Deuxième Rapport sur la Cohésion économique et sociale: état des lieux et bilan

1) OBJECTIF

Analyser l'évolution de la cohésion économique et sociale et les facteurs qui y contribuent dans une Union européenne à 27 membres et ouvrir le débat sur l'avenir de la politique européenne de cohésion.

2) ACTE

"Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires", deuxième Rapport sur la Cohésion économique et sociale du 31 janvier 2001 [COM(2001)24 final - Non publié au Journal Officiel].

3) SYNTHÈSE

La Commission présente tous les 3 ans un "rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont divers moyens (incluant les politiques communautaires) y ont contribué" Article 159 du Traité). Ce rapport est, le cas échéant, "assorti de propositions appropriées".

Présenté lors du Forum sur la Cohésion des 21 et 22 mai 2001 à Bruxelles, il fait suite au premier Rapport sur la cohésion paru à la fin de l'année 1996 et permet, par l'actualisation périodique des données statistiques régionales et nationales, de suivre l'évolution économique et sociale des territoires de l'Union.

Les données concernant les pays candidats étant désormais disponibles dans presque tous les domaines, ce rapport constitue la toute première analyse de la situation des États membres et des régions de l'Union européenne au regard de la cohésion économique et sociale dans une Europe à 27 membres. Il est composé des parties suivantes:

• état des lieux de la cohésion économique, sociale et territoriale;contribution des autres politiques communautaires et nationales à la cohésion;bilan et perspectives de la politique de cohésion.

Sans préjuger d'un calendrier ni des modalités pour les futures adhésions, ce document présente en outre une série de conclusions et de recommandations en vue d'ouvrir un débat sur le futur de la politique de cohésion dans le contexte de l'Union élargie. L'élargissement est sans doute le moteur principal d'une prochaine réforme de la politique régionale communautaire, mais des bouleversements dans les domaines économique, social et territorial doivent également être pris en compte. On peut citer notamment l'évolution vers une société basée sur la connaissance et les nouvelles technologies de communication.

I - SITUATION ACTUELLE ET TENDANCES

Un affaiblissement des disparités de revenu dans l'Union européenne des Quinze

Dans l'Union européenne actuelle, les disparités de revenu par habitant entre Etats et particulièrement entre régions restent considérables. Les revenus des 10 % de la population vivant dans les régions les plus prospères sont 2,6 fois supérieurs à ceux des 10 % de la population vivant dans les régions les plus pauvres.

Cependant, les disparités se sont réduites avec le temps. Dans les 3 États membres les moins prospères (Grèce, Espagne, Portugal), le revenu moyen par habitant est passé de 68 % de la moyenne communautaire en 1988 à 79 % en 1999. Les écarts de développement se sont moins estompés au niveau régional qu'au niveau national, notamment parce que les disparités régionales au sein d'un même État membre ont parfois augmenté.

Un saut quantitatif et qualitatif majeur avec l'élargissement

Le paysage économique changera fortement avec l'élargissement. L'analyse de la situation révèle en effet un doublement des écarts de revenu dans une Europe élargie. Les 27 Etats pourront être répartis en 3 grandes catégories:

• le groupe des pays les plus prospères comprenant 12 États membres actuels où le revenu est supérieur à la moyenne;un groupe intermédiaire composé de trois États membres actuels (Grèce, Espagne, Portugal) et de Chypre, Malte (sous réserve des données statistiques), la Slovénie et la République tchèque où le revenu avoisine les 80 % de la moyenne d'une Europe à 27;un troisième groupe comprenant les 8 pays candidats restants dont le revenu par habitant se situe aux alentours de 40 % de la future moyenne communautaire et qui représenterait 16 % de la population totale.

