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Pressemitteilung

ECA/14/30
Luxemburg, den 2. Juli 2014

Die Europäische Bankenaufsicht nimmt Gestalt an, so die EU-Prüfer

Einem heute veröffentlichten Bericht des Europäischen Rechnungshofs zufolge waren die von der Kommission geleitete Reform der Rechtsvorschriften für den Bankensektor und die Einsetzung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) erste wichtige Reaktionen auf die Finanzkrise. Die EBA hat im Rahmen ihrer verfügbaren Ressourcen und begrenzten rechtlichen Befugnisse den Grundstein für ein neues Regulierungs- und Aufsichtssystem für den Bankensektor gelegt. Jedoch wurden Schwachstellen aufgedeckt, welche die grenzübergreifende Bankenaufsicht, die Bewertung der Widerstandsfähigkeit der EU-Banken und die Förderung des Verbraucherschutzes betreffen.

"Die Finanzkrise hat Schockwellen im gesamten EU-Bankensektor ausgelöst, was in der Folge die Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise heraufbeschwor. Die von der EU ergriffenen Maßnahmen waren zur Stabilisierung des Bankensektors gedacht", erläuterte Milan Martin Cvikl, das für den Bericht zuständige Hofmitglied. "Allerdings hat die EBA nicht die Befugnis, Entscheidungen über die Angleichung der Finanzaufsicht zu treffen oder durchzusetzen. Im Zusammenhang mit der Durchführung des Stresstests 2011 verfügte sie nur über ein begrenztes rechtliches Mandat und knappe Personalressourcen. Mit der Einigung auf den einheitlichen Aufsichtsmechanismus und andere Elemente der Bankenunion wurden nunmehr weitere wichtige Aktivitäten in die Wege geleitet."

Als Reaktion auf die Finanz- und Wirtschaftskrise wurden Dringlichkeitsmaßnahmen in dem Bemühen getroffen, das Vertrauen in die Finanzinstitutionen wiederherzustellen. Reformen im Bereich der Regulierung und der Aufsicht schlossen sich an. Der Hof führte eine diesbezügliche Überprüfung durch, wobei er den Schwerpunkt auf den Zeitraum von 2011 bis Anfang 2013 legte. Der Hof stellte fest, dass die Kommission und die EBA mit einem umfassenden regulatorischen Instrumentarium auf die Finanzkrise reagierten. Jedoch stand nur begrenzt Zeit für die Konsultation externer Interessengruppen zur Verfügung, und eine sektorübergreifende Analyse der Auswirkungen fand nicht statt.

Die EBA trug zur Verbesserung der grenzübergreifenden Bankenaufsicht bei, indem sie die Tätigkeiten der nationalen Aufsichtsbehörden erleichterte und koordinierte. Die laufende Beaufsichtigung der Banken unterlag jedoch den nationalen Aufsichtsbehörden; ein direkter Zugang zu Finanzinstitutionen ist der EBA nicht möglich. Die Aufsichtskollegien haben nur bedingt zur aufsichtsrechtlichen Konvergenz beigetragen. Zu viel Zeit wurde auf die Erörterung von Verfahren verwendet, ohne den Risiken ausreichende Beachtung zu schenken. Die EBA ist nicht befugt, Entscheidungen über die Angleichung der Finanzaufsicht zu treffen oder durchzusetzen und Streitigkeiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden beizulegen.

Im Zusammenhang mit der Durchführung des Stresstests 2011, welcher ohne finanzielle Letztsicherungsmaßnahmen auf EU-Ebene durchgeführt wurde, verfügte die EBA nur über ein begrenztes rechtliches Mandat und knappe Personalressourcen. Obwohl der Stresstest 2011 die Rekapitalisierung zahlreicher Banken zur Folge hatte, ist durch ihn auch deutlich geworden, dass derartige Stresstests Einschränkungen unterworfen sind, wenn sie nicht mit der Bewertung der Qualität der Gesamtaktiva einhergehen.

Die Prüfer des Hofes unterbreiteten eine Reihe von Empfehlungen, die darauf abstellen, die Wirksamkeit der Aufsichtskollegien und die Zuverlässigkeit der Bankenstresstests zu erhöhen und eine erfolgreiche Bankenunion sowie eine wirksame Bankenaufsicht sicherzustellen.

Hinweise für den Herausgeber:

Die Sonderberichte des Europäischen Rechnungshofs (EuRH), welche die Ergebnisse ausgewählter Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen der EU enthalten, werden über das gesamte Jahr hinweg veröffentlicht.

In diesem Sonderbericht (Nr. 5/2014) mit dem Titel "Die Europäische Bankenaufsicht nimmt Gestalt an - Die EBA in einem sich wandelnden Umfeld" untersuchte der Hof, ob die Kommission und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) ihre Zuständigkeiten im Hinblick auf die Festlegung neuer Regelungen für das Regulierungs- und Aufsichtssystem im Bankensektor zufriedenstellend wahrgenommen haben und wie wirksam diese neuen Regelungen funktioniert haben.

