RSS
Alfabetisk indeks
Siden er tilgængelig på 11 sprog

We are migrating the content of this website during the first semester of 2014 into the new EUR-Lex web-portal. We apologise if some content is out of date before the migration. We will publish all updates and corrections in the new version of the portal.

Do you have any questions? Contact us.


Integreret forvaltning af de ydre grænser

Arkiv

EU stiller forslag om fælles arbejdsmetoder, således at de, som udfører kontrol ved de ydre grænser, kan samordne deres indsats med henblik på at skabe et konsekvent system med fælles indsats på mellemlang og lang sigt, hvilket vil give mulighed for integreret forvaltning af de ydre grænser.

DOKUMENT

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - "På vej mod en integreret forvaltning af de ydre grænser for medlemslandene af Den Europæiske Union".

RESUMÉ

I punkt 42 i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Laeken (14. og 15. december 2001) forpligtede medlemsstaterne sig til at iværksætte en bedre forvaltning af kontrollen ved EU's ydre grænser for effektivt at bekæmpe terrorisme, ulovlig indvandring og menneskehandel. Problemet med kontrollen ved de ydre grænser var da allerede blevet fremhævet i Kommissionens meddelelse om en fælles politik mod ulovlig indvandring. I meddelelsen "På vej mod en integreret forvaltning af de ydre grænser for medlemslandene af Den Europæiske Union" foreslås det, at der udvikles en fælles politik på dette område med sigte på "den indre sikkerhed i det fælles område med fri bevægelighed". Foruden bekæmpelsen af ulovlig indvandring foreslås der i meddelelsen også for første gang en definition af "sikkerhed ved de ydre grænser" i bredeste forstand, undtagen hvad angår det militære forsvar. I meddelelsen opfordres medlemsstaterne til ved forvaltningen af de ydre grænser at tage hensyn til dimensioner som kriminalitet, terrorisme, forbrydelser mod børn, våbenhandel, korruption og svindel, i overensstemmelse med artikel 29 i traktaten om Den Europæiske Union.

Sikkerheden ved de ydre grænser udgør en væsentlig udfordring i bestræbelserne på at fremme den frie bevægelighed for personer og varer. Desuden vil kandidatlandene ved tiltrædelsen snart være ansvarlige for sikkerheden ved EU's fremtidige ydre grænser, og forvaltningen heraf spiller en central rolle i udviklingen af forbindelserne med de fremtidige nabolande Belarus og Ukraine.

Efter indkredsningen af EU-retten og den aktuelle operative praksis søges det i meddelelsen at fastlægge EU's behov på dette område. Ud fra denne analyse har Kommissionen til sidst foreslået en bred vifte af muligheder for at udvikle en fælles politik for kontrol af de ydre grænser.

I. Analyse af EU-retten for passage af de ydre grænser

Siden 1995 har kontrollen ved de ydre grænser været omfattet af Schengen-konventionen, mens de mere detaljerede bestemmelser er fastlagt i den fælles håndbog om de ydre grænser (De Europæiske Fællesskabers Tidende L 239 af 22.09.2002).
Schengen-konventionen indeholder bl.a. de generelle bestemmelser vedrørende indrejse med henblik på et ophold på ikke over tre måneder, medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til kontrol, transportvirksomhedernes ansvar og Schengen-informationssystemet (SIS). Ansvaret for at overvåge, at disse regler anvendes korrekt og ensartet, ligger hos "det stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengen-reglerne", der er nedsat ved en afgørelse truffet af Schengen-Eksekutivkomitéen (afgørelse SCH/Com-ex 98, offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende L 239 af 22.09.2000), som er blevet en arbejdsgruppe i Rådet.

I overensstemmelse med nævnte konvention kan medlemsstaterne frit vælge, hvilke myndigheder der skal varetage kontrollen af de ydre grænser. Det betyder, at der i nogle medlemsstater kun er en enkelt myndighed, som er kompetent, hvorimod der i andre medlemsstater er flere forskellige enheder, der henhører under forskellige ministerier, som er ansvarlige for kontrollen ved grænserne. Dertil kommer, at beføjelserne er uensartede, således at det viser sig at være meget vanskeligt for en medlemsstats myndighed at finde en nøjagtig tilsvarende myndighed i en anden medlemsstat (det forholder sig sådan, at beføjelserne til at bekæmpe, forebygge eller efterforske er forskellige fra land til land)

Endelig kan den geografiske konfiguration føre til, at den finansielle forvaltning af kontrollen af de ydre grænser, som kræver en massiv anvendelse af både menneskelige og tekniske ressourcer, er særlig byrdefuld for visse medlemsstater. Med henblik herpå har EU stillet bistand til rådighed for medlemsstaterne, afhængigt af de forskellige geografiske områder, nemlig Phare, CARDS og EU-initiativet INTERREG.

