RSS
Aakkosellinen hakemisto
Tämä sivusto on saatavilla 11 kielellä

We are migrating the content of this website during the first semester of 2014 into the new EUR-Lex web-portal. We apologise if some content is out of date before the migration. We will publish all updates and corrections in the new version of the portal.

Do you have any questions? Contact us.


Ulkorajojen yhdennetty valvonta

Arkisto

Euroopan unioni ehdottaa yhteisiä työskentelymenetelmiä, jotta ulkorajoilla tehtävistä tarkastuksista vastaavat viranomaiset voisivat koordinoida käytännön toimintaansa, sekä luoda yhteisille toimille keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä johdonmukaisen kehyksen, jonka avulla päästäisiin ulkorajojen yhdennettyyn valvontaan.

ASIAKIRJA

Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Kohti Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennettyä valvontaa.

TIIVISTELMÄ

Laekenissa (14.-15.12.2001) kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 42 kohdassa jäsenvaltiot sitoutuvat parantamaan Euroopan unionin ulkorajojen valvontaa, jotta pystytään torjumaan tehokkaammin terrorismia, laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa. Ulkorajojen valvontaongelmaa käsiteltiin myös komission tiedonannossa laitonta maahanmuuttoa koskevasta yhteisön politiikasta. Tiedonannossa "Kohti Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennettyä valvontaa" ehdotetaan, että kehitetään ulkorajojen valvontaa koskeva yhteinen politiikka, jolla pyritään "sisäiseen turvallisuuteen yhteisellä vapaan liikkuvuuden alueella". Laittoman maahanmuuton torjunnan lisäksi tiedonannossa ehdotetaan ensimmäistä kertaa "ulkorajojen turvallisuuden" määritelmää mahdollisimman laajassa mielessä, EU:n ulkorajojen sotilaallista puolustamista lukuun ottamatta. Siinä kehotetaan jäsenvaltioita ottamaan ulkorajoilla huomioon myös rikollisuus, terrorismi, lapsiin kohdistuvat rikokset, laiton asekauppa, lahjonta ja petokset, sellaisina kuin niistä määrätään EU:sta tehdyn sopimuksen 29 artiklassa.

Ulkorajojen turvallisuus on olennaista henkilöiden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi alueen sisällä. Lisäksi ehdokasmaat ovat heti liittymisensä jälkeen vastuussa unionin uusien ulkorajojen turvallisuudesta. Uusien ulkorajojen valvonnalla on ratkaiseva merkitys siinä, miten unionin suhteet uusiin naapurimaihin kuten Valko-Venäjään ja Ukrainaan kehittyvät.

Tiedonannossa kuvataan ensin yhteisön säännöstö ja nykyiset käytänteet, minkä jälkeen siinä pyritään määrittämään unionin tarpeet. Tämän analyysin perusteella komissio ehdottaa viimeisessä osassa useita mahdollisuuksia ulkorajojen valvontaa koskevan yhteisen politiikan kehittämiseksi.

I. Ulkorajojen ylittämistä koskeva yhteisön säännöstö

Ulkorajojen valvontaa on säädelty Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyllä yleissopimuksella vuodesta 1995, ja yksityiskohtaiset säännöt on vahvistettu ja määritetty yksityiskohtaisesti ulkorajoja koskevassa yhteisessä käsikirjassa [EYVL L 239, 22.9.2000].
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus käsittää mm. yleiset säännökset, jotka koskevat ulkomaalaisten maahantuloa alueelle enintään kolmen kuukauden oleskelua varten, valvontaan liittyviä jäsenvaltioiden velvollisuuksia, liikenteenharjoittajien vastuuta ja Schengenin tietojärjestelmää(SIS). Vastuu näiden säännösten asianmukaisen ja yhtenäisen soveltamisen valvonnasta kuuluu Schengenin säännöstön arviointia ja soveltamista käsittelevälle pysyvälle komitealle, joka on perustettu Schengenin toimeenpanevan komitean päätöksellä [SCH/Com-ex (98) 26 def., 16.9.1998, EYVL L 239, 22.9.2000]. Komiteasta on tullut neuvoston työryhmä.

