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Gestione integrata delle frontiere esterne

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L'Unione propone metodi comuni di lavoro affinché i responsabili dei controlli delle frontiere esterne possano coordinare la loro azione al fine di realizzare un quadro coerente per un'azione comune nel medio e lungo termine che permetterà una gestione integrata delle frontiere esterne.

ATTO

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea".

SINTESI

Al punto 42 delle conclusioni del Consiglio europeo di Laeken (14 e 15 dicembre 2001) gli Stati membri si sono impegnati ad attuare una migliore gestione dei controlli alle frontiere esterne dell'Unione europea per lottare efficacemente contro il terrorismo, l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani. Il problema del controllo delle frontiere esterne era stato richiamato in una comunicazione della Commissione riguardante una politica comune in materia d' immigrazione clandestina. La comunicazione "Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea" propone di sviluppare una politica comune in questo settore con l'obiettivo della "sicurezza interna dello spazio comune di libera circolazione". Oltre alla mera lotta contro l'immigrazione clandestina, questa comunicazione propone per la prima volta una definizione della "sicurezza delle frontiere esterne" nel senso più ampio possibile, ad eccezione della difesa militare. Questa comunicazione invita così gli Stati membri a prendere anche in considerazione alle frontiere esterne la dimensione della criminalità, del terrorismo, dei crimini contro i minori, del traffico di armi, della corruzione e della frode, ai sensi dell'articolo 29 del trattato sull'Unione europea.

La sicurezza delle frontiere esterne rappresenta una sfida essenziale per incoraggiare la libera circolazione delle persone e delle merci. Inoltre, i paesi candidati (s40000) all'adesione saranno presto responsabili della sicurezza delle future frontiere esterne dell'Unione, la cui gestione avrà un ruolo centrale per lo sviluppo delle relazioni con i futuri paesi limitrofi, cioè la Bielorussia e l'Ucraina.

La comunicazione mira a definire i bisogni dell'Unione nel settore dopo avere definito l'acquis comunitario e le pratiche operative esistenti. In base a quest'analisi, la Commissione ha proposto, nell'ultima parte, una gamma delle possibilità per lo sviluppo di una politica comune in materia di controllo delle frontiere esterne.

I. Analisi dell'acquis comunitario in materia d'attraversamento delle frontiere esterne

Dopo 1995, il controllo delle frontiere esterne è disciplinato dalla Convenzione di Schengen e le disposizioni più dettagliate sono stabilite nel manuale comune delle frontiere esterne (Gazzetta ufficiale L 239 del 22.09.2002). La convenzione di Schengen contiene, tra l'altro, le disposizioni generali riguardanti l'entrata per un soggiorno che non eccede tre mesi, le obbligazioni degli Stati membri nel settore del controllo, la responsabilità dei trasportatori e il Sistema d'informazione Schengen (SIS) . La responsabilità di sorvegliare l'applicazione corretta ed uniforme di queste norme è rimessa alla "Commissione permanente di valutazione e d'applicazione di Schengen" istituita con decisione del comitato esecutivo di Schengen (decisione SCH/Com 98 pubblicata nella Gazzetta ufficiale L 239 del 22.09.2000) che è diventato un gruppo di lavoro del Consiglio.

Conformemente alla suddetta convenzione, gli Stati membri restano liberi di affidare il controllo delle frontiere esterne alle autorità di loro scelta. Ne risulta che in alcuni Stati membri, una sola autorità è competente mentre in altri, molti organismi dipendenti da vari ministeri sono responsabili dei controlli alle frontiere. Oltre a ciò, occorre aggiungere l'eterogeneità delle responsabilità, poiché risulta molto difficile che l'autorità di uno Stato membro trovi il suo omologo esatto in un altro Stato membro (infatti, i poteri in materia di repressione, prevenzione o indagine variano da un paese all'altro).

Infine, a causa della configurazione geografica, la gestione finanziaria del controllo delle frontiere esterne, che implica l'utilizzo massiccio di risorse sia umane che tecniche, risulta particolarmente pesante per alcuni Stati membri. A questo proposito, a causa delle diverse aree geografiche, l'Unione europea ha reso disponibili aiuti agli Stati membri, cioè: Phare, CARDS e l'iniziativa comunitaria INTERREG.

