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Segundo informe sobre la cohesión económica y social: situación y balance

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1) OBJETIVO

Analizar la evolución de la cohesión económica y social y de los factores que contribuyen a ésta en una Unión Europea de 27 miembros, y lanzar el debate sobre el futuro de la política europea de cohesión.

2) ACTO

«Unidad de Europa, solidaridad de los pueblos, diversidad de los territorios», segundo informe sobre la cohesión económica y social, de 31 de enero de 2001 [COM (2001) 24 final -no publicado en el Diario Oficial].

3) SÍNTESIS

La Comisión debe presentar cada 3 años un "informe sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica y social y sobre la forma en que los distintos medios (incluidas las diferentes políticas comunitarias) hayan contribuido a ello" (artículo 159 del Tratado). En su caso, este informe debe ir "acompañado de las propuestas pertinentes".

Presentado en el Foro sobre la Cohesión de 21 y 22 de mayo de 2001 en Bruselas, es la continuación del primer informe sobre la cohesión publicado a finales de 1996 y, por la actualización periódica de los datos estadísticos regionales y nacionales, permite seguir la evolución económica y social de los territorios de la Unión.

Puesto que los datos relativos a los países candidatos ya están disponibles en casi todos los ámbitos, este informe constituye el primer análisis de la situación de los Estados miembros y de las regiones de la Unión Europea en lo tocante a la cohesión económica y social en una Europa de 27 miembros. Está formado por las siguientes partes:

  • situación de la cohesión económica, social y territorial;
  • contribución de las otras políticas comunitarias y nacionales a la cohesión;
  • balance y perspectivas de la política de cohesión.

Sin perjuicio del calendario ni de las modalidades de las futuras adhesiones, este documento presenta también una serie de conclusiones y recomendaciones con el fin de abrir un debate sobre el futuro de la política de cohesión en el contexto de la Unión ampliada. La ampliación es sin duda el motor principal de una próxima reforma de la política regional comunitaria, aunque también tiene en cuenta la profunda transformación económica, social y territorial que está experimentando la Unión. Cabe citar, en particular, la evolución hacia una sociedad basada en el conocimiento y las nuevas tecnologías de comunicación.

I -SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS

Reducción de las disparidades de rentas en la Unión Europea de los Quince

En la Unión Europea actual siguen registrándose disparidades considerables en la renta por habitante entre Estados miembros y, más particularmente, entre regiones. Los ingresos del 10 % de la población que vive en las regiones más prósperas son 2,6 veces más elevados que los del 10 % de habitantes de las regiones más pobres.

Sin embargo, las disparidades se han ido reduciendo con el tiempo. En los 3 Estados miembros menos prósperos (Grecia, España, Portugal), la renta media por habitante ha subido del 68 % de la media comunitaria en 1988 al 79 % en 1999. Las divergencias de desarrollo se han paliado menos en el ámbito regional que en el nacional, en parte porque han aumentado las disparidades regionales dentro de algunos Estados miembros.

Un gran salto cuantitativo y cualitativo con la ampliación

El paisaje económico cambiará mucho con la ampliación. El análisis de la situación revela, en efecto, una duplicación de las divergencias de ingresos en una Europa ampliada. Los 27 Estados quedarán repartidos en 3 grandes grupos:

  • el grupo de los países más prósperos, que comprende los 12 Estados miembros actuales donde la renta es superior a la media;
  • un grupo intermedio compuesto de tres Estados miembros actuales (Grecia, España, Portugal), además de Chipre, Malta (a reserva de sus datos estadísticos), Eslovenia y la República Checa, donde la renta se acerca al 80 % de la media de una Europa con 27 miembros;
  • un tercer grupo que comprende los 8 países candidatos restantes, donde la renta per cápita se sitúa en torno al 40 % de la futura media comunitaria, que representará alrededor del 16 % de la población total.

