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Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común (PPC)

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1) OBJETIVO

Se trata de abrir un debate público que permita dar a la futura política pesquera común (PPC) las características que mejor garanticen la consecución de su objetivo general, es decir, la explotación duradera de los recursos. El Libro Verde de la Comisión propone para ello unas pautas de reflexión basadas en el análisis de la situación actual del sector pesquero y de las diferentes posibilidades de evolución o de respuesta que tiene abiertas éste.

2) MEDIDA COMUNITARIA

Libro Verde, de 20 de marzo de 2001, sobre el futuro de la política pesquera común.

3) CONTENIDO

La PPC ha conseguido en los últimos veinte años algunos resultados positivos: ha logrado poner freno a los conflictos en el mar, ha aportado cierta estabilidad al sector pesquero y ha evitado el hundimiento total de las poblaciones, etc.
Estos resultados, sin embargo, no deben ocultar las carencias de la PPC, enfrentada hoy a grandes desafíos para los que se requiere una profunda reforma.

El primero y más importante de esos desafíos es la conservación de las poblaciones de peces.
A él se añaden, además, los nuevos desafíos exteriores planteados por factores tales como la próxima ampliación de la Unión Europea, la mundialización de la economía, la aparición de nuevos agentes en el sector de la pesca o la importancia cada vez mayor de la dimensión medioambiental en la gestión de la pesca.
El Libro Verde aborda, en concreto, los ámbitos siguientes: la conservación de los recursos pesqueros, la dimensión medioambiental, la gestión de la flota, la gobernanza, la vigilancia y el control, la dimensión económica y social, la acuicultura, la dimensión internacional y, en fin, el caso especial del Mediterráneo.
Cada uno de esos ámbitos se analiza a continuación tanto en su "situación actual" como en el marco de sus "perspectivas".

Los problemas a los que se enfrenta hoy el sector pesquero deben poder encontrar en la PPC soluciones satisfactorias que cumplan los objetivos generales asignados a esa política. Estos objetivos se enumeran en el Tratado CE y en el Reglamento por el que se establece un régimen comunitario para la pesca y la acuicultura.

CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS PESQUEROS

Situación actual

  • Viabilidad de las poblaciones
    En la actualidad son numerosas las reservas cuyo tamaño se sitúa por debajo de los límites biológicos adecuados. Esto puede deberse a dos motivos: la explotación excesiva de la población o la existencia en ella de una cantidad insuficiente de peces adultos. Ambos motivos, además, pueden darse al mismo tiempo.
    El estado actual de las distintas poblaciones puede resumirse así:
    - las poblaciones de peces redondos demersales (peces que dependen de los fondos marinos, como por ejemplo, el bacalao, el eglefino, el besugo, el mero o el salmonete) son las que se encuentran hoy en mayor peligro;
    - los recursos bentónicos (especies que viven unidas a los fondos marinos o a sus sedimentos, como, por ejemplo, el bogavante de Noruega, el lenguado o el rodaballo) están sujetos en general a una sobreexplotación económica que no alcanza, sin embargo, los extremos catastróficos que se dan en los demersales;
    - las poblaciones pelágicas (especies que apenas tienen contacto con los fondos marinos, como, por ejemplo, el atún, la sardina, la caballa o el arenque) se hallan menos afectadas gracias a las diversas medidas que se han adoptado para su reconstitución.
  • Gestión de las poblaciones
    La PPC no ha hecho uso de todos los instrumentos a los que puede tener acceso en virtud del Reglamento por el que se establece un régimen comunitario para la pesca y la acuicultura. En efecto, el único medio del que se ha servido casi exclusivamente para asegurar una explotación controlada de las poblaciones es la limitación de las cantidades que se autoriza a pescar cada año (totales admisibles de capturas o TAC). Esta medida ha tratado de combinarse con otras dirigidas al esfuerzo de pesca (es decir, el producto de la capacidad de un buque en tonelaje y potencia por la actividad del mismo expresada en tiempo pasado en el mar), pero los avances han sido más bien limitados.
    Estos parcos resultados se explican, entre otros factores, por:
    - los problemas surgidos en relación con los TAC (niveles fijados por el Consejo a veces más altos que los recomendados por los científicos, sobrepesca, desembarques clandestinos, etc.);
    - la complejidad de las normativas (medidas técnicas que varían según los sectores geográficos, etc.);
    - la escasez de información y de dictámenes científicos (número reducido de especialistas en los problemas de la pesca; falta de datos fiables sobre las capturas y su localización exacta; ausencia de análisis de los aspectos económicos de la pesca; etc.).

