucun
doute, largement contribué à l amélioration du contrôle de la  Commission sur
l utilisation  du STABEX Lomé  IV, les  contrôles effectués  par la  Cour ont
montré quelques difficultés de fonctionnement du système.

Alors  que   les  fonds  de  contrepartie  devaient  porter  intérêts,  cette
condition  n a souvent  pas été  respectée et il en est  résulté une perte de
valeur des fonds de  contrepartie en raison  de taux d inflation élevés  dans
les pays concernés. Par  ailleurs, les fonds de contrepartie STABEX n ont pas
toujours été déposés  sur des comptes distincts  de ceux des autres  fonds de
contrepartie, bien qu une disposition de la convention de Lomé le prévoie.

                                     33

S agissant du suivi  financier du STABEX par la  Commission, il n existe dans
les délégations  aucun système  de compte rendu de  l utilisation des crédits
STABEX. Afin  d être mieux à  même d apprécier la  mise en oeuvre du  STABEX,
son  degré d exécution financière dans  les différents États ACP devrait être
retracé dans les états financiers annuels du FED.

Avec les  nouvelles dispositions de Lomé IV, les délégations ont été chargées
du suivi des COM ; bien que les  services centraux de la Commission ne jouent
qu un rôle  réduit dans  le suivi quotidien  du STABEX,  il serait  néanmoins
souhaitable que  les délégations  fassent formellement  rapport aux  services
centraux. En  ce qui concerne le rapport que l État ACP doit communiquer à la
Commission dans  les douze  mois qui  suivent la mobilisation  des ressources
par l État  ACP, certains  pays n avaient  communiqué aucun  rapport dans  le
délai imparti, les  opérations à financer n étant  pas terminées un  an après
le  transfert des  ressources.  Enfin,  à la  fin  de  1993, le  faible  taux
d exécution de la plupart des COM n avait encore autorisé aucune évaluation.

En conclusion, malgré les questions que  l on est en droit de se poser sur la
capacité du système STABEX à combler des  pertes de recettes dont les  causes
sont mondiales,  les  nouvelles dispositions  de la  Convention de  Lomé  ont
toutefois permis au FED  de progresser dans la voie d une  meilleure maîtrise
des  fonds mobilisés. Trois grandes questions  restent à régler en priorité :
celle de l insuffisance des ressources, celle des objectifs poursuivis  et de
leur complémentarité  avec ceux  des autres instruments financiers  du FED et
celle  de la mise  en place d un  réel dispositif de  suivi des  COM propre à
fournir à  l autorité de décharge un  aperçu synthétique précis et  fidèle de
leur mise en oeuvre.

                                     34

            LA MISE EN OEUVRE DES MESURES D INTERVENTION PRÉVUES
                PAR L ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS (OCM)
              DANS LE SECTEUR DES VIANDES OVINE ET CAPRINE[5] 

Le rapport  de la  Cour porte sur  l examen de  la gestion  de l OCM dans  le
secteur  des   viandes  ovine   et  caprine   et  de   l application  de   la
réglementation communautaire  auprès   des services de la  Commission et dans
sept États membres représentant plus de 95% des dépenses, à savoir la  Grèce,
l Espagne, la France, l Irlande, l Italie, le Portugal et le Royaume-Uni.

Les  objectifs  poursuivis  par  l OCM  sont  de stabiliser  les  marchés  et
d assurer un  niveau de  vie équitable  à la population  agricole intéressée.
L élevage  ovin et  l élevage caprin  constituent  souvent la  seule activité
significative dans  de  nombreuses  zones où  il  est  difficile  d implanter
d autres activités.  Il est  donc susceptible de contribuer  au maintien d un
certain peuplement humain.

Les  dépenses,  qui  sont   passées  de  600 Mio ECU   en  1986  à  plus   de
2 000 Mio ECU   au   début   des   années   1990,   bénéficient   à   environ
600 000 producteurs.  Elles  correspondent  à  1,7 ECU  par  kilo  de  viande
produite, montant  très élevé  par rapport  à ceux consacrés  aux autres  OCM
dans le secteur des viandes (bovine : 0,55 ECU, porcine : 0,01 ECU).