Habida cuenta de los resultados de la política de cohesión, habrá de pasar una generación entera en la Unión actual y al menos dos generaciones en la Unión ampliada antes de que las disparidades desaparezcan del todo. En sectores como las infraestructuras de transportes vinculadas a las redes transeuropeas, la inversión necesaria durante los diez próximos años en el conjunto de los países candidatos se evalúa en 90 mil millones de euros y el coste de la aplicación de las normas comunitarias, entre 50 a 100 mil millones de euros.

Progresos en materia de empleo

En la Europa de los Quince se han creado más de 2 millones de empleos durante la década de 1990. No obstante, hay diferencias importantes en el interior de la Unión. La tasa de empleo (relación entre la población en edad de trabajar y la que trabaja efectivamente) sólo supera el 70 % en cuatro Estados miembros, mientras que es del 55 % en Grecia y aún menor en Italia y España.

Son cada vez más las mujeres que trabajan, y un tercio de ellas ocupan un empleo a tiempo parcial. El aumento del empleo se produce principalmente en los puestos de alta cualificación del sector de servicios, en las regiones más prósperas. Una mala correspondencia entre las cualificaciones requeridas y disponibles ha empezado a provocar una escasez de trabajadores en el sector de las tecnologías de la información.

Persistencia de grandes divergencias de desempleo

La tasa media de desempleo en la Unión Europea era del 10,2 % en 1999, si bien las divergencias entre países siguen siendo importantes. Ese año, Grecia, España, Italia, Francia y Finlandia sufrían tasas de desempleo superiores al 10 % de la población activa, como mínimo el doble que en Luxemburgo, Países Bajos, Austria y Portugal. El crecimiento económico de finales de los años noventa ha tenido consecuencias favorables sobre la reducción del desempleo en Europa, aunque su efecto sobre las disparidades regionales ha sido limitado.

En 1999, el desempleo en los países candidatos ascendía por término medio al 9,3 %, lo que casi equivale a la media comunitaria. Sin embargo, en esta fase de transición y reformas importantes, el riesgo de que aumente incita a mantener la alerta. Se observan grandes diferencias de fondo en lo que respecta al empleo en los países candidatos:

  • las mujeres continúan retirándose del mercado laboral, aunque todavía presentan una tasa de actividad superior a la observada en la Unión actual;
  • el empleo en las industrias tradicionales sigue siendo elevado incluso tras la reestructuración del sector;
  • el empleo agrícola, 22 % del total, es 5 veces superior a la media comunitaria, aunque varía notablemente de un país a otro;
  • la productividad de la mano de obra sigue menor que en la Unión;
  • el empleo aumenta principalmente en los servicios, sobre todo en las capitales.

En una Europa ampliada, las tendencias demográficas influirán mucho en la perspectiva de los mercados laborales y podrían representar un factor de equilibrio. El envejecimiento de la población activa de los Quince es inevitable y podría traducirse en una reducción de la población en edad de trabajar. La situación es bastante parecida en los países candidatos, pero es probable que allí la población de 20 a 35 años aumente en los diez próximos años, lo cual en una Europa ampliada representa una oportunidad frente a los riesgos de la escasez de mano de obra.

Cohesión social e incidencia de la pobreza: un problema persistente

En 1996, una de cada seis personas que vivía en la Unión tenía una renta inferior al umbral de pobreza (inferior al 60 % de la media en el país en cuestión). Existen grandes disparidades entre países: la pobreza afecta al 11-12 % de la población en los Países Bajos y Dinamarca, pero al 20-25 % en Grecia y Portugal. Los grupos de población más expuestos son las personas con un nivel de instrucción bajo, los pensionistas ancianos, los parados, las familias monoparentales o numerosas. En los países candidatos no han podido reunirse estos datos, aunque los datos empíricos indican que las regiones más afectadas son las rurales.

La dimensión territorial

Actualmente, el desequilibrio territorial más importante en la Unión es el existente entre las regiones menos desarrolladas y el resto. Además del nivel de renta y empleo, requiere que se aborde también el concepto de potencial de desarrollo. A este respecto, la Perspectiva Europea de Desarrollo Territorial (PEOT) (DE, EN, FR) es el documento político sobre la ordenación del territorio en Europa que examina estas disparidades y clarifica la naturaleza de los principales desequilibrios territoriales abogando por un desarrollo policéntrico de Europa y por una nueva relación entre la ciudad y el campo.

