RSS
Alfabetische index
Deze pagina is beschikbaar in 11 talen

We are migrating the content of this website during the first semester of 2014 into the new EUR-Lex web-portal. We apologise if some content is out of date before the migration. We will publish all updates and corrections in the new version of the portal.

Do you have any questions? Contact us.


Geïntegreerd beheer van de buitengrenzen

Archief

De Europese Unie stelt een aantal gemeenschappelijke werkmethoden voor, waardoor buitengrensdeskundigen hun activiteiten beter op elkaar kunnen afstemmen. Op die manier beoogt de Europese Unie om een coherent kader te scheppen voor gemeenschappelijke activiteiten op middellange en lange termijn, dat een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen mogelijk maakt.

BESLUIT

Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement «Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie».

SAMENVATTING

In punt 42 van de conclusies van de bijeenkomst van de Europese Raad te Laken (14 en 15 december 2001) hebben de lidstaten zich met het oog op een doeltreffende bestrijding van terrorisme, illegale immigratie en mensenhandel tot een beter beheer van de controle aan de buitengrenzen van de Europese Unie verplicht. Het vraagstuk van de controle aan de buitengrenzen was aan de orde gesteld in een mededeling van de Commissie betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie. In de mededeling "Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie" wordt een gemeenschappelijk beleid op dit gebied voorgesteld, dat op de "interne veiligheid binnen de gemeenschappelijke ruimte van vrij verkeer" gericht is. In deze mededeling komt niet alleen de bestrijding van de illegale immigratie aan de orde, maar wordt de "veiligheid van de buitengrenzen" voor het eerst zo ruim mogelijk gedefinieerd. Alleen de militaire verdediging valt er niet onder. In de mededeling wordt de lidstaten verzocht om aan de buitengrenzen ook aandacht te besteden aan zaken als criminaliteit, terrorisme, mensenhandel en misdrijven tegen kinderen, illegale drugshandel en illegale wapenhandel, corruptie en fraude in de zin van artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

Tegen de achtergrond van het vrije verkeer van personen en goederen is de veiligheid van de buitengrenzen een enorme uitdaging. De landen die op het punt van toetreding tot de Europese Unie staan, zullen binnenkort de verantwoordelijkheid krijgen voor de veiligheid van de buitengrenzen van de Unie. Het beheer van de buitengrenzen is van centraal belang voor de verdere ontwikkeling van de relaties met de toekomstige buurlanden, namelijk Wit-Rusland en Oekraïne.

In de mededeling wordt een overzicht gegeven van het acquis communautaire en van de manieren waarop op dit moment geopereerd wordt. Daarna worden de behoeften van de Europese Unie op dit gebied op een rijtje gezet. Aan de hand van deze analyse stelt de Commissie in het laatste deel van de mededeling een heel scala aan mogelijkheden voor de uitwerking van een gemeenschappelijk beleid voor de controle aan de buitengrenzen voor.

I. Analyse van het acquis communautaire ten aanzien van de overschrijding van de buitengrenzen

De controle van de buitengrenzen valt sinds 1995 onder de Overeenkomst van Schengen. De details op dit gebied zijn geregeld in het Gemeenschappelijk handboek inzake de buitengrenzen (Publicatieblad L 239 van 22.09.2002).

In de Overeenkomst van Schengen staan onder andere de algemene bepalingen voor de toegang van vreemdelingen voor een verblijf van ten hoogste drie maanden, de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de controles, de verantwoordelijkheid van vervoerders en het Schengen-informatiesysteem(SIS) beschreven. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op een correcte en uniforme toepassing van deze voorschriften ligt bij de "Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie". Deze commissie is opgericht uit hoofde van een besluit van het uitvoerende comité voor de overeenkomst van Schengen (besluit SCH/Com-ex 98, gepubliceerd in Publicatieblad L 239 van 22.9.2000), dat inmiddels een werkgroep van de Raad geworden is.

Overeenkomstig de genoemde overeenkomst staat het de lidstaten vrij om de controle van de buitengrenzen toe te vertrouwen aan de autoriteiten van hun keuze. In bepaalde lidstaten worden deze taken toevertrouwd aan een enkele dienst, terwijl de controles aan de buitengrenzen in andere lidstaten uitgevoerd worden door verscheidene instanties die op hun beurt ook weer onder uiteenlopende ministeries vallen. Daarbij komt nog dat de diensten die met de controle van de buitengrenzen belast zijn zeer uiteenlopende verantwoordelijkheden hebben. Het is dan ook buitengewoon moeilijk voor een dienst in een lidstaat om zijn exacte tegenhanger in een andere lidstaat te vinden (de bevoegdheden op het gebied van strafvervolging, preventie of onderzoek verschillen in feite van lidstaat tot lidstaat).

De controle van de buitengrenzen kan door de geografische ligging van een land tot slot veel personeel en technisch materieel vereisen. Dit brengt voor sommige lidstaten hoge financiële lasten met zich mee. In verband hiermee stelt de Europese Unie de lidstaten via verschillende instrumenten financiële hulp ter beschikking. Het gaat hierbij om Phare, CARDS en het Gemeenschapsinitiatief INTERREG.