Edellä mainitun yleissopimuksen mukaisesti jäsenvaltiot voivat päättää itse, mitkä viranomaiset vastaavat ulkorajoilla tehtävistä tarkastuksista ja valvonnasta. Tästä seuraa, että toisissa jäsenvaltioissa tehtävät on keskitetty yhdelle viranomaiselle, toisissa ne taas on hajautettu eri viranomaisille, joiden toimintaa ohjataan kenties eri ministeriöistä. On otettava huomioon myös kansallisten hallinto-organisaatioiden monimuotoisuus: jäsenvaltioiden eri yksiköt eivät aina löydä muista jäsenvaltioista vastaavaa yksikköä (toimivaltuudet vaihtelevat rikosten torjunnan, ehkäisemisen tai tutkinnan alalla).

Eri jäsenvaltioiden maantieteellisen sijainnin vuoksi kustannukset ulkorajojen valvonnasta, joka edellyttää sekä henkilöstön että laitteiden laajaa käyttöä, ovat erityisen raskaat tietyille jäsenvaltioille. Euroopan unioni on myös tukenut vastaavia toimia eri maantieteellisillä alueilla jäsenvaltioissa ja ehdokasmaissa Phare -ohjelmasta, CARDS -ohjelmasta ja yhteisön INTERREG-aloitteesta.

II. Kohti ulkorajojen valvontaa koskevaa yhteistä politiikkaa

Ulkorajojen valvontaa koskeva yhteinen lainsäädäntö on jo varsin kattava, joten tehtävänä on nykyisin lähinnä koordinoida toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toimintaa. Suunniteltuja toimia voidaan kehittää lyhyellä aikavälillä (vuosi) tai keskipitkällä aikavälillä (ennen kuin uudet jäsenvaltiot alkavat soveltaa Schengenin säännöstöä). Toteutettavien toimien tulisi käsittää ainakin seuraava:

  • yhteinen lainsäädäntö
  • operatiivista toimintaa koskeva yhteinen koordinaatio- ja yhteistyömenettely
  • yhteinen, yhdennetty riskien arviointi
  • henkilöstö ja yhteensopivat laitteistot
  • toiminnasta aiheutuvien kustannusten jakaminen EU:n jäsenvaltioiden kesken.

Lainsäädäntö

Komissio aikoo säätää "ulkorajojen valvonnan tarkastamista" koskevista toimista. Ulkorajojen valvonnan tarkastamista varten on laadittava oikeudellinen kehys sekä määriteltävä toiminnan rahoittamisen yksityiskohdat.

Yhteisen lainsäädännön osalta on toteutettava sekä lyhyen että pitkän aikavälin toimenpiteitä:

  • Uudistetaan ulkorajoja koskeva yhteinen käsikirja sisällyttämällä siihen eräitä Schengenin suosituksia ja parhaita käytäntöjä koskevassa luettelossa mainittuja hyviä käytäntöjä. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi luettelon 28. helmikuuta 2002 ja Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö julkaisi sen. Luetteloon on koottu ulkorajojen valvontaa, maasta poistamista ja takaisinottoa koskevat suositukset ja parhaimmat käytännöt.
  • Laaditaan rajavartijoille käytännön ohjeet, joista heille on hyötyä työssään.
  • Euroopan rajavartiolaitoksen perustamista varten luodaan rajavartioiden toimia koskeva oikeudellinen kehys sekä vahvistetaan maantieteellinen alue, jolla he voivat toimia.