La actividad económica de la Unión Europea se concentra sobre todo en una parte central situada en el triángulo delimitado por North Yorkshire en el Reino Unido, Franche-Comté en Francia y Hamburgo en Alemania. Aunque esta zona sólo abarca una séptima parte de la superficie de la Europa actual, alberga a un tercio de la población y cerca de la mitad (47 %) de la renta comunitaria.

La concentración de la población en las zonas centrales se refleja en un elevado nivel de urbanización. Las zonas urbanas concentran un máximo de actividades, particularmente las de muy alta cualificación (domicilio social de empresas, institutos de investigación, universidades), y su nivel productividad es 2,4 veces superior al de las zonas periféricas. Sin embargo, las zonas urbanas de la Unión son también las que presentan las mayores disparidades económicas y sociales, con la existencia de barrios muy pobres donde el desempleo es un factor de exclusión importante.

Las zonas rurales de los Estados miembros difieren mucho entre sí, por su superficie, características geográficas, tipo de población y nivel de desarrollo. Excepto en Portugal, la población que vive en las zonas rurales va en aumento, aunque en grado diferente según los países, y en ellas el crecimiento es más fuerte (+1 %) que en el conjunto de la Unión (+0,8 %) entre 1995 y 1999. Asú pues, la ruralidad no representaría necesariamente un obstáculo a la creación de empleo. Sin embargo, numerosas zonas rurales siguen sufriendo grandes dificultades debido a sus desventajas.

Las zonas fronterizas, donde vive uno de cada cuatro europeos, sufren a menudo de problemas de accesibilidad y carecen de las oportunidades económicas que ofrecen las zonas centrales, debido a la presencia de una frontera internacional. Estas regiones, aunque muy diferentes entre sí, se benefician de los programas europeos de cooperación transfronteriza. En el caso de las regiones adyacentes a los países candidatos a la adhesión, la ampliación supondrá un impulso en la instauración del mercado único.

Otras regiones específicas son las insulares, montañosas y (ultra)periféricas, que deben hacer frente a trabas de carácter geográfico, económico y social que dificulta su integración con el resto de la Unión Europea. Estas zonas ya reciben fuertes ayudas estructurales: un 95 % de las zonas de montañas y de las islas son subvencionables en virtud de los objetivos nos 1 y 2 durante el período 2000-2006.

II -CONTRIBUCIÓN DE LAS POLÍTICAS COMUNITARIAS A LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Políticas de integración económica y monetaria

La unión económica y monetaria. Para mantener las tasas elevadas de crecimiento en las regiones menos desarrolladas de la Unión, es necesario asociar las políticas estructurales con políticas macroeconómicas que aseguren su estabilidad financiera: es el caso, por ejemplo de la moneda única. Durante la década de 1990, la inflación, uno de los criterios convergencia, bajó mucho en los países de la cohesión, sobre todo en Irlanda, para estabilizarse en torno al 2,5 %. La llegada del euro resalta las diferencias e impulsa el movimiento de capitales. Al reducir el coste de las transacciones y las diferencias en los tipos de interés, deberá reducirse el precio del capital y aumentar su disponibilidad en las regiones menos desarrolladas.

El mercado interior. Los intercambios comerciales crecen significativamente tanto en el interior del mercado común como con el resto del mundo. Los flujos de los intercambios entre la Unión y los países candidatos aumentaron de manera sustancial durante los años noventa. La Unión representa ahora el 60 % de las exportaciones de los países candidatos, que sólo son destinatarios del 10 % de las exportaciones europeas. En seno de la Unión actual, la inversión extranjera directa (IDE) es importante en Irlanda, Suecia y en el Benelux. En los países candidatos la IDE aumenta para representar alrededor del 20 % del total de la inversión en estos países.