II. Naar een gemeenschappelijk beleid voor het beheer van de buitengrenzen

Aangezien het corpus wetsteksten ten aanzien van de controles aan de buitengrenzen vrij complex is, is het op dit moment vooral zaak dat de activiteiten van de nationale bevoegde instanties gecoördineerd worden. Hiertoe kunnen op de korte termijn (binnen een jaar) of op de middellange termijn (voordat de kandidaat-lidstaten het acquis van Schengen gaan toepassen) maatregelen genomen worden. Er dient met name gewerkt te worden aan de volgende punten:

  • een gemeenschappelijk geheel van wetgevingsinstrumenten;
  • een gemeenschappelijk en operationeel mechanisme voor overleg en samenwerking;
  • een gemeenschappelijke en integrale risico-evaluatie;
  • personeel en interoperabele voorzieningen;
  • verdeling van de financiële lasten over de lidstaten van de Europese Unie.

Een gemeenschappelijk geheel van wetgevingsinstrumenten

De Commissie wil in "daadwerkelijke inspectietaken aan de buitengrenzen" voorzien. In dit verband moet een rechtskader voor de inspectietaken uitgewerkt worden en dienen de modaliteiten voor de financiële steunverlening vastgelegd te worden.

Wat het gemeenschappelijke geheel van wetgevingsinstrumenten aangaat, zijn op korte en middellange termijn nog een aantal andere maatregelen nodig. Er dient:

  • een herziening plaats te vinden van het Gemeenschappelijk Handboek inzake de buitengrenzen (Zo moeten onder andere bepaalde"good practices" in het handboek opgenomen worden, die uit de "EU-Schengencatalogus" zouden kunnen worden gehaald. Dit document, dat op 28 februari 2002 goedgekeurd is door de Raad Justitie en binnenlandse zaken en dat gepubliceerd is door het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie, bevat een aantal aanbevelingen en voorbeelden van "good practices" voor de controle aan de buitengrenzen, uitzetting en hernieuwde toelating.);
  • een praktische leidraad uitgewerkt te worden, die de grenswachters op elk moment bij hun werkzaamheden kunnen raadplegen;
  • in het geval van de oprichting van een Europees grenswachterskorps een rechtskader voor hun werkzaamheden uitgewerkt te worden en er moet ook vastgesteld worden binnen welke geografische grenzen ze zouden kunnen opereren.

Mechanisme voor overleg en samenwerking

Bij de samenwerking zal een "gemeenschappelijke instantie van buitengrensdeskundigen" tot taak krijgen om een risico-evaluatie te maken, de werkzaamheden in het veld te coördineren en een gemeenschappelijke strategie voor de coördinatie van het nationale beleid uit te werken. In het geval er zich een crisis voordoet zou aan deze instantie ook een inspectiebevoegdheid kunnen worden toegekend. In dit verband wijst de Commissie er met nadruk op dat al deze werkzaamheden tot een verbeterde toepassing van de reeds bestaande voorschriften moeten leiden, zonder dat daarvoor voorstellen voor aanvullende wetgeving hoeven te worden gedaan. Deze gemeenschappelijke instantie heeft onder het Deense voorzitterschap van de EU gestalte gekregen in "Scifa +".

De Commissie wil tevens tot een "veiligheidsprocedure" (PROSECUR) komen, die een permanente uitwisseling van gegevens tussen de voor de controles aan de buitengrenzen bevoegde autoriteiten mogelijk maakt. Om de eigen taken doeltreffend uit te kunnen voeren kan PROSECUR gebruik maken van wat andere bestaande systemen zoals het SIS (Schengen-informatiesysteem te bieden hebben.

Gemeenschappelijke en integrale risico-evaluatie

Om een samenhangende en volledige analyse te kunnen maken van de risico's die de veiligheid van de buitengrenzen bedreigen, moeten eerst en vooral gemeenschappelijke indicatoren bepaald worden. Door constante monitoring van de ontwikkelingen in deze indicatoren zullen de desbetreffende instanties in het veld doeltreffend kunnen opereren. In het kader van de analyse moeten de risicofactoren vastgesteld worden die zich aan de buitengrenzen zelf voordoen én die in derde landen ontstaan. De Commissie is van mening dat de gemeenschappelijke instantie van buitengrensdeskundigen door haar multidisciplinaire karakter bij uitstek geschikt is om deze analyse te maken.

Personeel en interoperabel materieel

Op de lange termijn is de oprichting van een "Europees college voor grenswachters" niet uitgesloten. Op korte en middellange termijn kunnen evenwel ook andere maatregelen worden genomen, die uitmonden in een gemeenschappelijke opleiding voor al degenen die bij de controles aan de buitengrenzen betrokken zijn. Het is met name zaak dat er bij- en nascholingscursussen, talencursussen of stageperioden bij de grenswacht van een andere lidstaat georganiseerd worden.