II. Verso una politica comune di gestione delle frontiere esterne

Poiché il corpus legislativo in materia di controllo delle frontiere è relativamente completo, la sfida attuale consiste piuttosto nel coordinare l'azione dei servizi nazionali competenti. Le azioni possibili possono essere sviluppate a breve termine (un anno) o a medio termine (prima che i paesi candidati possano applicare l'acquis di Schengen). Si tratta dunque di prevedere azioni riguardanti:

  • un corpus legislativo;
  • un meccanismo comune e operativo di concertazione e di cooperazione
  • una valutazione comune ed integrata dei rischi;
  • il personale e l'attrezzatura inter- operativa;
  • la ripartizione del carico finanziario tra gli Stati membri dell'Unione.

Corpus legislativo

La Commissione prevede l'istituzione di una vera "funzione di ispezione alle frontiere esterne". A questo proposito, occorrerà definire il quadro giuridico di quest'attività e le modalità dell'aiuto finanziario.

Per quanto riguarda il corpus legislativo, saranno necessarie altre misure a breve e a medio termine, cioè:

  • procedere ad una rifusione del Manuale comune delle frontiere esterne introducendo, tra l'altro, alcune "buone pratiche" che possono essere ricavate dal documento "UE catalogo Schengen". Questo documento, adottato dal Consiglio GAI il 28 febbraio 2002 e pubblicato dal Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea, riunisce raccomandazioni e buone pratiche per quanto riguarda il controllo delle frontiere esterne, l'allontanamento e la riammissione;
  • adottare un memorandum pratico che possa aiutare le guardie di frontiera in qualsiasi momento nel loro lavoro quotidiano;
  • qualora venga creato un corpo europeo di guardie di frontiera, definire il quadro giuridico delle loro attività e i limiti geografici nei quali possono agire.

Meccanismo di concertazione e di cooperazione

Per quanto riguarda la cooperazione, un ''Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne" sarà incaricato della valutazione dei rischi, del coordinamento delle operazioni sul campo e della definizione di una strategia comune che permetta il coordinamento delle politiche nazionali. Inoltre, in caso di crisi potrà essergli riconosciuto un potere ispettivo. A questo riguardo, la Commissione sottolinea che tutte queste attività dovrebbero contribuire a migliorare l'applicazione delle norme di diritto già esistenti senza richiedere nessuna attività di proposta legislativa supplementare. Quest'Organo comune ha assunto la forma di "Scifa +" sotto la presidenza danese della UE.

Inoltre, la Commissione prevede la creazione di una "procedura di sicurezza" (PROSECUR) il cui scopo principale sarà di permettere il trattamento permanente delle informazioni tra le autorità competenti in materia di controllo delle frontiere esterne. Per eseguire efficacemente i suoi compiti, PROSECUR potrà utilizzare i mezzi forniti da altri sistemi già esistenti come il SIS (Sistema d'informazione Schengen)

Valutazione comune ed integrata dei rischi

Un'analisi coerente e completa dei rischi che influiscono sulla sicurezza delle frontiere esterne richiede soprattutto l'adozione di indicatori comuni. Inoltre, un controllo costante di questi indicatori permetterà agli organismi interessati di agire efficacemente sul terreno. L'analisi dovrà identificare i rischi che si manifestano alle frontiere esterne e quelli che sorgono nei paesi terzi. La Commissione è del parere che l'Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne, ai sensi del suo carattere pluridisciplinare, sia l'autorità più adatta a condurre quest'analisi.

Personale ed attrezzatura interoperativa

A lungo termine, l'istituzione di un'"accademia europea delle guardie di frontiera" non è esclusa. Tuttavia, possono essere realizzate altre misure a breve e a medio termine per garantire una formazione comune del personale coinvolto nel controllo delle frontiere esterne. Si tratta, in particolare, di prevedere tirocini di perfezionamento, formazioni per l'apprendimento delle lingue o dei periodi di tirocini in un servizio di guardie di frontiera di un altro Stato membro.