II. På vej mod en fælles politik for forvaltning af de ydre grænser

Eftersom lovgivningskorpuset vedrørende grænsekontrol er relativt komplet, består den aktuelle udfordring snarere i at koordinere de kompetente nationale tjenesters indsats. De mulige tiltag kan udvikles på kort sigt (et år) eller mellemlang sigt (før kandidatlandene kan anvende Schengen-reglerne). Der bør således overvejes tiltag vedrørende

  • et lovgivningskorpus
  • en fælles, operativ mekanisme for samordning og samarbejde
  • en fælles og integreret risikovurdering
  • personale og interoperativt udstyr
  • finansiel byrdefordeling mellem EU-landene.

Lovgivningskorpus

Kommissionen overvejer at planlægge en veritabel "inspektionsfunktion ved de ydre grænser". Det vil i den forbindelse være nødvendigt at fastlægge de juridiske rammer for denne aktivitet samt betingelserne for den finansielle støtte.

Hvad angår lovgivningskorpuset, vil det være nødvendigt med andre foranstaltninger på kort og mellemlang sigt, nemlig:

  • den fælles håndbog om de ydre grænser bør omarbejdes, idet der bl.a. indføjes visse regler om "god praksis", som kan hentes fra "EU-kataloget for Schengen" dette dokument, der blev vedtaget af Rådet (retlige og indre anliggender) den 28. februar 2002 og offentliggjort af EU-Rådets generalsekretariat, indeholder anbefalinger og god praksis med hensyn til kontrol ved de ydre grænser, udvisning og genindrejse
  • indførelse af en praktisk vejledning, der kan hjælpe grænsevagterne i deres daglige arbejde
  • i tilfælde af at der oprettes et europæisk grænsevagtkorps, bør de juridiske rammer for dets aktiviteter defineres, og det skal fastlægges, inden for hvilke geografiske grænser det kan operere.

Mekanisme for samordning og samarbejde

Hvad angår samarbejdet, vil en "fælles instans for de ydre grænser" skulle sørge for risikovurdering, koordination af de operative aktioner i marken og fastlæggelse af en fælles strategi, der gør det muligt at koordinere de nationale politikker. Den vil desuden kunne få inspektionsbeføjelser i krisesituationer. Kommissionen understreger i den sammenhæng, at alle disse aktiviteter bør bidrage til at forbedre anvendelsen af de allerede eksisterende retsregler, uden at det skulle være nødvendigt at fremlægge forslag til yderligere lovgivning. Denne fælles instans har i løbet af det danske EU-formandskab taget form som "Scifa +".

Kommissionen overvejer endvidere at indføre en "sikkerhedsprocedure" (PROSECUR), der primært skal muliggøre en permanent behandling af oplysninger mellem de kompetente myndigheder vedrørende kontrol af de ydre grænser. PROSECUR vil for at kunne udøve sine egne opgaver effektivt kunne anvende de midler, andre allerede eksisterende systemer som f.eks.SIS (Schengen-informationssystemet) har til rådighed.

Fælles, integreret risikovurdering

Forudsætningen for, at der kan foretages en kohærent og komplet analyse af risiciene i forbindelse med sikkerheden ved de ydre grænser, er først og fremmest, at der vedtages fælles indikatorer. Derefter vil en løbende opfølgning af disse indikatorer gøre det muligt for de pågældende instanser at reagere effektivt i marken. Analysen skal identificere de risici, der konstateres ved selve den ydre grænse, samt de risici, der opstår i tredjelande. Kommissionen er af den opfattelse, at fællesinstansen for de ydre grænser i kraft af sin tværfaglige karakter vil være den mest hensigtsmæssige myndighed til at foretage denne analyse.

Personale og interoperativt udstyr

På lang sigt er det ikke udelukket, at der oprettes et "europæisk uddannelsesinstitut for grænsevagter". Der kan dog iværksættes andre foranstaltninger på kort og mellemlang sigt for at sikre en fælles uddannelse af det personale, der er involveret i kontrollen af de ydre grænser. Især skal der forudses videreuddannelseskurser, sprogundervisning eller kursusperioder i en anden medlemsstats grænsevagttjeneste.