Het uitrusten van de grenswachten met modern materieel is ook een van de mogelijkheden om tot een doeltreffende samenwerking te komen. De lidstaten zouden voor het mobiele en niet-mobiele materieel (motorboten, helikopters, patrouillevliegtuigen) een gemeenschappelijk beleid moeten uitwerken en daarbij in het bijzonder gebruik moeten maken van hightech, zoals het Galileo-systeem. Het is niet alleen van belang dat de voorzieningen interoperabel zijn, maar ook dat ze geografisch gezien mobiel zijn, aangezien de geografische ligging van bepaalde lidstaten het controleren van de buitengrenzen moeilijk maakt (bijvoorbeeld door een lange kustlijn).

Verdeling van financiële lasten en gedeelde verantwoordelijkheid voor de in te zetten manschappen

Zoals hierboven reeds uiteengezet, leidt de geografische ligging van bepaalde lidstaten tot een ongelijke verdeling van de financiële lasten die aan de controle van de buitengrenzen verbonden zijn. In dit verband stelt de Commissie voor, dat de Unie maatregelen voor een betere verdeling van de kosten neemt. De Commissie herinnert er evenwel aan dat een betere verdeling van de kosten in geen geval inhoudt dat alle uitgaven uit de begroting van de Gemeenschap gefinancierd worden. De steun van de Gemeenschap zal uitsluitend van aanvullende aard zijn, de begrotingen van de lidstaten zijn en blijven de voornaamste financieringsbron. Op het ogenblik zijn er plannen om in het kader van het ARGO-programma steun te verlenen voor een gemeenschappelijke opleiding voor de instanties die bij de controle aan de grenzen betrokken zijn.

De vorming van een Europees grenswachterskorps, dat onder toezicht van de gemeenschappelijke instantie van buitengrensdeskundigen zou moeten opereren, zou - als de tijd hiervoor rijp is - een doeltreffende maatregel ter ondersteuning van het werk van de nationale diensten kunnen zijn. Het spreekt vanzelf dat de bevoegdheden van dit nieuwe korps vanwege de rechtszekerheid wettelijk vastgelegd moeten worden. De Commissie is niettemin van mening dat nu al een aantal taken voor een daadwerkelijk Europees korps op een rijtje kunnen worden gezet:

  • zorg dragen voor de bewaking van de buitengrenzen, waarbij de controle aan de grensdoorlaatposten op de lange termijn niet uitgesloten is;
  • uitoefenen van overheidsgezag voor zover dit voor de controle- en bewakingstaken bij overschrijdingen van de buitengrenzen noodzakelijk is. In dit verband doet zich een grondwettelijk probleem voor, aangezien het Europese korps overheidsgezag zou uitoefenen op het grondgebied van een lidstaat waarvan het de nationaliteit niet bezit;
  • in acht nemen van de bevoegdheden van de nationale autoriteiten op de terreinen die niet vallen onder de werkingssfeer van titel IV (visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen) en titel X (douanesamenwerking) van het EG-verdrag.

In de praktijk zou het gemeenschappelijk grenswachterskorps onder andere identiteitsbewijzen moeten controleren, buitenlanders moeten ondervragen om de redenen van hun verblijf vast te stellen en aan boord van schepen moeten gaan, die zich in de territoriale wateren van een lidstaat bevinden.

REFERENTIES

MaatregelDatum van inwerkingtredingUiterste datum voor omzetting in de lidstatenPublicatieblad
COM(2002) 233 def.---

VERBONDEN MAATREGELEN

Voorstel voor een verordening van de Raad van 11 november 2003 tot oprichting van eenEuropees agentschapvoor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen [COM (2003) 687 - niet verschenen in het Publicatieblad].
Dit voorstel betreft de oprichting van een Europees agentschap belast met het gezamenlijke operationele beheer van de buitengrenzen om de solidariteit onder de lidstaten in het beleid met betrekking tot de buitengrenzen van de Europese Unie te bevorderen. Het nieuwe agentschap zal eveneens tot taak hebben de toepassing van de reeds bestaande en toekomstige communautaire maatregelen in verband met het beheer van de buitengrenzen van de Europese Unie te begeleiden.

Overlegprocedure (CNS/2003/0273).

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 3 juni 2003 ten behoeve van de Europese Raad van Thessaloniki betreffende de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie, mensensmokkel en mensenhandel, buitengrenzen en de terugkeer van illegaal verblijvende personen [COM(2003) 323 - niet verschenen in het Publicatieblad].

Plan voor het beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, aangenomen door de Raad Justitie en binnenlandse zaken van 13 juni 2002.

Beschikking 2002/463/EG van de Raad van 13 juni 2002 tot vaststelling van een actieprogramma voor administratieve samenwerking op het gebied van buitengrenzen, visa, asiel en immigratie (ARGO-programma).

Plan ter bestrijding van illegale immigratie, aangenomen door de Raad Justitie en binnenlandse zaken op 28 februari 2002.

Laatste wijziging: 25.06.2004
Juridische mededeling | Over deze site | Zoeken | Contact | Naar boven