Perspectivas

  • Fortalecimiento y mejora de la conservación de los recursos pesqueros
    Pese a la ausencia de una solución única para todos los problemas de la conservación, sí es posible emprender cuatro medidas fundamentales:
    - el establecimiento de una gestión plurianual (aplicable a los TAC y las cuotas), pluriespecífica (comprehensiva de los grupos de poblaciones que engloban varias especies) y ecosistémica (es decir, dirigida al conjunto del ecosistema marino y aplicable a todos los ámbitos de la gestión pesquera, desde los recursos hasta los consumidores);
    - la adopción de medidas técnicas más rigurosas que permitan proteger los juveniles, reducir los descartes y fomentar el uso de material selectivo y de métodos de pesca menos perjudiciales para el medio ambiente;
    - la creación de un sistema que permita medir con indicadores sociales, económicos y ambientales los avances realizados gracias a la PPC, especialmente en materia de desarrollo sostenible;
    - el mantenimiento del régimen aplicable a las zonas costeras de 6/12 millas y al Coto de Shetland; siguiendo el dictamen de la Comisión, los Estados miembros (salvo España) se han mostrado favorables a la continuación del régimen que se aplica hoy a las zonas costeras (muchas de ellas, de cría) con el fin de reservar sus aguas a los buques que practican la pesca costera artesanal (y ejercen así una menor presión sobre las poblaciones situadas en ellas) y de proteger las actividades pesqueras tradicionales de los habitantes del litoral.

DIMENSIÓN MEDIOAMBIENTAL

Situación actual

  • Descuido de las cuestiones medioambientales en la PPC
    La situación actual se caracteriza por el desequilibrio entre los imperativos ambientales y los intereses de la pesca.
    Este problema se ve agravado por la excesiva fragmentación del conocimiento que hoy se tiene del funcionamiento de los ecosistemas marinos y de los efectos secundarios de la pesca. Además, la contaminación producida por la industria y por otras actividades humanas (por ejemplo, el turismo) es, junto con la propia evolución del clima, otro factor que también contribuye a la disminución de las poblaciones y a la escasez de peces en algunas zonas.

Perspectivas

  • Integración de la dimensión medioambiental en la PPC
    La Comisión se esfuerza hoy por fomentar la dimensión medioambiental de la PPC. Con este propósito, ha fijado una serie de objetivos y de instrumentos específicos en su Comunicación titulada "Piezas de una estrategia para la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en la política pesquera común" (COM(2001)143 final).
  • Apertura del debate sobre el ecoetiquetado de los productos pesqueros
    La Comisión opina que la adopción de programas de ecoetiquetado que completasen la normativa en materia de explotación de los recursos pesqueros y de seguridad alimentaria podría favorecer, tanto en los consumidores como en los distintos agentes interesados, la concienciación de las exigencias ambientales de la pesca.

