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Tercer informe sobre la cohesión económica y social: situación socioeconómica de la Unión e impacto de las políticas europeas y nacionales

Sobre la base del debate europeo iniciado en 2001, el tercer informe sobre la cohesión económica y social presenta propuestas concretas sobre el futuro de la política regional posterior a 2006. El análisis se basa en la evaluación de las repercusiones de las políticas comunitarias y nacionales en la cohesión y actualiza los datos disponibles sobre la situación socioeconómica de la Unión Europea.

ACTO

Comunicación de la Comisión - Tercer informe sobre la cohesión económica y social [COM (2004) 107 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

La política de cohesión económica y social produce efectos positivos en los territorios de la Unión Europea que se encuentran en situación de dificultad, aunque persisten importantes disparidades socioeconómicas entre los Estados miembros y entre las regiones. Estas divergencias de riqueza y dinamismo han sido causados por deficiencias estructurales en algunos factores decisivos para la competitividad, como las inversiones en infraestructuras físicas, la innovación y los recursos humanos. Por esa razón, los Estados miembros y las regiones tienen necesidad del apoyo de las políticas comunitarias para superar sus condicionantes, desarrollar sus ventajas comparativas y evolucionar mejor en un entorno cada vez más competitivo.

La ampliación, el 1 de mayo, de la Unión Europea a 25 Estados miembros representa un reto sin precedentes y pone en peligro el equilibrio actual de la política regional. El tercer informe sobre la cohesión económica y social efectúa propuestas concretas para la política regional posterior a 2006. La Comisión basa sus propuestas en la situación socioeconómica de la Unión así como en el estudio del impacto de la política regional, otras políticas europeas y políticas nacionales.

SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El crecimiento económico

Desde 1994, han disminuido las disparidades de renta entre Estados miembros y regiones. El producto interior bruto (PIB) y la productividad aumentan más rápidamente en los cuatro países beneficiarios de los Fondo de Cohesión (España, Grecia, Irlanda, Portugal) que en el resto de la Unión Europea. La subida es especialmente elevada en España e Irlanda y más modesta en Portugal y Grecia. A pesar de todo, subsisten grandes diferencias entre Estados. En Grecia y Portugal, el PIB per cápita se sitúa aún en torno a un 70 % de la media comunitaria. Sin embargo, no hay duda alguna de que la contribución de los Fondos Estructurales alimenta el crecimiento de los cuatro países de la cohesión: 1,5 % en España, 2 % en Grecia, casi 3 % en Irlanda y más de 4,5 % en Portugal. Durante el último decenio, los intercambios comerciales entre estos cuatro países y el resto de la Unión se duplicaron. Por término medio, cerca de una cuarta parte de los gastos estructurales regresa al resto de la Unión en forma de importaciones. Alemania es el primer beneficiario.

A un nivel inferior al nacional, las regiones menos desarrolladas seleccionables para el Objetivo 1 se beneficiaron de un crecimiento anual del 3 %, frente a algo más del 2 % en la Unión. Sin embargo, el proceso de recuperación varía mucho de una región a otra. Aparte de los cuatro países de la cohesión, el escaso crecimiento nacional retrasa el de las regiones del Objetivo nº 1. Si el crecimiento del PIB de los nuevos Estados federados alemanes es equivalente a la media comunitaria, el de las regiones del Mezzogiorno italiano es inferior. Lo mismo ocurre con las antiguas regiones industriales. Aunque situadas fuera del Objetivo n° 1, las regiones del Noreste de Inglaterra, las regiones septentrionales de Alemania y las regiones muy débilmente pobladas del norte de Suecia vieron su PIB per cápita anual aumentar más rápidamente que la media comunitaria desde 1994.

El empleo y la cohesión social

Las disparidades regionales en término de empleo siguen siendo considerables. En los países de la cohesión, en diez años el empleo ha avanzado considerablemente en España e Irlanda, en una menor medida en Portugal y Grecia. Solamente 43 % de las personas en edad de trabajar ocupaban en 2002 un empleo en las regiones del sur de Italia. Mientras que en los diez nuevos Estados miembros la reestructuración económica de la agricultura y las industrias tradicionales implica un aumento del desempleo: un 56 % de las personas en edad de trabajar ocupan un empleo frente a un 64 % en la Unión Europea actual.

En el año 2000, aproximadamente 55 millones de personas se encontraban expuestas al riesgo de pobreza, lo que representa un 15 % de la población europea. La pobreza afecta especialmente a las personas mayores (más de 65 años) así como a las familias monoparentales, los parados de larga duración, las minorías étnicas y las personas minusválidas. Esta proporción es elevada en los países del sur de Europa, en el Reino Unido e Irlanda. Es superior a la media comunitaria en buen número de los nuevos Estados miembros.