En ce qui concerne les effets du dispositif communautaire  d intervention sur
le  marché, il est  à noter que le  prix de base étant  resté assez stable et
très au-dessus du  prix moyen de marché, le  mécanisme de fixation du montant
des primes, par la compensation automatique des baisses  du prix de marché, a
enlevé au marché  son rôle  d équilibrage entre l offre  et la demande.  Dans
les  faits,  ce  mécanisme  a  introduit  un  cercle  vicieux  qui revient  à
transférer à  la charge  du budget communautaire  les baisses  des prix à  la
production. Par ailleurs, les primes n ont  pu que stimuler la production des
viandes ovine  et caprine  alors  que le  marché de  la viande  bovine  était
excédentaire, et le  taux de croissance de  l élevage a été plus  marqué dans
les   États   membres   présentant   proportionnellement   moins   de   zones
défavorisées. Enfin,  la production  de viandes ovine et  caprine n a souvent
qu un  caractère marginal pour nombre  de producteurs, car elle ne représente
qu une part peu importante de leur production.

Les différentes mesures prises  depuis la fin des années 1980 dans le  but de
maîtriser  les   dépenses  de   cette  OCM  n ont  eu   qu un  succès  mitigé
(stabilisateur,  limites  de  primes  par producteur),  ce  qui  a conduit  à
introduire des   quotas  de  droits à  la prime  par producteur  à partir  de
1993.

La Cour  suggère que ce  mécanisme de compensation  des baisses de prix  soit
réexaminé par la Commission et  que le régime de primes  soit progressivement
rendu plus  sélectif et orienté vers le soutien  de l élevage  ovin et caprin
dans  les  régions  où  d autres  activités  d élevage ne  peuvent  pas  être
maintenues. Il est, en même  temps, nécessaire que la Commission propose  une
redéfinition de  la  notion de   zone défavorisée   et qu une  beaucoup  plus
grande rigueur soit accordée  à l attribution et au contrôle de ce  statut en
ce qui concerne les primes ovine et caprine.

                                     35

En  ce   qui  concerne   la  gestion  administrative,  on   constate  que  la
transmission  par  les États  membres des  informations statistiques  se fait
avec  retard  et  que  leur  qualité  est  souvent  insatisfaisante,  ce  qui
compromet le contrôle de la mise  en place des  quotas  de droits à la prime.
La collecte des  prix de marché, dont dépend  la détermination du montant des
primes, est  également déficiente ou insuffisamment formalisée. Par ailleurs,
le contrôle de  la propriété  et de  l éligibilité des  animaux présente  des
faiblesses et  la vérification  de la  situation de  l exploitation en  zones
défavorisées est rare. Le registre des animaux, qui précédemment  n avait été
adopté  que par  un État membre et  est devenu obligatoire  à partir de 1995,
n est  susceptible d améliorer la fiabilité du  contrôle que si son usage est
rigoureux. Le  suivi  de  l engraissement en  carcasses  lourdes s est  avéré
complexe et le  paiement du supplément de prime correspondant peu fréquent et
rarement   correct.  Enfin,  le  contrôle  du   stockage  privé  est  parfois
déficient.

La Cour  recommande que  la Commission  prenne les  mesures nécessaires  pour
remédier aux  faiblesses constatées  et suggère que la  Commission examine la
possibilité de supprimer l engraissement en carcasses lourdes.

                                     36

            GESTION DES DÉPENSES DU FEOGA, SECTION  ORIENTATION ,
                       AU PORTUGAL DE 1988 À 1993[6] 

Le rapport  spécial en  question a  été élaboré  en réponse  à la demande  du
Président du Parlement européen  de février 1994. Le contrôle a porté  sur le
 Programa  Especifico  de Desenvolvimento  da Agricultura  Portugesa  (PEDAP)
pour le développement  de l agriculture portugaise après  l adhésion, sur des
mesures visant à améliorer les structures agricoles, la transformation  et la
commercialisation de produits  agricoles, et sur une sélection  de programmes
opérationnels adoptés  dans le  cadre de l objectif no 1  du programme global
établi à  l occasion  de la  réforme des  fonds structurels.  Les  programmes
opérationnels  sélectionnés  pour le  contrôle  étaient  ceux  de la  réforme
foncière et des  mesures relatives aux intempéries,  à la sécheresse et  à la
sylviculture. Ces  mesures  ont représenté  dans l ensemble  plus de  95%  du
total  des  engagements  relatifs  aux dépenses  relevant  du  FEOGA, section
 orientation , au Portugal pendant la période considérée.