GESTIÓN DE LA FLOTA

Situación actual

  • Sobrecapacidad de la flota
    Debido a los avances de la técnica y a la mejor concepción de los buques, la flota actual ha alcanzado unos niveles de capacidad excesivos.
    Con el fin de hacer frente a este problema, se crearon en su día los programas de orientación plurianuales (POP), que, establecidos por Decisión del Consejo, son la pieza fundamental en la ordenación de la flota de la Unión. Los criterios y condiciones de las intervenciones comunitarias de finalidad estructural en el sector de la pesca y la acuicultura, así como en el de la transformación y comercialización de sus productos, se fijan en el marco del Instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP).
    El programa actual, POP IV (1997- 2001), persigue una reducción de un 3% de la capacidad de pesca (expresada en términos de tonelaje y potencia) y de un 2% de la actividad pesquera. En lo que se refiere a la capacidad, debe señalarse que ese modesto objetivo ya se había alcanzado en 1997, año de la adopción del POP IV.
  • Política de ayudas al sector pesquero
    La reducción de la capacidad y de la actividad de la flota pesquera se ha visto a menudo frenada por las ayudas concedidas tanto para la construcción o la modernización de buques como para los gastos de explotación.

Perspectivas

  • Una gestión de la flota más equilibrada
    Pese a las muy distintas posiciones de los Estados miembros (Francia e Italia abogan por la desaparición de los POP, mientras que España, Portugal y Dinamarca quieren su continuación), todos reconocen la necesidad de aplicar a la flota una política de equilibrio entre la capacidad de pesca y el respeto de unos índices de explotación que sean compatibles con los objetivos de gestión a largo plazo.
    Teniendo presentes los avances técnicos, el nuevo sistema deberá ser más eficaz y transparente (cumplimiento más estricto de las normas vigentes) y tendrá que evitar que las ayudas públicas contribuyan al crecimiento del esfuerzo pesquero (el Reino Unido y Dinamarca han pedido, incluso, la supresión de esas ayudas para la construcción y la modernización de buques).

GOBERNANZA

Situación actual

  • Toma de decisiones a nivel comunitario
    El marco jurídico actual no se adapta bien a la necesidad de reaccionar ante problemas de ámbito local o frente a situaciones de crisis (por ejemplo, decidir la prohibición inmediata de una zona de pesca si sus poblaciones de peces pueden sufrir daños irreparables en ausencia de esa decisión).
  • Participación de los agentes del sector pesquero
    La opinión predominante lamenta la ausencia de los agentes del sector en la decisión de algunos aspectos importantes de la PPC, como, por ejemplo, las medidas técnicas. Hay, en concreto, muchos pescadores que piensan que sus opiniones y conocimientos no son tenidos suficientemente en cuenta por los responsables de las decisiones y los científicos. Esta falta de participación influye, claro está, negativamente en la adhesión de los pescadores a las medidas adoptadas.

Perspectivas

  • Mejora de la gobernanza en la PPC
    El objetivo es crear un mecanismo simple y transparente que ofrezca una buena relación coste- eficacia y que garantice la necesaria flexibilidad. Tal mecanismo debe, además, poder reaccionar con rapidez en situaciones de urgencia e integrar más en su aplicación a los agentes interesados.
    Para alcanzar este objetivo, se proponen cuatro posibles medidas:
    - crear comités consultivos regionales que permitan a los agentes interesados una mayor participación en los trabajos de preparación de la PPC;
    - descentralizar algunas competencias de gestión para poder hacer frente a problemas urgentes o de carácter local;
    - garantizar una integración más sistemática de los dictámenes científicos en el proceso de toma de decisiones;
    - asegurar una mayor compatibilidad de la PPC con las otras políticas que tienen impacto en la zona costera. Este problema se aborda en la "Comunicación sobre la gestión integrada de las zonas costeras: una estrategia para Europa" (COM(2000)547 final/2).

VIGILANCIA Y CONTROL

Situación actual

  • Inexistencia de una estrategia comunitaria unívoca
    La organización de la vigilancia y el control está hoy compartimentada entre la Comunidad y los Estados miembros.
    Hay muchos que consideran que las disposiciones actuales son insuficientes y discriminatorias. El orden jurídico y el sistema de sanciones no están armonizados, los inspectores de la Comunidad sólo tienen facultades limitadas y la situación en los Estados miembros no es tampoco más satisfactoria (falta de los recursos humanos y competencias necesarios).
    Por otra parte, debe señalarse que, frente a lo acertado de las últimas modificaciones del Reglamento por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común, los Estados miembros no han acogido favorablemente las propuestas que pretendían reforzar las normas comunitarias y aumentar los poderes de los inspectores comunitarios.