Koordinaatio- ja yhteistyömenettely

Yhteistyön osalta rajavalvonnan yhteiselle ohjausryhmälle annetaan tehtäväksi riskien arvioiminen, kenttätoiminnan koordinointi ja kansallisten politiikkojen koordinoinnin mahdollistavan yhteisen strategian määrittäminen. Lisäksi sille voidaan antaa tehtäväksi rajavalvonnan tarkastaminen kriisitilanteessa. Tässä yhteydessä komissio korostaa, että kaiken toiminnan on edistettävä jo voimassa olevien sääntöjen soveltamisen parantamista siten, ettei täydentäviä lainsäädäntöehdotuksia tarvitse tehdä. Rajavalvonnan yhteisestä ohjausryhmästä tuli "Scifa +" Tanskan ollessa EU:n puheenjohtajana.

Lisäksi komissio aikoo luoda turvallisuusmenettelyn (PROSECUR), jonka päätavoitteena on tehdä tietojen jatkuva käsittely mahdolliseksi ulkorajojen valvonnasta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten välillä. Jotta PROSECUR pystyy hoitamaan tehtävänsä tehokkaasti, se voi hyödyntää jo käytössä olevia välineitä kuten Schengenin tietojärjestelmää(SIS).

Yhteinen, yhdennetty riskien arviointi

Ulkorajojen turvallisuuteen vaikuttava yhdennetty, yhteinen riskien arviointi edellyttää ennen kaikkea yhteisten indikaattorien vahvistamista. Tämän jälkeen kyseisiä indikaattoreita seurataan jatkuvasti, minkä perusteella jokainen taho voi hoitaa tehtävänsä kentällä tehokkaasti. Arvioinnissa on huomattava sekä ulkorajoilla ilmenevät riskit että kolmansissa maissa esiin tulevat riskit. Komissio on sitä mieltä, että rajavalvonnan yhteinen ohjausryhmä on monialaisuutensa ansiosta tätä arviointia hoitava ylin taho.

Henkilöstö ja yhteensopivat laitteistot

Pitkällä aikavälillä voidaan harkita Euroopan rajavartija-akatemian perustamista. Lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä voidaan toteuttaa muita toimia, jotta varmistettaisiin, että ulkorajoja valvova henkilöstö saa yhteisen peruskoulutuksen. Tässä tarkoitetaan erityisesti täydennyskoulutusta, kieltenopetusta tai virkamiesvaihtoa toisessa jäsenvaltiossa toimivien rajavartijoiden luona.

Yhteistyötä voidaan tehostaa myös panostamalla moderneihin laitteistoihin. Jäsenvaltioiden olisi pyrittävä yhdenmukaisuuteen laitteistojen, sekä kiinteän infrastruktuurin että liikkuvan kaluston osalta (alukset, helikopterit, ajoneuvot), hyödyntämällä erityisesti huipputeknologiaa kuten Galileo-järjestelmää. Laitteistojen yhteentoimivuuden takaamisen lisäksi on otettava huomioon myös niiden liikuteltavuus, koska ulkorajojen valvonta on eräissä jäsenvaltioissa vaikeampaa niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi (esim. merirajojen pituus).

Kustannusten jako ja yhteisten operatiivisten joukkojen muodostaminen

Kuten edellä todettiin, ulkorajojen valvonnasta aiheutuvat kustannukset eivät jakaudu jäsenvaltioiden kesken tasapuolisesti jäsenvaltioiden maantieteellisen sijainnin vuoksi. Komissio ehdottaakin, että näitä kustannuksia jaettaisiin unionin talousarviosta saatavaan rahoitukseen perustuvalla järjestelmällä. Komissio kuitenkin muistuttaa, että kustannusten jakaminen ei missään nimessä tarkoita, että kaikki kustannukset rahoitettaisiin unionin talousarviosta. Yhteisön osuus olisi ainoastaan täydentävä ja menot rahoitettaisiin edelleen ensisijaisesti kansallisista talousarvioista. Nykyisin suunnitellaan, että rajavalvonnasta vastaavien tahojen yhteiseen koulutukseen liittyviä menoja voitaisiin rahoittaa ARGO-ohjelmasta.