Au vu des résultats de la politique de cohésion, une génération entière sera nécessaire avant que les disparités régionales au sein de l'Union actuelle et au moins deux générations dans l'Union élargie ne soient éliminées. Dans des secteurs tels que les infrastructures de transports liées au réseaux transeuropéens, l'investissement au cours des dix ans à venir nécessaire pour les pays candidats dans leur ensemble représenterait 90 milliards d'euros, celui concernant l'application des normes communautaires de l'ordre de 50 à 100 milliards d'euros.

Des progrès en matière d'emploi

Dans l'Europe des Quinze, l'emploi au augmenté de plus de 2 millions d'unité au cours des années 1990. Toutefois, des différences importantes existent à l'intérieur de l'Union. Le taux d'emploi (rapport entre la population en âge de travailler et celle travaillant effectivement) est supérieur à 70 % dans seulement quatre États membres, alors qu'il est de 55 % en Grèce et encore plus faible en Italie et en Espagne.

Les femmes travaillent de plus en plus, un tiers d'entre elles occupant un emploi à temps partiel. L'augmentation de l'emploi concerne principalement les emplois hautement qualifiés dans le secteur des services et ont lieu dans les régions les plus prospères. Une mauvaise correspondance entre qualifications requises et disponibles a commencé à entraîner une pénurie de main-d'œuvre dans le secteur des technologies de l'information.

La persistance de forts écarts de chômage

Le taux moyen de chômage au niveau de l'Union européenne était de 10,2 % en 1999, les écarts entre pays restent cependant importants. La même année, la Grèce, l'Espagne, l'Italie, la France et la Finlande avaient des taux de chômage supérieurs à 10 % de la population active, au moins 2 fois plus qu'au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Autriche et au Portugal. La croissance économique de la fin des années 1990 a certes eu des conséquences favorables sur la réduction du chômage en Europe, mais son effet sur les disparités régionales ont été plus limités.

En 1999, le chômage dans les pays candidats atteignait en moyenne 9,3 %, soit presque l'équivalent de la moyenne communautaire. En cette phase de transition et de réformes importantes, le risque qu'il augmente incite néanmoins à la vigilance. On observe 4 grandes différences de fond sur l'emploi dans les pays candidats:

• les femmes continuent à quitter le marché du travail, mais leur taux d'activité demeure supérieur à ceux observés dans l'Union actuelle;l'emploi dans les industries traditionnelles reste élevé même après la restructuration du secteur;l'emploi agricole, qui représente 22 % du total avec toutefois de fortes disparités selon les pays, est 5 fois supérieur à la moyenne communautaire;la productivité du travail reste inférieure à celle de l'Union;l'emploi augmente principalement dans les services, surtout dans les capitales.

Dans une Europe élargie, les tendances démographiques influenceront fortement la perspective des marchés du travail et pourraient représenter un facteur d'équilibre. Le vieillissement de la main-d'œuvre des Quinze est inévitable et entraînerait une baisse de la population en âge de travailler. La situation dans les pays candidats apparaît similaire, mais il est probable que la population âgée de 20 à 35 ans augmente dans les dix prochaines années et représente une opportunité pour l'Europe élargie face aux risques de pénurie de main-d'œuvre.

La cohésion sociale et l'incidence de la pauvreté: un problème persistant

En 1996, 1 personne sur 6 vivait avec un revenu inférieur au seuil de pauvreté au sein de l'Union (revenu inférieur à 60 % de la médiane dans le pays concerné). De fortes disparités existent entre les pays: la pauvreté concerne 11-12 % de la population aux Pays-Bas et au Danemark, mais 20-25 % en Grèce et au Portugal. Les groupes de population les plus exposés sont les personnes ayant un faible niveau d'instruction, les retraités âgés, les chômeurs, les familles monoparentales et/ou nombreuses. Dans les pays candidats, de telles données n'ont pu être rassemblées, les données empiriques suggèrent que les régions rurales sont les plus touchées.