Perspectivas

  • Fortalecimiento del mecanismo actual
    Es necesario seguir avanzando en la coordinación de las políticas nacionales, la armonización de las sanciones, el seguimiento de las infracciones y la definición de las competencias respectivas de los Estados miembros y de la Comisión en la aplicación de los programas de control
    Es conveniente, asimismo, no excluir para el futuro la posibilidad de crear en la Comunidad una estructura común de inspección que coordine las diferentes políticas e intervenciones.
  • Compromisos de la Comisión
    Con motivo de la Conferencia Internacional sobre el control y la vigilancia de la pesca, celebrada en Bruselas en octubre del 2000, la Comisión se comprometió públicamente a:
    - elaborar un código de conducta que regule los derechos y obligaciones de los inspectores y de los pescadores;
    - proceder antes de cualquier nueva propuesta de medidas de conservación a una evaluación de su "controlabilidad";
    - efectuar un análisis de la "controlabilidad" de todas las medidas en vigor;
    - realizar un estudio analítico de los gastos de control que permita evaluar mejor el coste real de las inspecciones y las ventajas que se deriven de ellas;
    - utilizar con el mayor rendimiento las nuevas tecnologías aplicables a los fines de control.

DIMENSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Situación actual

  • Importancia de la dimensión económica e inadecuación de los objetivos definidos
    La pesca es un sector fundamental al que se inyectan cada año 1.100 millones de euros procedentes de los fondos públicos (financiación comunitaria + financiaciones nacionales).
    La Comunidad ejerce una significativa acción en el sector pesquero a través del Instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP), que financia inversiones en buques de pesca, instalaciones costeras para la transformación, etc.
    Además, la organización común del mercado y la política comercial común permiten apoyar los precios y ofrecer cierta protección arancelaria a los productores comunitarios.
    No obstante, pese a esta fuerte implicación de la Comunidad en el sector, la configuración de la estrategia económica o "industrial" que se le aplica sigue siendo competencia de los Estados miembros, que se fijan en este campo objetivos muy distintos y a veces contradictorios. Esto explica la imposibilidad actual de hacer un diagnóstico único de los resultados económicos y financieros del sector y de sus condiciones de viabilidad a corto y largo plazo.
  • Contracción continua del empleo en el sector pesquero
    El número de pescadores desciende constantemente (como media, un 2% anual) debido tanto a la escasez de los recursos como al enorme aumento de la productividad que han hecho posible los avances técnicos.
    Por otra parte, se observa también cierta evolución en la dependencia de la Comunidad respecto de la pesca (por dependiente se entiende la economía que es tributaria de las capturas/cantidades desembarcadas). El mapa de las regiones dependientes de la pesca se ha modificado profundamente (por ejemplo, en la mayor parte de las regiones de España ha disminuido fuertemente el grado de dependencia, que antes, sin embargo, era muy alto).

Perspectivas

  • Fortalecimiento de la dimensión económica y social de la PPC
    En términos generales, dos son los tipos de medidas que deben aplicarse:
    - las que favorezcan la sostenibilidad y la viabilidad económica del sector pesquero, replanteándose al mismo tiempo el papel de la ayuda pública, y
    - las que faciliten la adaptación de los trabajadores actuales del sector a otras actividades o empleos alternativos.
    Pero además, independientemente de estas dos prioridades, la Comunidad debe seguir ocupándose de otros problemas sociales, como, por ejemplo, la mejora de la seguridad de los buques pesqueros o la reglamentación de las condiciones laborales.
  • Caso especial de las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea
    La Unión Europea comprende siete regiones ultraperiféricas: la Comunidad Autónoma española de las Islas Canarias, los cuatro Departamentos franceses de ultramar (Guadalupe, Guyana, Martinica y Reunión) y las Regiones Autónomas portuguesas de las Azores y Madeira.
    En su "Informe sobre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del Artículo 299", la Comisión se compromete a presentar propuestas y, en su caso, nuevas medidas para apoyar a estas regiones (COM(2000) 147 final).