Durante las próximas décadas, el envejecimiento progresivo de la población conducirá a una reducción progresiva de la población activa y tendrá repercusiones importantes en el potencial de crecimiento. De aquí a 2010, esta disminución afectará a Alemania, los cuatro Estados miembros del sur así como la mayoría de los nuevos Estados miembros. En 2025, habrá por término medio menos de tres personas en edad de trabajar para cada persona mayor. Ante tales perspectivas demográficas, es necesario un crecimiento económico constante, un fuerte porcentaje de empleo y un menor número de jubilaciones. La inmigración debería también constituir una fuente importante de mano de obra suplementaria.

La reducción de las disparidades en los factores de competitividad regional

El reto de la política de cohesión consiste en invertir en los factores de competitividad para que los Estados miembros y las regiones superen sus problemas estructurales. Los principales factores de competitividad definidos son los siguientes:

  • Las infraestructuras materiales: redes de transporte y telecomunicaciones.
    Desde 1994, mejoran las conexiones de transporte en el interior de los países de la cohesión y entre éstos y el resto de la Unión. En 1991, la densidad de la red de autopista en estos países era inferior a la media comunitaria en un 20 %. Con la ayuda de los Fondos Estructurales, ha aumentado en un 10 % desde 2001. España y Portugal son los principales beneficiarios. En el conjunto de las regiones del Objetivo n° 1, la densidad de autopista sólo alcanza un 80 % de la media comunitaria y es mucho más escasa (menos del 20 %) en los nuevos Estados miembros. En el sector ferroviario, aunque en el conjunto del territorio de la Unión se ha producido una modernización de la red, siguen existiendo importantes diferencias entre las regiones menos desarrolladas y las dinámicas. En los futuros Estados miembros, la construcción de carreteras acelera la transferencia de los pasajeros del ferrocarril a la carretera. Para poner a punto los ferrocarriles, las inversiones serán considerables. En el ámbito de las telecomunicaciones, el número de líneas telefónicas fijas con relación a la población es claramente inferior en los países de la cohesión y los nuevos Estados miembros. La utilización creciente de la telefonía móvil tiende a compensarlo. Primordial para el uso de Internet de alta velocidad y el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTIC), el acceso a la banda ancha se caracteriza por fuertes disparidades en la Unión, que corresponden a los distintos niveles de prosperidad.
  • Los recursos humanos: adaptabilidad y cualificación de la mano de obra.
    En cuanto a inversiones en los recursos humanos, subsisten grandes debilidades estructurales tanto en la Unión de los Quince como en los nuevos Estados miembros. La proporción de personas cuyo nivel de instrucción es superior a la enseñanza elemental sigue siendo muy inferior en las regiones del Objetivo n° 1, sobre todo en España, Italia, Portugal, excepto en los nuevos Estados federados alemanes. Esta proporción es claramente más elevada en los nuevos Estados miembros que la media europea. En estos países, el número de jóvenes que acaban una carrera universitaria completa es inferior a la media de los Quince. Este es el caso también de las regiones del Objetivo n° 1 a pesar de los progresos manifiestos. Las mismas tendencias se observan en cuanto a formación permanente.
  • Capacidad de innovar.
    La innovación es una de las claves de la competitividad regional. Ahora bien, la capacidad para innovar varía mucho de una región a otra en un mismo Estado miembro, en la Unión de los 15 y la Unión de los 25. De las 213 regiones europeas, ocho de ellas suponen una cuarta parte de los gastos totales de investigación y desarrollo (IDT).
  • Desarrollo sostenible.
    Las necesidades de inversión en medio ambiente son importantes en los países de la cohesión y más aún en los nuevos Estados miembros. Los ámbitos afectados son principalmente el tratamiento del agua, la gestión de los residuos y el control de las emisiones contaminantes.

IMPACTO Y VALOR AÑADIDO DE LA POLÍTICA REGIONAL

Durante el período 2000-2006, la política regional cuenta con un presupuesto de 215 000 millones de euros. Los importes transferidos a las regiones del Objetivo n° 1 representan una proporción importante de la riqueza de los países de la cohesión. Alcanzan un 0,9 % del PIB nacional en España y más del 2,5 % en Grecia y Portugal. Estos importes generan un auténtico efecto de palanca para las inversiones públicas. Se calcula que el aumento de la inversión asciende al 3 % en España, 4 % en los nuevos Estados federados alemanes, 7 % en el Mezzogiorno italiano y 8-9 % en Grecia y Portugal. En la mayoría de los casos, este efecto es válido también para las financiaciones privadas, como lo prueban las cifras para Austria, Alemania, los Países Bajos y Bélgica. Sin embargo, el esfuerzo financiero del sector privado sigue siendo escaso en Francia, en el Reino Unido y en los países de la cohesión. Además, los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) completan el apoyo de los Fondos Estructurales, en particular, en los transportes y el medio ambiente. Desde 2000, alcanzan 20 000 millones de euros anuales. Más de la mitad se destinó a las regiones del Objetivo nº 1 y 3 000 millones a los nuevos Estados miembros.