Euroopan rajavartiolaitoksen perustaminen rajavalvonnan yhteisen ohjausryhmän alaisuuteen voisi osoittautua tehokkaaksi tueksi kansallisille rajavartioyksiköille. Oikeusvarmuuden vuoksi on tietenkin ensin annettava tarvittavat säädökset Euroopan rajavartiolaitoksen toimivallasta. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että Euroopan rajavartiolaitokselle voitaisiin jo antaa joitakin tehtäviä:

  • Se voisi valvoa ulkorajoja ja pidemmällä aikavälillä myös suorittaa rajatarkastuksia virallisilla rajanylityspaikoilla.
  • Se voisi harjoittaa julkisen vallan käyttöön liittyviä toimivaltuuksia ulkorajojen ylittämiseen liittyvien tarkastus- ja valvontatehtävien hoitamisessa. Tässä on kuitenkin perustuslakiin liittyvä ongelma eli julkisen vallan käyttöön liittyviä toimivaltuuksia myönnetään sellaisille rajavartiolaitoksen virkamiehille, jotka eivät välttämättä ole sen jäsenvaltion kansalaisia, jossa he työskentelevät.
  • Sen on kunnioitettava kansallisten viranomaisten toimivaltaa asioissa, jotka eivät kuulu EY:n perustamissopimuksen IV (viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka) tai X osaston (tulliyhteistyö) tai minkään muun suoraan sovellettavan yhteisön oikeuden säännöksen soveltamisalaan.

Käytännössä Euroopan rajavartiolaitoksen virkailijoiden olisi suoritettava mm. seuraavia tehtäviä: henkilötodistusten tarkastaminen, ulkomaalaisten puhuttaminen heidän oleskelunsa syiden selvittämiseksi ja siviilialuksiin nouseminen jäsenvaltion aluevesillä.

VIITTEET

SäädösVoimaantuloTäytäntöönpanon määräaika jäsenvaltioissaEUVL
KOM(2002) 233 lopullinen---

MUUT OLEELLISET SÄÄDÖKSET

Ehdotus neuvoston asetukseksi, annettu 11 päivänä marraskuuta 2003, Euroopan operatiivisen ulkorajayhteistyön hallintaviraston perustamisesta [KOM(2003) 687 - ei julkaistu EUVL:ssä].
Ehdotuksessa esitetään Euroopan operatiivisen ulkorajayhteistyön hallintaviraston perustamista jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden edistämiseksi EU:n ulkorajojen valvonnassa. Uuden viraston tehtävänä on myös helpottaa EU:n ulkorajojen valvontaa koskevien nykyisten tai tulevien yhteisön toimenpiteiden soveltamista.
Kuulemismenettely (CNS/2003/0273)

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, annettu 3 päivänä kesäkuuta 2003, Thessalonikin Eurooppa-neuvostoa varten laitonta maahanmuuttoa koskevan yhteisen politiikan kehittämisestä, ihmisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta, ulkorajoista ja laittomien maahanmuuttajien palauttamisesta [KOM(2003) 323 - ei julkaistu EUVL:ssä].

Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 13 päivänä kesäkuuta 2002 hyväksymä jäsenvaltioiden ulkorajojen valvontaa koskeva suunnitelma.

Neuvoston päätös 2002/463/EY, tehty 13 päivänä kesäkuuta 2002, unionin ulkorajojen sekä viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan alan hallinnollisen yhteistyön toimintaohjelmasta (Argo-ohjelma).

Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 28 päivänä helmikuuta 2002 hyväksymä toimintasuunnitelma laittoman maahanmuuton torjunnasta.

Viimeisin päivitys 25.06.2004
Oikeudellinen huomautus | Tietoa sivustosta | Haku | Yhteydenotot | Sivun alkuun