La dotazione di attrezzature moderne costituisce un altro mezzo per rendere efficace la cooperazione. Gli Stati membri dovrebbero potere sviluppare una politica comune nel settore delle infrastrutture fisse e mobili (motovedette per la sorveglianza delle coste, elicotteri, pattugliamenti), in particolare approfittando degli strumenti di alta tecnologia, come il sistema Galileo. Non si tratterà soltanto di garantire l'interoperabilità degli strumenti, ma anche la loro mobilità geografica poiché per alcuni Stati membri il controllo delle frontiere risulta più difficile che per altri a causa della loro situazione geografica (ad esempio a causa della lunghezza delle coste marittime).

Ripartizione del carico finanziario e delle forze operative

Come sopra menzionato, la situazione geografica degli Stati membri determina una distribuzione non equilibrata dell'onere finanziario richiesta dal controllo delle frontiere esterne. A questo proposito, la Commissione suggerisce di dotare l'Unione di misure di ripartizione del carico. Tuttavia, la Commissione ricorda che la ripartizione del carico finanziario non significa in nessun caso che solo il bilancio comunitario finanzierà l'integralità delle spese. L'intervento comunitario sarà puramente complementare, dato che i bilanci nazionali resteranno le principali fonti di finanziamento. Attualmente, si prevede un intervento del programma ARGO per il finanziamento della formazione comune degli organi coinvolti nel controllo delle frontiere.

La costituzione di un Corpo europeo di guardie di frontiera, posto sotto il controllo operativo dell'Organo comune di esperti, potrebbe rappresentare al momento stabilito una soluzione efficace per sostenere il lavoro dei servizi nazionali. Naturalmente, per ragioni di certezza giuridica, le competenze di questo nuovo corpo comune dovranno costituire oggetto di atti normativi. Tuttavia, la Commissione ritiene d'ora in poi di poter identificare alcuni compiti che dovrebbe poter eseguire un effettivo corpo europeo, cioè:

  • assicurare la sorveglianza delle frontiere esterne senza escludere, a più lungo termine, il controllo ai valichi di frontiera;
  • esercitare tutte le prerogative di autorità pubblica necessarie per i compiti di controllo e di sorveglianza dell'attraversamento delle frontiere esterne. A questo riguardo, un problema costituzionale si pone per il fatto che un agente del corpo europeo potrà esercitare la forza pubblica sul territorio di uno Stato membro di cui non possiede la nazionalità.
  • rispettare le competenze delle autorità nazionali per le materie che non rientrano nel campo d'applicazione del titolo IV (visto, asilo, immigrazione ed altre politiche legate alla libera circolazione delle persone) e del titolo X (cooperazione doganale) del trattato CE.

In pratica, il corpo comune delle guardie di frontiera dovrebbe, tra l'altro, controllare i documenti d'identità, interrogare gli stranieri sulle ragioni del loro soggiorno, salire a bordo delle navi che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro.

RIFERIMENTI

AttoData di entrata in vigoreData limite di trasposizione negli Stati membriGazzetta ufficiale
COM(2002) 233 def.---

ATTI CONNESSI

Proposta di Regolamento del Consiglio, dell'11 novembre 2003, che istituisce un'Agenzia europeaper la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne [COM(2003) 687 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
Per promuovere la solidarietà tra gli Stati membri nella politica relativa alle frontiere esterne dell'Unione, la proposta suggerisce la creazione di un'Agenzia europea incaricata della gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne. La nuova Agenzia avrà inoltre il compito di facilitare l'applicazione delle misure comunitarie esistenti o future relative alla gestione delle frontiere esterne dell'Unione.
Procedura di consultazione (CNS/2003/0273).

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 3 giugno 2003, in vista del Consiglio europeo di Salonicco sullo sviluppo di una politica comune in materia di immigrazione illegale, di introduzione clandestina e tratta di esseri umani, di frontiere esterne e di rimpatrio delle persone soggiornanti illegalmente [COM(2003) 323 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

Piano di gestione per le frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, adottato dal Consiglio GAI del 13 giugno 2002.

Decisione 2002/463/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, che istituisce un programma d'azione finalizzato alla cooperazione amministrativa nei settori delle frontiere esterne, dei visti, dell'asilo e dell'immigrazione (programma ARGO).

Piano di lotta contro l'immigrazione illegale adottato dal Consiglio GAI del 28 febbraio 2002.

Ultima modifica: 25.06.2004
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