La dimension territoriale

Le déséquilibre territorial actuellement le plus marqué dans l'Union est bien entendu celui entre les régions les moins développées et les autres. Outre le niveau de revenu et d'emploi, il fait appel également à la notion de potentiel de développement. A cet égard, le Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC) est le document politique sur l'aménagement du territoire en Europe qui s'est penché sur ces disparités et a clarifié la nature des principaux déséquilibres territoriaux en prônant un développement polycentrique de l'Europe ainsi qu'une nouvelle relation villes-campagnes.

Car l'activité économique de l'Union européenne est surtout concentrée dans une partie centrale située au sein du triangle délimité par le North Yorkshire au Royaume-Uni, la Franche-Comté en France et Hambourg en Allemagne. Alors que cette zone ne couvre qu'un septième de la superficie de l'Europe actuelle, elle abrite le tiers de la population et près de la moitié (47 %) du revenu communautaire.

La concentration de la population dans les zones centrales se reflète par un niveau élevé d'urbanisation. Les zones urbaines concentrent un maximum d'activités, notamment très qualifiées (sièges sociaux d'entreprises, instituts de recherche, universités), si bien que leur productivité est 2,4 fois plus élevée que dans les zones périphériques. Cependant, les zones urbaines de l'Union sont aussi celles où les disparités économiques et sociales sont les plus marquées, avec l'existence de quartiers très pauvres où le chômage est un facteur d'exclusion important.

Les zones rurales sont très diverses d'un État membre à l'autre, par leur superficie, leurs caractéristiques géographiques, leur taux de population, leur niveau de développement. Hormis au Portugal, la population vivant dans les zones rurales augmente mais à des degrés différents selon les pays et la croissance de l'emploi y a été plus forte (+1 %) que dans l'ensemble de l'Union (+0,8 %) entre 1995 et 1999. La ruralité ne représenterait donc pas nécessairement un obstacle à la création d'emplois. Cependant, de nombreuses zone rurales éprouvent toujours de grandes difficultés dues à leurs désavantages.

Les zones frontalières, qui abritent un Européen sur quatre, souffrent souvent de problèmes d'accessibilité et de manque d'opportunités économiques dont bénéficient les zones centrales à cause de la présence d'une frontière internationale. Ces régions, bien qu'il existe de grandes différences entre elles, bénéficient des programmes européens de coopération transfrontalière. Dans le cas des régions adjacentes aux pays candidats à l'adhésion, l'élargissement représentera un coup d'accélérateur à la mise en place du Marché unique.

Les autres zones spécifiques telles que les îles, les montagnes, les régions (ultra)périphériques doivent faire face à des contraintes d'ordre géographique, économique et social qui rend plus difficile leur intégration avec le reste de l'Union européenne. Ces zones reçoivent déjà de fortes aides structurelles: 95 % des zones de montagnes et des îles sont éligibles aux Objectifs 1 et 2 pour la période 2000-2006.

II - CONTRIBUTION DES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES À LA COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

Politiques d'intégration économique et monétaire

L'union économique et monétaire

Pour maintenir des taux élevés de croissance dans les régions de l'Union en retard de développement, les politiques structurelles doivent être associées à des politiques macro-économiques qui assurent une stabilité financière, c'est le cas par exemple de la monnaie unique. Au cours des années 1990, l'inflation, un des critères convergence, a beaucoup baissé dans les pays de la cohésion et surtout en Irlande pour se stabiliser autour de 2,5 %. L'arrivée de l'euro rend les écarts plus transparents et le capital plus mobile. Par la diminution des coûts de transaction et la réduction des différentiels de taux d'intérêt, on peut s'attendre à une baisse du prix du capital, auquel les régions en retard de développement devraient avoir accès plus facilement.

Le marché intérieur.