Durante el período 1994-1999, 82 regiones de doce Estados miembros recibieron una ayuda en virtud del Objetivo 2. Este objetivo apoya la reconversión de las regiones con fuertes desventajas naturales o estructurales. La mitad de los gastos se concentraron en la reconversión de los antiguos centros industriales y en los servicios empresariales. En una menor medida, se destinaron al desarrollo de los recursos humanos y a la ayuda en favor de la IDT. El apoyo comunitario permitió crear 700 000 empleos, modernizar 300 000 pequeñas y medianas empresas y reconvertir 115 millones de m2 de suelo industrial abandonado. En diez años, el desempleo bajó un poco más en las regiones el Objetivo n° 2 que en el resto de la Unión Europea.

Varios ámbitos de actividades ponen de relieve el valor añadido de la política regional

En cuanto a la agricultura y el desarrollo rural, los Fondos Estructurales han preservado las actividades económicas en el campo y han fomentado la diversificación económica de las zonas rurales a través del turismo rural y la protección del medio ambiente. El sector pesquero está presente en un número limitado de regiones de la Unión Europea. Las medidas estructurales tienen por objeto, en particular, estimular su reconversión económica.

Durante el período 1994-1999, el Fondo Social Europeo (FSE) contribuyó al desarrollo de los recursos humanos con una tercera parte de las inversiones de los Fondos Estructurales. Las intervenciones efectuadas en el marco el Objetivo 3 tuvieron por objeto insertar en el mercado laboral a los jóvenes, a los parados de larga duración y a otras categorías sociales en peligro de exclusión. También han favorecido la igualdad de las oportunidades entre las mujeres y los hombres. Las medidas más eficaces son las que combinan orientación, formación y asistencia en la búsqueda de empleo. Además, el FSE aporta fondos para la adaptación de los sistemas de empleo, educación y formación. Desde 2000, financia con un máximo de 60 000 millones de euros los planes nacionales derivados de la estrategia europea de empleo.

La cooperación y la constitución de redes son verdaderos éxitos

Las cuatro iniciativas comunitarias permiten la instauración de estrategias innovadoras de desarrollo regional. A través ellas, la cooperación entre los territorios y la constitución de redes representan un valor añadido importante de la política estructural:

  • Para el período 2000-2006, INTERREG III sostiene la cooperación transfronteriza, transnacional y el intercambio de experiencias entre regiones europeas hasta un máximo de 5 000 millones de euros. En la Unión ampliada, las regiones fronterizas desempeñarán una función más importante.
  • URBAN II apoya los proyectos innovadores de 70 ciudades, con especial atención a la dinamización económica de barrios en crisis.
  • El objetivo de EQUAL consiste en luchar contra todos los tipos de desigualdades y discriminación en el mercado laboral; se pone un fuerte acento sobre la cooperación, el intercambio de experiencias y las buenas prácticas.
  • LEADER+ interviene en las zonas rurales, con un presupuesto anual de 300 millones de euros, y con el objeto de ayudar a las PYME y apoyar el desarrollo del turismo.

En 2001 se llevaron a cabo nuevas acciones piloto innovadoras. Dotadas con cerca de 400 millones de euros, estas acciones aumentan la competitividad regional gracias a la innovación, a la difusión de las tecnologías y a la promoción del desarrollo sostenible. Tres de cada cuatro regiones ya han presentado solicitudes para estos programas.

La gestión de los Fondos Estructurales progresa pero todavía es posible mejorarla

La gestión de la política regional obedece a cuatro principios generales:

  • La programación supone la planificación de los gastos para una serie de años; ha incrementado la estabilidad y coherencia pero, en contrapartida, han aumentado los plazos de aprobación de los documentos de programación.
  • La cooperación en la concepción y la aplicación de los programas se ha reforzado, lo que supone la movilización de una serie de protagonistas: las autoridades regionales y locales, el sector privado, los interlocutores sociales y la sociedad civil. Una cooperación eficaz mejora la buena selección de destinatarios y la evaluación de los proyectos así como la difusión de la información.
  • La concentración de los fondos significa que el apoyo financiero se orienta hacia las regiones que más lo necesitan; se ha reforzado, aunque las evaluaciones ponen de manifiesto que las intervenciones son demasiado dispersas.
  • La adicionalidad implica que, para un proyecto dado, los fondos comunitarios completan otras financiaciones públicas y privadas; en el Objetivo n° 1, esta regla se respeta ampliamente, pero es más difícil de verificar en los Objetivos n° 2 y 3.

