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Avaliação das actividades do OLAF

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Após três anos de existência, a Comissão avalia as actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude como previsto na regulamentação e aproveita a ocasião para formular uma série de recomendações destinadas a melhorar os seus resultados. A Comissão propõe a criação da secretaria, o estabelecimento de um corpo de regras administrativas, a aplicação normalizada dos procedimentos de informação, o reforço do rigor dos métodos de trabalho e do papel do Comité de Fiscalização, bem como do desenvolvimento da função de "intelligence".

ACTO

Relatório da Comissão, de 2 de Abril de 2003, Avaliação das actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) [COM(2003) 154 final - Não publicado no Jornal Oficial].

SÍNTESE

Como previsto nos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (EURATOM) n° 1074/1999, que estão na base da actividade do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), a Comissão apresentou. durante o terceiro ano a contar da entrada em vigor destes regulamentos, um relatório de avaliação das actividades do Organismo.

O relatório contém não só a uma apreciação global das suas actividades, tal como o seu título indica, mas também a proposta de recomendações para a optimização do trabalho do OLAF. Passa em revista diferentes capítulos: a missão operacional do Organismo, as missões gerais da Comissão e o estatuto misto do OLAF.

Segundo a Comissão, este exercício tem em conta o impacto das actividades antifraude a nível da protecção dos interesses financeiros da União, da correcta execução do orçamento e da gestão financeira sã e rigorosa. Abrange o período compreendido entre Junho de 1999 e Dezembro de 2002, que inclui a transição da anterior Unidade de Coordenação da Luta Antifraude para o actual OLAF.

A missão operacional do Organismo: uma nova abordagem

Foi confiado ao OLAF o controlo e a verificação no local nos Estados-Membros ou países terceiros (inquéritos externos), bem como o poder de efectuar investigações em todas as instituições, todos os órgãos e todos os organismos das Comunidades Europeias (inquéritos internos). O Organismo dispõe de independência funcional. Este capítulo passa em revista os inquéritos internos e externos, a parceria com os Estados-Membros, a assistência e a especialização no domínio judiciário e a acção da cooperação a nível da União Europeia e a nível internacional.

No que diz respeito aos inquéritos internos, o acordo interinstitucional de 1999 entre o Parlamento Europeu (PE), o Conselho e a Comissão, alargou o seu âmbito de aplicação. Porém, só estas três instituições o assinaram. A Comissão convida os outros órgãos a aderirem ao acordo.

Sublinha-se que este novo dispositivo de inquérito interno foi objecto de um certo número de situações de contencioso que foram sempre decididas a favor da Comissão. Por exemplo, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou o recurso apresentado por 71 deputados do PE, que consideravam que o acordo violava a sua imunidade parlamentar e a sua independência. Igualmente, o Advogado-Geral do Tribunal de Justiça preconizou em 2002 a anulação das decisões do Banco Central Europeu (BCE) e do Banco Europeu de Investimento (BEI) que a Comissão tinha considerado não serem compatíveis com os regulamentos de base em matéria de inquéritos contra a fraude.

Além disso, a Comissão considera necessário o estabelecimento de regras administrativas internas que contenham as modalidades de aplicação dos actos e medidas de inquérito interno/externo que contribuiriam para enquadrar os procedimentos e para dar significativas garantias às pessoas em causa.

Voltando à questão das imunidades, a Comissão considera igualmente que seria útil simplificar a prática actual, indicando claramente no relatório final apresentado à autoridade judiciária, qual a autoridade competente para autorizar, se for caso disso, o levantamento da obrigação de reserva ou o levantamento da imunidade.

Os inquéritos externos abrangem não só as investigações externas às instituições, organismos e órgãos dirigidos a nível comunitário, mas também as realizadas a nível nacional, a pedido ou com a participação do nível comunitário.

Os relatórios do OLAF nesta matéria podem constituir uma fase preparatória das acções penais nacionais. Na ausência de um instrumento de cooperação mais específico, a Comissão considera que é indispensável que o Organismo possa recorrer às diferentes bases jurídicas existentes para desenvolver os seus inquéritos e que lhe incumbe adaptar a sua acção operacional e desenvolver os seus instrumentos de recolha de informações para melhor utilizar os instrumentos jurídicos existentes.

Considera também que o debate sobre o âmbito de aplicação dos inquéritos externos deve prosseguir tendo em conta as lacunas. Estas dizem respeito à cooperação e à coordenação com as autoridades nacionais e à sua assistência administrativa, bem como aos meios jurídicos disponíveis a nível comunitário para reforçar a protecção dos interesses financeiros no domínio das despesas directas. A Comissão propõe o alargamento do dispositivo de cooperação/assistência aos domínios do IVA transnacional, do branqueamento e, se for caso disso, a outros domínios. Pretende igualmente reforçar os poderes de inquérito antifraude a nível comunitário.

No âmbito do exercício dos poderes de inquérito externo, o Organismo enfrenta certas dificuldades que decorrem da recusa de cooperação e se traduzem pela negação do acesso à documentação. Deste modo, a Comissão recomenda-lhe que realize uma análise comparativa nesta material, o que lhe poderia permitir prever mecanismos mais eficazes.

O balanço da parceria com os Estados-Membros afigura-se positivo para a Comissão. Esta recomenda ao Organismo que analise a oportunidade do alargamento dos acordos concluídos com as autoridades nacionais competentes e desenvolva a solução de "intelligence" estratégica. Esta função conduziria à criação de uma plataforma de serviços para apresentar da melhor forma a gama das actividades do Organismo e propor um inventário dos domínios de especialização de que dispõe.