Les échanges commerciaux croissent de manière significative aussi bien au sein du marché commun qu'en direction du reste du monde. Les flux d'échanges entre l'Union et les pays candidats se sont accrus de manière substantielle durant les années 1990. L'Union représente désormais 60 % des exportations des pays candidats, ces derniers n'étant destinataires que de 10 % des exportations européennes. Au sein de l'Union actuelle, l'Investissement Direct Etranger (IDE) est important en Irlande, Suède et dans le Benelux. l'IDE dans les pays candidats s'accroît pour représenter environ 20 % du total de l'investissement dans les pays concernés.

La concurrence accrue résultant de l'intégration économique limite la protection des industries locales. Elle avantage les régions disposant d'un savoir-faire technologique et réduit la demande de main-d'œuvre peu qualifiée. En conséquence, il apparaît prioritaire de relever le niveau d'éducation et de réorienter les efforts de formation en direction des secteurs en expansion. Par ailleurs, face à cette concurrence accrue, dans quelle mesure l'intégration économique conduit-elle à la spécialisation sectorielle accrue de certains pays à la recherche d'économies d'échelle?

Politique de concurrence

Les aides nationales des États membres ont représenté 2,5 % du total des dépenses publiques à l'intérieur de l'Union au cours de la période 1996-1998 et jouent donc un rôle important dans la distribution régionale des activités économiques. Le volume des aides varie cependant beaucoup d'un État membre à l'autre, les pays les plus prospères dépensant davantage que le pays de la cohésion.

En 1999, la Commission a mis en place des critères plus transparents et des lignes directrices pour définir les zones éligibles aux aides d'État à finalité régionale (EN). La part de la population communautaire que couvrent ces aides a diminué, passant de 46,7 % à 42,7 % et l'aide également se concentre surtout sur les régions les plus désavantagées. Toutefois, il est à noter qu'une cohérence accrue entre la carte des aides structurelles et celle des aides d'État à finalité régionale n'a pu être obtenue.

Une croissance plus rapide ne conduit pas nécessairement à une plus grande intégration régionale ainsi qu'à une réduction des inégalités de revenu. Pour cette raison, l'union économique et monétaire comme la mise en place du marché intérieur nécessitent des politiques d'accompagnement pour que tous les États membres et toutes les régions puissent bénéficier pleinement des opportunités de l'intégration européenne.

Politique Agricole Commune (PAC)

L'Agenda 2000 a réformé la PAC avec l'objectif de renforcer la compétitivité du secteur et de définir une politique de développement rural en tant que second pilier de la politique agricole. Si le soutien aux marchés et les restitutions pour les exportations ont fortement diminué, les aides directes et le développement rural forment une part croissante des dépenses agricoles. En valeur absolue et compte tenu de leur surface agricole, trois États membres (France, Allemagne et Espagne) absorbent plus de la moitié des dépenses de l'instrument FEOGA - garantie. En termes de dimension et de poids économique des exploitations agricoles, un clivage important subsiste entre les régions du sud et du nord de l'Union.

Politiques horizontales

Politique de l'emploi et développement des ressources humaines. Lancée en 1997, la Stratégie européenne pour l'emploi a défini des lignes directrices en faveur de l'emploi qui ont orienté les plans d'action nationaux de chaque État membre. La stratégie repose sur 4 piliers:

• la capacité d'insertion professionnelle;l'esprit d'entreprise;la capacité d'adaptation;l'égalité des chances.

Les performances régionales en terme d'emploi demeurent très inégales et doivent conduire à des stratégies régionales et locales spécifiques. Des pénuries de main-d'œuvre pourraient apparaître dans certains États membres alors que le chômage reste élevé. Il est donc nécessaire de permettre à la population de relever son niveau d'éducation et de formation en accordant une priorité aux catégories de population à risque: jeunes sans qualification, chômeurs de longue durée, etc… Si des améliorations sont nettes dans le domaine de l'égalité des chances, des efforts importants restent à faire.