Le  montant total  des engagements  effectués pour  le  Portugal au  titre du
FEOGA,  section  orientation ,  s est élevé  à 1 457 Mio ECU  pour la période
1988-1993, dont 464,5 Mio ECU pour le PEDAP. Les paiements  au titre du PEDAP
de  1987 à 1994  compris ont atteint la  somme totale  de 538 Mio ECU. Compte
tenu d un montant estimé à  101,1 Mio ECU qui sera payé sur 1995 et  1996, on
peut  penser que l enveloppe fixée  par le Traité d adhésion (700 Mio ECU) ne
sera probablement pas atteinte.

PEDAP

Eu  égard  aux  objectifs  spécifiques  du  PEDAP,  à  savoir   améliorer  la
compétitivité de  l agriculture  portugaise, le  contrôle de  la Cour  a  été
centré sur  une  évaluation de  la bonne  gestion financière  des  ressources
communautaires destinées au programme, en vue de déterminer  si les fonds ont
été dépensés  en tenant dûment  compte des critères d économie,  d efficience
et d efficacité.
En se référant aux  trois critères  dans leur ensemble,  la Cour conclut  que
les  résultats de  certains sous-programmes  sont  loin  de correspondre  aux
besoins ou  aux objectifs  établis. S agissant  de l efficacité des  mesures,
les  résultats  ont été  particulièrement décevants.  Pour beaucoup  de sous-
programmes, le  choix des  projets n a pas  été assez  sélectif en raison  de
l abondance  de ressources et parce  qu aucun critère  qualitatif n avait été
ajouté aux conditions formelles d éligibilité.

L efficacité du  programme a  également été  compromise par le  fait que  les
mesures  nécessaires  à  une réorganisation,  à  une réorientation  et  à une
restructuration plus efficientes des activités  agricoles soit n ont pas  été
prévues de manière appropriée, soit ont été mises en place trop tard.

Les caractéristiques de  l agriculture portugaise  - marquée par  la présence
d un grand  nombre de  petites exploitations non viables  et une productivité
insuffisante -  mettent en péril  le secteur agricole du  pays, entraînant un
exode  rural continu.  Le  PEDAP ne  pouvait  résoudre à  lui seul  tous  les
problèmes  de  fond  de  l agriculture  portugaise,  mais,  compte  tenu  des
ressources utilisées, les résultats ont été décevants.

                                     37

Une  complication   supplémentaire  provient   du  fait   que  les   sections
 orientation    et    garantie    du   FEOGA   poursuivent   des    objectifs
contradictoires: alors que des sommes considérables ont été versées  au titre
du  FEOGA-Orientation,  pour  permettre  au  Portugal  d augmenter  le revenu
agricole  moyennant l accroissement  de  la productivité,  d autres  mesures,
liées au FEOGA-Garantie, visent à limiter la production.

Autres mesures relevant du FEOGA, section  orientation 

En ce qui concerne  les mesures destinées à améliorer la transformation et la
commercialisation de produits  agricoles, les  faiblesses majeures  affectant
les procédures d évaluation des projets par les autorités nationales  étaient
dues au  fait  que l on  ne s est  pas  suffisamment  attaché à  vérifier  la
viabilité économique des  projets subventionnés, ce qui  découlait, dans  une
large   mesure,  de  l incapacité  à   mettre  sur  pied  des  programmes  de
commercialisation  bien   structurés  en  vue  d une  production  accrue  des
nouvelles   installations  de   transformation.  En   outre,  les   autorités
nationales et la Commission n ont pas suivi de  manière appropriée la mise en
oeuvre des  programmes sectoriels approuvés,  notamment pour ce qui  concerne
les limites de capacité au sein des secteurs sensibles.