La mayor competencia que resulta de la integración económica limita la protección de las industrias locales. Esto favorece a las regiones que disponen de conocimientos tecnológicos y reduce la demanda de trabajadores poco cualificados. Por consiguiente, resulta prioritario elevar el nivel de educación y reorientar los esfuerzos de formación hacia los sectores en expansión. Por otra parte, ante esta mayor competencia, cabe preguntarse en qué medida la integración económica conducirá a una mayor especialización sectorial de algunos países en razón de economías de escala.

Política de competencia. Las ayudas estatales proporcionadas por los Estados miembros (enlace) representaron un 2,5 % del total de los gastos públicos dentro de la Unión durante el período 1996-1998 y desempeñan, pues, un papel importante en la distribución regional de las actividades económicas. No obstante, el volumen de las ayudas varía mucho de un Estado miembro a otro, y los países más prósperos gastan más que los países de la cohesión.

En 1999, la Comisión estableció criterios más transparentes y directrices para terminar qué zonas podrían tener derecho a ayudas estatales de finalidad regional (EN), lo cual dio lugar a una disminución de la proporción de población comunitaria subvencionable, que pasó del 46,7 % al 42,7 %, e hizo que la asistencia se concentrara en mayor grado en las zonas más desfavorecidas. Hay que subrayar, sin embargo, que no fue posible llegar a una mayor coherencia entre el mapa de ayudas estructurales comunitarias y el de ayudas estatales de finalidad regional.

Un crecimiento más rápido no conduce necesariamente a una mayor integración regional ni a una reducción de las desigualdades de renta. Por esta razón, tanto la unión económica y monetaria como la instauración del mercado interior requieren políticas de acompañamiento para que todos los Estados miembros y todas las regiones puedan beneficiarse plenamente de las oportunidades de la integración europea.

Política Agrícola Común (PAC)

La Agenda 2000 reformó la PAC con el objetivo de reforzar la competitividad del sector y definir una política de desarrollo rural como segundo pilar de la política agrícola. Mientras que el apoyo a los mercados y las restituciones a la exportación disminuyeron mucho, las ayudas directas y el desarrollo rural forman una parte creciente del gasto agrícola. En valor absoluto y habida cuenta de su superficie agrícola, tres Estados miembros (Francia, Alemania y España) absorben más de la mitad gastos de la Sección de Garantía del instrumento financiero FEOGA. Por lo que respecta a la dimensión y al peso económico de las explotaciones agrarias, subsiste una diferencia importante entre las regiones del sur y del norte de la Unión.

Políticas horizontales

Política de empleo y desarrollo de los recursos humanos. Lanzada en 1997, la Estrategia Europea para el Empleo definió las directrices en favor del empleo que orientaron los planes de acción nacionales de cada Estado miembro. La estrategia se basa en 4 pilares:

  • la capacidad de inserción profesional;
  • el espíritu de empresa;
  • la capacidad de adaptación;
  • la igualdad de oportunidades.

El comportamiento de los mercados laborales sigue variando considerablemente de una región a otra, lo que indica la necesidad de poner a punto estrategias de empleo regionales y locales. En algunos Estados miembros están apareciendo penurias se mano de obra al tiempo que el desempleo sigue siendo elevado. Así pues, es necesario permitir a la población elevar su nivel de educación y formación concediendo una prioridad a las categorías de población de riesgo: jóvenes sin cualificación, parados de larga duración, etc. Si bien las mejoras son netas en el ámbito de la igualdad de oportunidades, aún quedan por hacer esfuerzos importantes.

Política de medio ambiente. Los objetivos de la cohesión económica y social y del medio ambiente son complementarios, puesto que el cumplimiento de las normas europeas sobre este tema constituye ahora un requisito indispensable para acceder a las financiaciones estructurales. La protección del medio ambiente no puede abordarse atendiendo meramente al coste inmediato ya que permite mejorar la calidad de a vida y, por lo tanto, hacer más atractivas algunas regiones. Por medio del Fondo de Cohesión, se incentiva a los países beneficiarios (Irlanda, España, Portugal, Grecia) a realizar esfuerzos de inversión importantes en este ámbito. Los países candidatos se enfrentan a los mismos problemas a mayor escala, en particular en el sector del tratamiento de residuos. La Unión les presta asistencia financiera a través del instrumento ISPA.