Politique de l'environnement

Les objectifs de la cohésion économique et sociale et de l'environnement sont complémentaires, le respect des normes européennes en la matière étant désormais une condition sine qua non d'obtention des financements structurels. La protection de l' environnement ne peut être abordée uniquement en termes de coût immédiat car elle permet d'améliorer la qualité de la vie et donc de rendre certaines régions plus attractives. Par le biais du Fonds de cohésion, les pays qui en bénéficient (Irlande, Espagne, Portugal, Grèce) sont incités à accomplir des efforts important d'investissement dans ce domaine. Les pays candidats sont confrontés aux mêmes problèmes à plus grande échelle, en particulier dans le secteur du traitement des déchets. L'Union y apporte son soutien financier à travers l'instrument ISPA.

Autres politiques communautaires

Dans son projet d'espace européen de la recherche, la politique communautaire de recherche et développement (RDT) met l'accent sur l'excellence scientifique afin renforcer la présence de l'Union européenne vis-à-vis de ses concurrents. Les objectifs poursuivis concernent une répartition plus équilibrée des connaissances en favorisant les projets faisant intervenir des partenaires issus de régions éligibles à l'Objectif 1 ainsi qu'en recherchant les moyens de créer un contexte favorable à l'innovation et à la recherche dans les régions défavorisées. Une mobilité accrue des chercheurs représente également une priorité tout en évitant qu'elle ne conduise à une fuite des cerveaux au bénéfice des régions centrales plus dynamiques.

La politique européenne des transports a pour objectif de renforcer la cohésion économique et sociale en assurant à l'ensemble des régions un accès à des services de transport adéquats qui répondent à la demande des usagers. Les réseaux transeuropéens de transport influencent fortement l'aménagement du territoire et les disparités régionales comme l'a souligné le SDEC. Ils permettent en effet le désenclavement des régions isolées, périphériques et insulaires, la réalisation de nouveaux espaces transfrontaliers ainsi que le rééquilibrage des façades maritimes.

L'énergie est un facteur de compétitivité et de développement durable. Malgré les efforts entrepris, le marché unique de l' énergie reste embryonnaire. Par ailleurs, l'efficacité énergétique, l'amélioration des structures de gestion et de contrôle de l'énergie, une législation qui encourage l'usage des énergies renouvelables sont les moyens identifiés pour répondre à la nécessité de mettre en place les conditions réelles d'un développement durable.

Politique d'entreprise

L'Union européenne ambitionne de devenir l'économie la plus compétitive et dynamique, basée sur la société de la connaissance. La politique d'entreprise s'efforce de contribuer à cet objectif pour l'ensemble des territoires. Certaines actions concernent en particulier les régions défavorisées comme l'accès favorisé au capital-risque et au capital d'amorçage, la diffusion de l'innovation, le développement de l'esprit d'entreprise.

La politique commune de la pêche ne représentait en 1997 que 0,2 % du Produit Intérieur Brut (PIB) et 0,4 % de l'emploi dans l'Union. Or, la concentration de ce secteur dans les zones côtières et périphériques lui donne une dimension particulière du point de vue du développement régional: 70 % des pêcheurs et 60 % des emplois dans le secteur halieutique se trouvaient la même année dans les régions de l'Objectif 1. Dans une optique d'exploitation durable des ressources, la réduction de l'effort de pêche impose des mesures d'accompagnement destinées à maintenir l'emploi et auquel participera l'instrument financier IFOP.

III - BILAN DE LA POLITIQUE DE COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

Impact de la politique structurelle depuis 1989

L'effort financier de la Communauté pour la politique de cohésion économique et sociale a presque doublé, passant de 0,27 % du PIB communautaire en 1989 à 0,46 % en 1999. Le niveau des transferts est très significatif pour l'Espagne, le Portugal et la Grèce, les trois principaux bénéficiaires de la politique de cohésion. En application des décisions du Conseil européen de Berlin de 1999 destinées à préparer l'élargissement, le montant des crédits affectés à la politique de cohésion économique et sociale sera ramené en 2006 au niveau de 1992, soit 0,31 % du PIB des Quinze. En parallèle, les crédits alloués aux pays candidats augmenteront régulièrement chaque année à partir de 2002.