ACUICULTURA

Situación actual

  • Desarrollo de la acuicultura
    La acuicultura (que es el arte de cultivar especies acuáticas animales y vegetales) ha contribuido a garantizar el suministro de pescado sin aumentar la presión sobre las poblaciones del medio marino. Además, al proporcionar empleos sustitutorios, ha desempeñado un importante papel en la mejora de la situación socioeconómica de los habitantes del litoral.
    No obstante, esta situación globalmente satisfactoria no impide que la acuicultura comunitaria se enfrente hoy a una serie de problemas, entre ellos, el hecho de que se la perciba cada vez más como una amenaza para otras actividades: el turismo, por ejemplo, le reprocha el ocupar un espacio que podría servir a fines recreativos y el producir desechos que son perjudiciales para la calidad de las aguas de baño situadas en las proximidades de las instalaciones.

Perspectivas

  • Prioridades en materia de apoyo a la acuicultura
    El objetivo es lograr que la acuicultura europea sepa responder a las exigencias que plantean hoy la conservación del medio ambiente, la protección de la salud y el desarrollo del mercado internacional.
    Para ello, es preciso que la intervención de los poderes públicos en favor de la acuicultura se centre en los gastos de:
    - formación y control;
    - investigación y desarrollo (particularmente de nuevas especies);
    - tratamiento de aguas residuales;
    - erradicación de enfermedades, etc.
    Desde el año 2000 el Instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP) ha ampliado su ámbito de aplicación para incluir en él, además de las tradicionales ayudas a la inversión, la mayoría de las subvenciones destinadas a sufragar esos gastos.

DIMENSIÓN INTERNACIONAL

Situación actual

  • Características de la política exterior en materia de pesca
    Aunque la flotilla de la Comunidad, que es una de las mayores del mundo, faena principalmente en aguas comunitarias, el sector pesquero europeo depende, en grado no desdeñable, del acceso a recursos no comunitarios.
    Estos recursos, que hay que compartir con países terceros, se encuentran situados:
    - en aguas bajo la jurisdicción de otros Estados (lo que ha dado nacimiento a los acuerdos de pesca bilaterales) o
    - en aguas internacionales (la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) ha sentado como principio la necesidad de celebrar convenios internacionales para la explotación de los recursos del alta mar; la UE ha negociado así su adhesión a varios Convenios Internacionales y Organizaciones Regionales de Pesca (ORP), donde dispone de estatuto de miembro o de observador).
  • Deficiencias de la política exterior en materia de pesca
    El examen de los acuerdos de pesca bilaterales que ha celebrado hasta hoy la Comunidad pone de manifiesto la frecuencia con que:
    - no es posible reaccionar con rapidez ante la aparición de problemas que requieren la adopción de medidas urgentes (como, por ejemplo, la disminución de una población);
    - no se estipulan garantías suficientes para proteger la pesca costera artesanal;
    - las posibilidades de pesca que se ofrecen a los buques comunitarios no se basan en la evolución real de los recursos;
    - se conoce mal la mortalidad por pesca inherente a la flotilla europea.
  • Adhesión de la Comunidad al Código de conducta de la pesca responsible
    En 1996 la Comunidad se adhirió al "Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar" [Decisión 96/428/CE del Consejo - Diario Oficial L 177 de 16.7.1996].
    Este Acuerdo forma parte integrante del Código Internacional de Conducta para una pesca responsable, que fue establecido por la Declaración de Cancún de mayo de 1992 y en cuyo marco ha aceptado la Comunidad cooperar con los países en vías de desarrollo y ayudarles a ganar eficacia en el sector pesquero.