S agissant des mesures  relatives à l amélioration des  structures agricoles,
les   principales  déficiences  au   niveau  administratif   et  du  contrôle
résultaient d un  relâchement dans  l application des critères  d éligibilité
et d un  faible niveau  de vérification  des projets d investissements  et de
suivi  continu  destiné  à  garantir la  permanence  des  conditions liées  à
l obtention de l aide.

Finalement, pour  ce qui  concerne l exécution  des PO  sélectionnés pour  le
contrôle, les principales observations sont les suivantes:

- le  progrès  très  lent de  la  mise  en  oeuvre  de  mesures généralement
  considérées comme urgentes dans le domaine de la réforme foncière;

- les niveaux insuffisants d inspection physique des projets  approuvés dans
  le cadre des PO pour la sécheresse et pour les intempéries;

- l acceptation de demandes d aide  dans les  régions non  couvertes par  le
  programme opérationnel pour les intempéries  de même que l acceptation  de
  dépenses inéligibles;

- l approbation,  sans  évaluation  appropriée,   d une  aide  supérieure  à
  1 000 Mio ESC (5,6 Mio ECU) pour l exploitation à grande échelle de 300 ha
  de serres, projet qui  s est avéré exagérément  optimiste et qui a  depuis
  lors  échoué, ce  qui risque  d entraîner  la  perte intégrale  de  l aide
  communautaire;

- une irrégularité  apparente  portant sur  un montant  considérable  d aide
  communautaire du programme  opérationnel pour la sylviculture,  qui a  une
  incidence non négligeable en ce sens qu elle  semble avoir été commise par
  les  employés de  l Institut des  forêts, organisme  d état; de  plus, les
  services  de la  Commission  n ont  pas été  informés  par  les  autorités
  portugaises,  et,  en conséquence,  aucune  investigation indépendante  de
  l incident n a encore été entreprise à ce jour.

                                     38

En conclusion,  cette partie  du rapport fait apparaître  un nombre important
d insuffisances  affectant  les  procédures  administratives et  de  contrôle
mises en  oeuvre par les  autorités portugaises. Elle  fait état  d un nombre
significatif de  cas spécifiques dans lesquels le financement communautaire a
été  incorrectement  accordé ou  insuffisamment contrôlé.  En  fait,  sur les
321 projets  et  opérations   examinés,  43 contenaient  un   certain  nombre
d erreurs jetant un doute sur la justification des paiements correspondants.

Il  importe  de  constater  qu un  certain  nombre de  ces  déficiences  sont
inhérentes au système. Certains critères d éligibilité  ne sont ni facilement
contrôlables, ni  facilement justifiables.  Les données  à partir  desquelles
les indemnités  compensatoires sont  calculées ne  sont guère fiables  et les
modalités d application  de ce  type d aide  sont d une telle  complexité que
les bénéficiaires sont  le plus souvent incapables  de vérifier s ils  ont ou
non reçu les montants corrects.

La Cour considère  que bon nombre des erreurs  et insuffisances mises au jour
auraient pu  être  évitées. À  cet  égard, les  autorités portugaises  et  la
Commission doivent  partager la  responsabilité, en  particulier pour ce  qui
concerne le  manque  d attention portée  à la  vérification de  la  viabilité
économique des  projets  commerciaux  importants  et la  confusion  entre  la
Commission  et   les  autorités  portugaises   pour  ce   qui  concerne   les
responsabilités spécifiques  de chaque  partie dans  l approbation définitive
des projets.

                                     39

                                                                     Annexe I

                           COMPOSITION DE LA COUR

La  Cour des comptes européenne est organisée  en collège et agit en tant que
tel.  Elle est actuellement  composée de quinze  Membres. La  durée du mandat
des Membres est de 6 ans.

Les Membres élisent l un d entre eux  en tant que Président pour une durée de
3 ans.

Pour l exercice des fonctions de contrôle, des groupes d audit, présidés  par
un  Doyen  et  comprenant  plusieurs  Membres  sont  constitués.  Ces groupes
d audit répartissent  les compétences  respectives entre les  Membres qui  en
font partie et préparent les délibérations de la Cour.