Tilrådighedsstillelse af moderne udstyr er et anden middel til at gøre samarbejdet effektivt. Medlemsstaterne burde kunne udvikle en fælles politik angående de faste og mobile infrastrukturer (kystovervågningsfartøjer, helikoptere, patruljekøretøjer), især ved at gøre brug af højteknologiske instrumenter som f.eks. Galileo-systemet. Det vil ikke blot dreje sig om at sikre, at udstyret er interoperativt, men også om at sørge for dets geografiske mobilitet, idet grænsekontrollen i visse medlemsstater er vanskeligere end hos andre på grund af deres geografiske situation (f.eks. på grund af kysternes længde).

Fordeling af den finansielle byrde og af byrden af operative styrker

Som anført ovenfor er medlemslandenes geografiske situation afgørende for, at den finansielle byrde i forbindelse med kontrollen af de ydre grænser ikke fordeles ligeligt. I den sammenhæng foreslår Kommissionen, at EU skal kunne træffe foranstaltninger til fordeling af byrden. Kommissionen minder dog om, at fordelingen af den finansielle byrde under ingen omstændigheder betyder, at EU-budgettet finansierer samtlige udgifter. EU's intervention vil kun være supplerende, idet det fortsat primært er over de nationale budgetter, at finansieringen skal finde sted. I øjeblikket overvejes der en intervention fra programmet ARGO til finansieringen af den fælles uddannelse af de instanser, der er involveret i grænsekontrol.

Oprettelsen af et europæisk grænsevagtkorps, der placeres under fællesinstansens operationelle kontrol, vil til sin tid kunne vise sig at være en effektiv løsning med henblik på at støtte de nationale tjenesters arbejde. Af hensyn til retssikkerheden skal de kompetencer, der tillægges dette nye fælles korps, naturligvis være omfattet af retsakter. Kommissionen mener dog, at den allerede nu kan identificere visse af de opgaver, som et veritabelt europæisk korps skulle kunne varetage, nemlig:

  • sikre overvågningen af de ydre grænser, uden at udelukke kontrollen ved grænseovergangsstederne på længere sigt
  • udøve alle de beføjelser som udøvere af offentlig myndighed, der er nødvendige for at varetage kontrollen og overvågningen af passagen af de ydre grænser. I den forbindelse opstår der et forfatningsmæssigt problem som følge af, at et medlem af det europæiske grænsevagtkorps vil kunne udøve offentlig myndighed på et område tilhørende en medlemsstat, som de ikke er statsborgere i.
  • respektere de nationale myndigheders kompetence i spørgsmål, der ikke falder ind under afsnit IV (visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den frie bevægelighed for personer) eller afsnit X (toldsamarbejde) i EF-traktaten.

I praksis vil det fælles grænsevagtkorps bl.a. skulle kontrollere identitetspapirer, udspørge udlændinge om formålet med deres ophold og borde fartøjer, der befinder sig i en medlemsstats territorialfarvand.

REFERENCER

RetsaktIkrafttrædelseGennemførelse i medlemsstaterneDen Europæiske Unions Tidende
KOM(2002) 233 endelig---

TILHØRENDE RETSAKTER

Forslag af 11. november 2003 til Rådets forordning om oprettelse af eteuropæisk agenturfor forvaltning af det operative samarbejde ved de ydre grænser [KOM(2003) 687 - ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].
Med henblik på at fremme solidariteten mellem medlemsstaterne vedrørende politikken for EU's ydre grænser lægges der i forslaget op til at oprette et europæisk agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved de ydre grænser. Det nye agentur får desuden til opgave at lette anvendelsen af nuværende og fremtidige EF-foranstaltninger vedrørende forvaltningen af EU's ydre grænser.
Høringsprocedure (CNS/2003/0273).

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 3. juni 2003 med henblik på Det Europæiske Råds møde i Thessaloniki om udformningen af en fælles politik vedrørende ulovlig indvandring, menneskesmugling og -handel, de ydre grænser og tilbagesendelse af personer med ulovligt ophold [KOM(2003) 323 - ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

Plan for forvaltning af EU-medlemsstaternes ydre grænser, vedtaget af Rådet (retlige og indre anliggender) den 13. juni 2002.

Rådets beslutning 2002/463/EF af 13. juni 2002 om vedtagelse af et handlingsprogram for administrativt samarbejde på områderne ydre grænser, visum, asyl og indvandring (ARGO-programmet).

Plan for bekæmpelse af ulovlig indvandring, vedtaget af Rådet (retlige og indre anliggender) den 28. februar 2002.

Seneste ajourføring: 25.06.2004
Juridisk meddelelse | Om dette websted | Søgning | Kontakt | Sidens top