Otras políticas comunitarias

En su proyecto de espacio europeo de la investigación, la política comunitaria de investigación y desarrollo tecnológico (IDT) hace hincapié en la excelencia científica a fin reforzar la presencia de la Unión Europea frente a sus competidores internacionales. Se persigue una distribución más equilibrada de los conocimientos favoreciendo los proyectos que cuenten con la intervención de socios procedentes de las regiones del objetivo nº 1 y buscando los medios para crear un contexto que fomente la innovación y la investigación en las regiones desfavorecidas. Una mayor movilidad de los investigadores representa también una prioridad, aunque debe evitarse que ello conduzca a una fuga de cerebros hacia las regiones centrales más dinámicas.

La política europea de transportes tiene por objetivo reforzar la cohesión económica y social garantizando en el conjunto de las regiones un acceso a servicios de transporte adecuados que respondan a la demanda de los usuarios. Las redes de transporte transeuropeas tienen consecuencias importantes en la ordenación territorial y en las disparidades regionales, como destaca la PEOT. En efecto, permiten acceder más fácilmente a las regiones aisladas, periféricas e insulares, la realización de nuevos espacios transfronterizos e instaurar un mejor equilibrio en las zonas litorales.

La energía es un factor de competitividad y desarrollo sostenible. A pesar de los esfuerzos emprendidos, el mercado único de la energía sigue siendo embrionario. Por otra parte, la eficacia energética, la mejora de las estructuras de gestión y control de la energía, una legislación que fomente el uso de las energías renovables son los medios definidos para responder a la necesidad de establecer las condiciones reales de un desarrollo duradero.

Política de empresa. La Unión Europea quiere convertirse en la economía más competitiva y dinámica, basada en la sociedad del conocimiento. La política de empresa se esfuerza por contribuir a este objetivo en el conjunto de los territorios. Algunas medidas abordan problemas que afectan en particular a las regiones desfavorecidas como, por ejemplo, ayudas para acceder al capital de riesgo y al capital de puesta en marcha, la difusión de la innovación, el desarrollo del espíritu de empresa.

LaPolítica PesqueraComún representaba en 1997 sólo un 0,2 % del Producto Interior Bruto (PIB) y el 0,4 % del empleo en la Unión. Ahora bien, la concentración de este sector en las zonas costeras y periféricas le da una dimensión particular desde el punto de vista del desarrollo regional: un 70 % de los pescadores y un 60 % de los empleos en el sector pesquero se encontraban el mismo año en las regiones del objetivo nº 1. Desde la perspectiva de la explotación duradera de los recursos, la reducción de esfuerzo pesquero impone medidas complementarias para mantener el empleo, y en ellas participará el instrumento financiero IFOP.

III -BALANCE DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Impacto de la política estructural desde 1989

El esfuerzo financiero de la Comunidad para la política de cohesión económica y social casi se ha duplicado, al aumentar del 0,27 % del PIB comunitario en 1989 al 0,46 % en 1999. El nivel de las transferencias es muy significativo para España, Portugal y Grecia, los tres principales beneficiarios de la política de cohesión. En aplicación de las decisiones del Consejo Europeo de Berlín de 1999 para preparar la ampliación, el importe de los créditos destinados a la política de cohesión económica y social quedará reducido en 2006 al nivel de 1992, lo que representa un 0,31 % del PIB de los Quince. En paralelo, los créditos asignados a los países candidatos aumentarán regularmente cada año a partir de 2002.

En las regiones del objetivo nº 1, la divergencia de renta per cápita con relación a la media comunitaria se redujo en una sexta parte entre 1988 y 1998. Algunos Estados miembros o regiones (Irlanda, los nuevos Estados federados alemanes y Lisboa) registraron resultados incluso superiores. Durante el período de programación 2000-2006, la concentración de las intervenciones estructurales en las regiones menos desarrolladas será mayor que nunca: el 70 % de las ayudas se producirán en las regiones subvencionables en virtud del objetivo nº 1, sólo el 41 % de la población de los Quince.