La mejora de la eficacia de los programas sigue siendo un reto importante. Los protagonistas locales critican in situ el retraso ocasionado por la aprobación de las normas y que produjo presiones sobre el consumo de los fondos. Así pues, solamente un tercio de los proyectos del Objetivo nº 1 se finalizaron dentro de los plazos y otro tercio acumuló un retraso de un año. Dos tercios de los proyectos superaron su presupuesto. Al imponer un consumo de los fondos en los dos años de su programación, la norma «N+2» va en el sentido de una mayor disciplina. Además, el período 2000-2006 introduce un incentivo financiero en forma de una reserva de resultado intermedia, que recompensa un 90 % de los programas sobre la base de criterios como el porcentaje de absorción financiera y de una gestión sana.

El seguimiento es un componente esencial del sistema de la ejecución de los Fondos Estructurales. Debido a los problemas de la recogida de la información, no fue tan eficaz como se preveía. La evaluación de los programas se efectúa en tres fases: antes de la aplicación, evaluación intermedia y al final del período. Una mayor implicación de todos los protagonistas permitirá mejorar la precisión en los análisis.

IMPACTO DE LAS OTRAS POLÍTICAS COMUNITARIAS

A diferencia de la política estructural, las políticas comunitarias que se citan a continuación no tienen por objetivo principal la lucha contra las disparidades regionales pero tienen un fuerte impacto territorial:

  • Política de empresa, innovación y educación
    Las políticas comunitarias para la empresa y la innovación tienen por objeto reforzar la competitividad en Europa. Las regiones distan mucho de tener la misma capacidad de innovación como lo prueban las disparidades en el acceso a los fondos comunitarios para la investigación. Para remediar este fenómeno, los centros de innovación (EN) y la red de regiones innovadoras en Europa (EN) contribuyen a la difusión de la cultura de innovación. Además, algunos aspectos del Sexto programa marco para acciones de IDT favorecen la aproximación entre los centros de investigación de las regiones dinámicas de la Unión y los de la periferia. En el ámbito de la educación, el programa «Educación y formación 2010» tiene por objeto garantizar un elevado nivel de formación e instrucción continua.
  • Política social y de empleo
    En marzo de 2001, Consejo Europeo de Lisboa (DE) (EN) (FR) definió una estrategia global para garantizar el crecimiento económico a largo plazo, el pleno empleo, la cohesión social y el desarrollo sostenible. La estrategia europea para el empleo sostiene a los Estados miembros en sus reformas del mercado laboral. En cuanto a la inserción social, es necesario luchar de manera transversal contra la exclusión. El compromiso de la Unión Europea en favor el igualdad entre hombres y mujeres se inscribe también en un planteamiento global. Las acciones tienen por objeto, en particular, animar a las mujeres a ocupar un empleo y a mantenerse en el mercado laboral, permitiéndoles al mismo tiempo reconciliar carrera profesional y vida familiar.
  • Transportes, energía, telecomunicaciones y redes transeuropeas
    La apertura a la competencia de los transportes, de las telecomunicaciones y de la energía favoreció un aumento de la eficacia y una reducción de los precios. Pero, para determinados grupos sociales o zonas geográficas, esta tendencia aumenta el peligro de exclusión, frente a lo cual la Unión Europea ha impuesto obligaciones de servicio público - o servicios de interés económico general (SIG) - que garanticen el acceso a los servicios esenciales de una calidad razonable y a un precio accesible. Además, la realización de las redes transeuropeas (RTE) de transporte, energía y telecomunicaciones favorece una mejor accesibilidad de las regiones más distantes. Las RTE previstas para conectar a la Unión Europea de los Quince con los nuevos Estados miembros tendrán el mismo efecto.
  • Medio ambiente, agricultura, desarrollo rural y pesca
    El sexto programa marco para el medio ambiente tiene por objeto la lucha contra los efectos perjudiciales del crecimiento y contra el agotamiento de los recursos naturales. Para el período 2000-2006, la ayuda al desarrollo rural es superior en las regiones del Objetivo n° 1 (56 % de los gastos) que en el resto de la Unión. Estas ayudas apoyan la aparición de una agricultura europea basada en la calidad, el desarrollo de los paisajes y del patrimonio rural así como la diversificación económica de los territorios rurales. Posteriormente a 2007, los gastos de la política agrícola común (PAC) disminuirán, en particular, con la reducción del apoyo a los precios y el énfasis en el desarrollo rural. En el ámbito de la pesca, la política común tiene por objeto preservar las poblaciones de peces y reestructurar la industria. Las recientes medidas urgentes tendrán consecuencias sociales y económicas importantes en algunas regiones españolas y portuguesas. En los nuevos Estados miembros, la pesca afecta a Polonia y los tres Estados bálticos.
  • Política de competencia
    En estricto cumplimiento del derecho europeo de la competencia, las ayudas estatales contribuyen a la cohesión porque tienen una influencia sobre la distribución geográfica de la actividad económica. Desde 1997, los gastos totales nacionales consagrados a las ayudas estatales han disminuido mucho. En 2001, las que tomaron la forma de una ayuda a las regiones del Objetivo n° 1 y del Objetivo n° 2 representaron respectivamente un 9 % y un 6 % del total de las ayudas estatales, aunque siguen siendo más importantes en los Estados miembros relativamente prósperos que en los países de la cohesión. En el contexto de la ampliación, desempeñarán un papel de primer plano y en el futuro, la reforma de las normas aplicables irá en el sentido de una ayuda más limitada pero más específica.