L organisation interne de la Cour des comptes,  sur la base de laquelle a été
adopté le rapport relatif à l année 1994 est la suivante :

                                 PRÉSIDENCE

 André J. MIDDELHOEK,      Coordination et suivi des activités de la Cour,
 Président                 Service juridique, Relations extérieures
                           institutionnelles et relations publiques
                              GROUPE D'AUDIT I

 Constantinos              FEOGA-Garantie 2 : Produits végétaux
 ANDROUTSOPOULOS, Doyen

 Giorgio CLEMENTE          FEOGA-Garantie 1 : Procédures de gestion et de
                           contrôle budgétaires et questions d'ordre
                           général

 Armindo de Jesus de       FEOGA-Garantie 3 : Organisations communes des
 SOUSA RIBEIRO             marchés dans les secteurs des produits animaux
                           et du sucre, Politique commune de la pêche et de
                           la mer, Actions spécifiques dans le domaine
                           vétérinaire

                              GROUPE D'AUDIT II
 Bernhard FRIEDMANN,       Domaine régional, PIM, Transports, Tourisme,
 Doyen                     Fonds de cohésion (infrastructure de transport)

 Barry DESMOND             FEOGA-Orientation, Recherche, Energie et
                           Politiques nouvelles, JET, Agence
                           d'approvisionnement d'EURATOM

 Patrick EVERARD           Actions en faveur des Pays de l'Europe Centrale
                           et Orientale, des Nouveaux Etats Indépendants
                           (ex-URSS) et de la Mongolie

 Aunus Olavi SALMI         Communauté européenne du charbon et de l'acier,
                           Activités d'emprunt-prêt, Activités bancaires,
                           Fonds de garantie et Fonds européen d'inves-
                           tissement

 Jørgen MOHR               Domaine social, Politiques industrielles, Centre
                           de Berlin, Fondation de Dublin, Fonds de
                           cohésion (volet "protection de l'environnement")
                             GROUPE D'AUDIT III

 Daniel STRASSER, Doyen    Fonds Européens de Développement

 Maurice THOSS             Dépenses de fonctionnement des Institutions,
                           Office des publications officielles de l'U.E.,
                           Bureaux extérieurs et délégations des
                           Communautés, Ecoles européennes, Subventions

 Antoni CASTELLS           Ressources propres, Remboursements aux Etats
                           membres

 Jan O. KARLSSON           Coopération avec les pays en voie de
                           développement et les pays tiers (Budget général
                           de l'U.E.)

                                 GROUPE ADAR
 Hubert WEBER, Membre      Coordination des travaux du rapport annuel et
 responsable du secteur    surveillance du respect des délais fixés,
 ADAR                      Formation professionnelle, Programme de travail,
                           Méthodes de travail et manuel d'audit, Support
 André J. MIDDELHOEK,      pour l'audit informatique, Production des rap-
 Président                 ports et avis,  Etudes, Coordination des thèmes
 Constantinos              horizontaux et Evaluation a posteriori de la
 ANDROUTSOPOULOS (GA I)    qualité de l'audit
 Jørgen MOHR (GA II)
 Daniel STRASSER (GA III)

                                 GROUPE DAS

 John WIGGINS, Membre      Préparation du projet de la déclaration d'as-
 responsable du secteur    surance, coordination de l'audit financier et
 DAS, Doyen                audit de la comptabilité générale

 Giorgio CLEMENTE (GA I)
 Aunus Olavi SALMI(GA II)
 Jan O. KARLSSON (GA III)

                             SECRÉTARIAT GÉNÉRAL
 Edouard RUPPERT,          Secrétariat de la Cour, Personnel et
 Secrétaire général        Administration, Budget et Compta-bilité, Service
                           linguistique, Service informatique et
                           Documentation

[1]    Rapports spéciaux adoptés par la Cour depuis la
       publication du rapport annuel relatif à l exercice 1993.
[2]    Rapport spécial no 4/94, JO no C 383 du 8 décembre 1994.
[3]    Rapport spécial no 1/95, JO no C 59 du 8 mars 1995.
[4]    Rapport spécial no 2/95, JO C 167 du 3 juillet 1995.
[5]    Rapport spécial no 3/95, JO C 285 du 28 octobre 1995.
[6]    Rapport spécial no 4/95 en cours de publication 
       au Journal officiel des Communautés européennes.

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