La situación del empleo es más difícil de evaluar. En las regiones del objetivo nº 1, los índices de empleo y paro a nivel regional no pudieron converger durante el período 1995-1999. Para las regiones subvencionables en virtud de los objetivos nos 2 y 5b), los datos disponibles indican que la situación del empleo evoluciona de manera más favorable que en el resto de la Unión Europea. Las acciones realizadas en el marco del objetivo nº 3 contribuyeron a una mejor inserción profesional de los jóvenes, de los parados de larga duración y de las personas amenazadas de exclusión.

Perspectivas de la programación 2000-2006

El método de los Fondos Estructurales es un factor adicional de eficacia de las intervenciones estructurales. La programación estratégica a medio plazo caracteriza ahora las políticas nacionales y regionales de desarrollo. El refuerzo de la cooperación entre los agentes locales y la evaluación de las intervenciones públicas son un logro importante de los Fondos Estructurales. El carácter transfronterizo y transnacional de las iniciativas comunitarias refuerza algo más el valor añadido europeo de la política regional.

Con el nuevo marco reglamentario aplicable al período 2000-2006, la Comisión se ha esforzado por aumentar aún más el valor añadido de las intervenciones comunitarias y por mejorar su visibilidad sobre el terreno mediante:

  • una mejor formulación de las prioridades de la Unión con la aprobación por la Comisión de sus orientaciones indicativas para la intervención de los Fondos Estructurales;
  • la obligación de movilizar la cooperación entre todas las partes interesadas en todos los niveles administrativos;
  • la difusión de ideas sobre la evolución de las políticas comunitarias;
  • la consideración mayor de la estrategia europea para el empleo.

Las orientaciones indicativas de la Comisión han hecho posible ajustar el enfoque de las estrategias de desarrollo regional para el período 2000-2006. Éstas hacen un mayor hincapié en los factores estructurales de la competitividad que determinan el crecimiento a largo plazo: investigación, innovación, sociedad de la información, capital humano. Entre otras modificaciones, cabe señalar un mejor equilibrio entre los modos de transporte, una mayor atención a las consideraciones de medio ambiente, la reducción de las ayudas directas, la igualdad de oportunidades y la cuestión urbana.

El objetivo de una gestión más eficaz de los recursos es una constante en la reforma de los Fondos Estructurales: concentración de las ayudas, descentralización de la aplicación de las intervenciones hacia los Estados miembros, instauración de métodos de seguimiento y control, importancia creciente concedida a la evaluación. La evaluación intermedia de 2003 será, por otra parte, un momento propicio para hacer un primer balance de las intervenciones estructurales, en particular para la concesión de la reserva de eficacia.

Para más información sobre el segundo informe de cohesión, consúltese:

4) MEDIDAS DE APLICACIÓN

5) TRABAJOS POSTERIORES

Comunicación de la Comisión de 18 de febrero de 2004 - Tercer informe sobre la cohesión económica y social [COM (2004) 107 final - no publicada en el Diario Oficial].
Este informe actualiza el análisis de la cohesión económica y social. La Comisión Europea presenta por primera vez propuestas concretas para la política regional posterior a 2006.

Comunicación de la Comisión de 30 de enero de 2003 - Segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social [COM (2003) 34 final - no publicada en el Diario Oficial].
Este informe actualiza el análisis de la cohesión económica y social presentado en el segundo informe sobre la cohesión de enero de 2001 y presenta el estado del debate sobre la futura política de cohesión posterior a 2006.

Comunicación de la Comisión de 30 de enero de 2002, primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social [COM(2002)46 final- sin publicar en el Diario Oficial].
El presente informe actualiza el análisis sobre la cohesión económica y social presentado en el segundo informe sobre la cohesión de enero de 2001 y presenta el estado del debate sobre la futura política de cohesión posterior a 2006.

Última modificación: 20.04.2004
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