Der Hof stellte fest, dass die Kommission und die EBA mit einem umfassenden regulatorischen Rahmen auf die Finanzkrise reagierten. Im Allgemeinen ist die Ausarbeitung der Rechtsvorschriften im Bankensektor durch die Kommission rechtzeitig erfolgt. Durch die strengen Fristen, die sich aus den im Rahmen der G20 und des Baseler Ausschusses geschlossenen internationalen Abkommen ergaben, und durch die Verzögerungen aufgrund der Verhandlungen auf politischer Ebene verkürzte sich jedoch die Zeit, die externen Interessengruppen blieb, um im Wege von Konsultationen der Öffentlichkeit ihren Teil beizutragen. Überdies bedeutete dies für die EBA, dass ihr nur wenig Zeit für die Ausarbeitung technischer Standards zur Verfügung stand. Es war der EBA nicht möglich, die Mandate und die Einhaltung der Fristen im Zuge des Rechtsetzungsverfahrens in systematischer Weise zu kommentieren. Obwohl in den letzten Jahren zahlreiche Legislativvorschläge eingebracht wurden (und weitere derzeit in Vorbereitung sind), hat bislang keine sektorübergreifende Bewertung der Auswirkungen des Gesamtpakets an Vorschlägen stattgefunden.

Die EBA trug zur Verbesserung der grenzübergreifenden Bankenaufsicht bei, indem sie die Tätigkeiten der nationalen Aufsichtsbehörden koordinierte und erleichterte. Allerdings spielte sie bei Aufgaben der Bankenaufsicht in vielerlei Hinsicht nur eine begrenzte Rolle. Die laufende Beaufsichtigung der Banken ist weiterhin Aufgabe der nationalen Aufsichtsbehörden, und die EBA ist nicht für die direkte Beaufsichtigung der Finanzinstitute zuständig. Die Aufsichtskollegien haben nur bedingt zur Angleichung der Finanzaufsicht beigetragen und verwendeten zu viel Zeit auf die Erörterung von Verfahren, ohne den Risiken ausreichende Beachtung zu schenken.

Die EBA ist nicht befugt, Entscheidungen über die Angleichung der Finanzaufsicht zu treffen oder durchzusetzen und Streitigkeiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden beizulegen. Sie unternahm erhebliche Anstrengungen, um Streitigkeiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden zu schlichten, doch ihre rechtlichen Befugnisse für diese Vermittlertätigkeit sind begrenzt. Die EBA hatte die Aufgabe, den Stresstest 2011 zu erleichtern und zu koordinieren, doch verfügte sie weder über das Personal noch das erforderliche Mandat, um die Zuverlässigkeit des Tests zu gewährleisten. Hinzu kommt, dass der Stresstest ohne finanzielle Letztsicherungsmaßnahmen auf EU-Ebene durchgeführt wurde. Obwohl der Stresstest 2011 die Rekapitalisierung zahlreicher Banken zur Folge hatte, sind durch ihn auch die Beschränkungen derartiger Stresstests deutlich geworden, wenn sie nicht mit der Bewertung der Qualität der Gesamtheit der Aktiva einhergehen.

Ab Herbst 2014 wird die Europäische Zentralbank (EZB) für die Beaufsichtigung des Bankensektors in allen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und anderen Mitgliedstaaten, die dies wünschen, zuständig sein. Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM) wird die Zusammenarbeit zwischen der EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden umfassen, wobei die EZB für das Funktionieren des SSM insgesamt zuständig sein wird. Im Rahmen ihrer Regulierungsfunktion verfügt die EBA über ein Mandat zur Entwicklung technischer Standards und könnte ihr diesbezügliches Expertenwissen sinnvoll in die weitere Wahrnehmung dieser Aufgabe einbringen. Hingegen stellen sich Fragen, was die zukünftige Rolle der EBA bei der Bankenaufsicht angeht, da ihre Rolle darauf beschränkt ist, die Tätigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden zu koordinieren und zu erleichtern; außerdem mangelt es ihr an der Befugnis, den nationalen Aufsichtsbehörden bestimmte Beschlüsse aufzuerlegen. Infolgedessen besteht die Gefahr einer Unsicherheit hinsichtlich der Rollen und Zuständigkeiten sowie einer Überschneidung zwischen der EBA und der EZB.

In seinen Empfehlungen vertritt der Hof u. a. die Auffassung, dass eine erfolgreiche unionsweite Bankenaufsicht eine klare Trennung der Rollen der EBA, der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden - und zwar sowohl der zum SSM gehörenden als auch der anderen Aufsichtsbehörden - sowie der jeweiligen Rechenschaftspflichten erfordert. Um zu verhindern, dass sich in einigen Bereichen die Aufgaben überschneiden und Unklarheiten hinsichtlich der von der EZB, den nationalen Aufsichtsbehörden und der EBA wahrzunehmenden Zuständigkeiten bestehen, empfehlen die EU-Prüfer, die jeweiligen Rollen und Zuständigkeiten in Rechtsvorschriften oder Vereinbarungen (Memoranda of Understanding) weiter klarzustellen. Ferner empfiehlt der Hof, Verfahren für eine enge und häufige Zusammenarbeit sowie einen entsprechenden Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Stellen zu schaffen, unter besonderer Beachtung der bis zur vollständigen Anwendung des SSM dauernden Übergangsphase.

Ein kurzes Videointerview mit dem für den Bericht zuständigen EuRH-Mitglied ist unter folgender Adresse abrufbar: https://www.youtube.com/user/EUAuditorsECA.


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