IMPACTO DE LAS POLÍTICAS NACIONALES

Los gastos públicos de los Estados miembros ascienden por término medio al 47 % del PIB de la Unión Europea mientras que el presupuesto asignado a la política de cohesión es inferior al 0,4 %. Las políticas de los Estados miembros garantizan esencialmente apoyo a la renta y servicios básicos: educación, cuidados médicos, protección social. Por el contrario, los gastos públicos consagrados a la inversión en el capital humano y físico sólo representan por término medio un poco más del 2 % del PIB comunitario e inferiores en los ámbitos del apoyo a las empresas, la educación superior, la innovación y la IDT. Con relación a los presupuestos nacionales destinados a los gastos estructurales, el presupuesto de la política europea de cohesión no es desdeñable. Y sobre todo, se concentra en las regiones que necesitan más ayuda.

En los Estados miembros, la contribución de los gastos públicos para el apoyo a la renta es generalmente más elevada en las regiones menos prósperas, ya que el nivel de renta suele ser más bajo. Por el contrario, los ingresos públicos son proporcionales a la renta, principalmente porque, en los Estados miembros, la mayoría de los impuestos se aplican a la renta y al gasto. A continuación intervienen los mecanismos de redistribución para reducir las disparidades regionales en cuanto a renta. Actualmente, la tendencia general consiste en delegar la responsabilidad de los servicios públicos a las autoridades regionales o locales sin que ello vaya acompañado de una tendencia similar en términos de recaudación de los fondos necesarios para financiar algunos servicios. La principal excepción a esta tendencia es Italia, donde la capacidad fiscal de las regiones no se acompaña de un refuerzo de las transferencias entre las regiones.

La inversión directa extranjera (IDE) puede desempeñar un papel clave en la reducción de las disparidades económicas entre las regiones. No solamente representa una fuente de ingresos sino que también favorece la transferencia de tecnologías. No obstante, los inversores extranjeros no se orientan necesariamente hacia las zonas geográficas donde las necesidades son cruciales. Dejando aparte Berlín, en Alemania sólo un 2 % de la IDE se efectuó en los nuevos Estados federados y un 4 % de la IDE en Italia benefició a las regiones del Mezzogiorno. Las inversiones extranjeras se concentran principalmente en las zonas urbanas dinámicas. En los nuevos Estados miembros, las capitales son las que atraen más inversores. En 2001, los dos tercios de la IDE en Hungría se concentraron en Budapest, y lo mismo ocurrió con Praga en la República Checa y Bratislava en Eslovaquia.

Para la más información, consúltese el sitio IINFOREGIO de la Dirección General de Política Regional:

ACTOS CONEXOS

Segundo informe de la situación sobre la cohesión económica y social [COM (2003) 34 final - no publicado en el Diario Oficial].
Véase la ficha SCADPlus específica.

Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social [COM (2002) 46 final - no publicado en el Diario Oficial].
Véase la ficha SCADPlus específica.

«Unidad de Europa, solidaridad entre los pueblos, diversidad de territorios» - Segundo informe sobre la cohesión económica y social [COM (2001) 24 final - no publicado en el Diario Oficial].
Véanse las fichas SCADPlus específicas: estado y balance, conclusiones y recomendaciones, 10 preguntas para el debate.

Última modificación: 07.05.2007
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