Dans les régions de l'Objectif 1, l'écart de revenu par habitant par rapport à la moyenne communautaire a diminué d'un sixième entre 1988 et 1998. Certains États membres ou régions (l'Irlande, les nouveaux Länder et Lisbonne) ont enregistré des résultats mêmes supérieurs. Pendant la période de programmation 2000-2006, la concentration des interventions structurelles sur les régions en retard de développement sera plus forte que jamais: 70 % des aides interviendront dans les régions éligibles à l'Objectif 1, soit 41 % seulement de la population des Quinze.

La situation de l'emploi est plus difficile à évaluer. Dans les régions de l'Objectif 1, les taux d'emploi et de chômage au niveau régional n'ont pu converger pendant la période 1995-1999. Pour les régions éligibles à l'Objectif 2 et 5b, les données disponibles indiquent que la situation de l'emploi a évolué plus favorablement que dans le reste de l'Union européenne. Les actions menées dans le cadre de l'Objectif 3 ont contribué à une meilleure insertion professionnelle des jeunes, des chômeurs de longue durée et des personnes menacées d'exclusion.

Perspectives de la programmation 2000-2006

La méthode des Fonds structurels est un facteur supplémentaire d'efficacité des interventions structurelles. La programmation stratégique à moyen terme caractérise désormais les politiques nationales et régionales de développement. Le renforcement du partenariat entre acteurs locaux, l'évaluation des interventions publiques sont des acquis importants à mettre au bénéfice des Fonds structurels. Le caractère transfrontalier et transnational des Initiatives communautaires renforce un peu plus la valeur ajoutée européenne en matière de politique régionale.

Avec le nouveau cadre réglementaire applicable à la période 2000-2006, la Commission s'est efforcée d'accroître encore la valeur ajoutée des interventions communautaires et d'améliorer leur visibilité sur le terrain au moyen de:

• une meilleure formulation des priorités de l'Union avec l'adoption par la Commission d' orientations indicatives pour l'intervention des Fonds structurels;l'obligation de mobiliser le partenariat entre toutes les parties prenantes à tous les niveaux administratifs;la diffusion de réflexions sur l'évolution des politiques communautaires;la prise en compte accrue de la Stratégie européenne pour l'emploi.

Les orientations indicatives de la Commission ont infléchi les stratégies de développement régional pour la période 2000-2006. Celles-ci mettent davantage l'accent sur les facteurs structurels de compétitivité qui conditionnent la croissance à long terme : recherche, innovation, société de l'information, capital humain. D'autres inflexions sont également à noter: un meilleur équilibre entre les modes de transport, une prise en compte plus marquée de l'environnement, la réduction des aides directes, l'égalité des chances, la question urbaine.

La recherche d'une gestion plus efficace des ressources est une constante dans la réforme des Fonds structurels: concentration des aides, décentralisation de la mise en œuvre des interventions vers les États membres, mise en place de méthodes de suivi, de contrôle, importance croissante accordée à l'évaluation. L'évaluation à mi-parcours de 2003 sera d'ailleurs un moment propice pour dresser un premier bilan des interventions structurelles, notamment en vue de l'octroi de la réserve de performance.

Pour plus d'information sur le deuxième Rapport sur la Cohésion, consultez:

• le rapport dans son intégralité sur le site INFOREGIO (janvier 2001);le compte-rendu des débats ayant eu lieu lors du Forum sur la Cohésion;la fiche SCAD+ sur les conclusions et recommandations du rapport sur la cohésion économique et sociale durant la période 1995-1999;la fiche SCAD+ sur les 10 questions pour le débat sur l'avenir de la politique régionale.

Dernière modification le: 20.04.2004