Perspectivas

  • Cooperación multilateral
    La Comunidad Europea ha adoptado las prioridades siguientes:
    - fomentar los acuerdos de pesca regionales, que hacen posible una mayor consideración del carácter regional del recurso;
    - impulsar una explotación racional de los recursos del alta mar (fijación de los derechos y obligaciones de los recién llegados, etc.);
    - contribuir a la aplicación del principio de prevención;
    - intensificar la lucha contra la pesca ilegal y la efectuada sin comunicaciones ni controles y, en especial, combatir la laxitud de algunos Estados miembros en lo relacionado con sus propios buques;
    - prestar una atención muy particular al trabajo de las Organizaciones Regionales de Pesca (ORP);
    - intensificar la cooperación con los países en vías de desarrollo a través de las Organizaciones Regionales y Subregionales de Pesca.
  • Cooperación bilateral
    Es preciso que los acuerdos de pesca respondan mejor a las necesidades de los países en vías de desarrollo y a sus legítimas aspiraciones de mejora de su sector pesquero. El Tratado CE dispone, por otra parte, que la PPC tenga en cuenta los objetivos comunitarios en materia de desarrollo.
    Ambas exigencias requieren, entre otras, estas medidas:
    - profundizar el diálogo sobre los problemas de la pesca y prestar asistencia técnica, apoyar la creación de organizaciones profesionales o contribuir a mejorar las capacidades institucionales y administrativas;
    - fomentar una pesca responsable y desarrollar la cooperación en materia de investigación, de evaluación de las poblaciones o de seguimiento y vigilancia;
    - contribuir al desarrollo sostenible de la pesca en los Estados costeros asociados e impulsar la creación de instrumentos financieros adecuados o la formación de los recursos humanos locales.

CASO ESPECIAL DEL MEDITERRÁNEO

Situación actual

  • Política comunitaria en el Mediterráneo
    Dentro de la zona especial que representa el Mediterráneo (con el predominio en ella de las pescas artesanal y local), las medidas dirigidas a las estructuras y al mercado se han aplicado plenamente, mientras que las centradas en la conservación y la gestión sólo lo han sido en parte.
    Entre los factores que han contribuido a esta situación se cuentan:
    - la falta de los datos necesarios para la toma de decisiones en materia de gestión;
    - las graves deficiencias de las que adolecen la vigilancia y la ejecución, especialmente en lo que atañe a las tallas mínimas de desembarque de los peces;
    - la ausencia de cooperación internacional con los Estados ribereños, lo que propicia el recurso cada vez mayor a las iniciativas unilaterales.

Perspectivas

  • Revitalización de la política pesquera común en el Mediterráneo
    En este ámbito, pueden contemplarse cuatro acciones:
    - mejorar los dictámenes científicos con el establecimiento del nuevo mecanismo comunitario de recogida de datos;
    - revisar el Reglamento sobre las medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo;
    - desarrollar la ordenación integrada de las zonas costeras;
    - reforzar los controles para garantizar el cumplimiento efectivo de la normativa vigente.
  • Fortalecimiento de la cooperación internacional
    En este campo, la Comunidad propone:
    - afianzar la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM) estableciendo una conferencia periódica de Ministros de Pesca de los Estados ribereños;
    - crear mecanismos de cooperación subregional;
    - incentivar a las organizaciones de pescadores de todos los Estados mediterráneos para que creen o refuercen estructuras favorables a la cooperación;
    - organizar una conferencia ad hoc centrada en el control de las actividades pesqueras en alta mar y, en particular, en el de las ejercidas por buques de Estados no mediterráneos.

4) PLAZO PARA LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA EN LOS ESTADOS MIEMBROS

No procede.

5) FECHA DE ENTRADA EN VIGOR (si no coincide con la anterior)

No procede.

6) REFERENCIAS

COM(2001) 135 final
aún no ha sido publicado en el Diario Oficial

7) TRABAJOS POSTERIORES

8) DISPOSICIONES DE APLICACIÓN DE LA COMISIÓN

Última modificación: 30.08.2001
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