No âmbito da assistência jurídica e do seguimento judiciário, o OLAF deparou com dificuldades. Para as solucionar, a Comissão considera que a obrigação de informar que existe a nível de certos regulamentos sectoriais deveria ser generalizada a todos os inquéritos externos e alargada ao seguimento judiciário dos inquéritos internos. Dada a ausência de competências comunitárias em matéria de processo penal, deveriam ser reforçados os instrumentos de cooperação. Por conseguinte, a Comissão convida o Conselho a adoptar a proposta de directiva destinada a reforçar a protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente mediante a aproximação das legislações nacionais. É igualmente desejável a ratificação por parte dos Estados-Membros do segundo protocolo à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros.

A propósito da coordenação das acções a nível comunitário, existe uma vontade de melhorar esta coordenação e a Comissão propõe o alargamento da aplicação dos protocolos de acordo interserviços, nomeadamente com os serviços responsáveis pela gestão dos fundos comunitários. O Serviço de Auditoria Interna e o Centro Comum de Investigação já concluíram um acordo e estão em curso outros acordos com a Direcção-Geral do Emprego e Assuntos Sociais e o Serviço de Cooperação (AIDCO).

Existem igualmente outras instâncias disciplinares com competências de inquérito, embora a Comissão tenha confirmado a prioridade do OLAF neste domínio. No entanto, recomenda protocolos de acordo que limitariam a intervenção do Organismo à investigação de factos graves, susceptíveis de serem equiparados a delitos de natureza económica ou financeira. Os mesmos instrumentos de coordenação são recomendados para a relação do OLAF com outras instituições, órgãos ou organismos.

A nível da União Europeia e a nível internacional, a Comissão verifica a assinatura dos acordos de cooperação com a Europol e a Eurojust em 2003. Para as relações com os países terceiros, recomenda que se prossiga a negociação de acordos internacionais de assistência administrativa mútua em matéria aduaneira com o objectivo de reforçar os intercâmbios de informações e a cooperação. É igualmente aconselhada a prevenção da contrafacção monetária através da inclusão de disposições nos acordos de cooperação, de associação e de pré-adesão. Poderiam ser igualmente assinados protocolos de acordo com outros países terceiros.

As missões gerais da Comissão: especialização do Organismo

O OLAF está encarregado da preparação dos trabalhos da elaboração, da aplicação das acções e da execução das decisões da Comissão. A sua responsabilidade integra, para além da protecção dos interesses financeiros das Comunidades, o conjunto das actividades relacionadas com a salvaguarda dos interesses comunitários contra comportamentos irregulares susceptíveis de serem objecto de acções administrativas ou penais.

No vector da estratégia antifraude, a Comissão recomenda que o Organismo estabeleça o seu programa de actividades, tendo em conta as orientações e as contribuições das instituições em matéria de acção antifraude. Considera que pode fixar as orientações da política antifraude e contribuir para a definição das linhas orientadoras da estratégia operacional do Organismo, sem que tal afecte a independência deste último.

No vector da prevenção, a Comissão apresenta de forma mais clara a utilidade do Organismo. Este fornece um apoio regular aos outros serviços. Redigiu igualmente um guia prático sobre a ética profissional e a sua experiência pode ser particularmente útil para a luta contra a fraude nos novos Estados-Membros.

No vector da legislação antifraude, a recomendação feita vai no sentido de examinar a possibilidade de instaurar sanções administrativas comunitárias noutros domínios para além do domínio da política agrícola comum. É igualmente aconselhada a unificação das sanções no domínio aduaneiro.

A fim de reforçar a dimensão judiciária, a Comissão convida a Convenção sobre o Futuro da União Europeia a tomar em conta a sua proposta relativa à criação de um Procurador Europeu na parte constitucional do Tratado. Além disso, considera que esta especialização proporcionada pelo Organismo constitui um valor acrescentado no âmbito da elaboração das propostas legislativas no seu domínio.

A Comissão considera que o Organismo proporciona uma assistência técnica que permite assegurar um acompanhamento administrativo e financeiro mais adequado. Face aos Estados-Membros, contribui de forma específica para a cooperação e para o apoio das actividades nacionais de inquérito, bem como para a melhoria da formação dos agentes.

No que diz respeito à sua missão de representação e de cooperação, a Comissão entende que o OLAF deve realizar uma avaliação regular dos mecanismos previstos na regulamentação para melhor apreciar a oportunidade de eventuais adaptações. É igualmente aconselhado o desenvolvimento da cooperação com todas as autoridades nacionais competentes no domínio. Além disso, o papel do Comité Consultivo Antifraude, presidido pelo OLAF no âmbito da Comissão, deveria ser actualizado a fim de alargar a dimensão judiciária e a função de interlocutor das autoridades policiais e judiciárias.

Independência e ligação : estatuto misto

A adopção de um estatuto especial para o OLAF permitiu tornar compatível a independência funcional do Organismo com a sua ligação à Comissão.

No que diz respeito à sua organização e pessoal, a Comissão recomenda a definição das modalidades específicas em matéria de política do pessoal no âmbito do OLAF, com uma preocupação de transparência.

A propósito do orçamento, o Comité de Fiscalização pediu uma autonomia acrescida para o OLAF. Porém, o novo regulamento financeiro (Junho de 2002) confirma que o regime orçamental aplicável ao Organismo está ligado à Comissão.

Sobre a acção de informação e de comunicação, a Comissão verifica que se registaram práticas variáveis que podem conduzir a incertezas. Por exemplo, entende que a possibilidade de não informar imediatamente a pessoa implicada seja acompanhada de medidas que permitam informar as autoridades competentes, a fim de que estas possam dar o seu acordo com base num mínimo de informações. Além disso, a Comissão sublinha a necessidade de melhorar os intercâmbios de informações em matéria de inquéritos internos e externos, principalmente através de uma prática normalizada. Regozija-se com a intenção do Organismo de instituir práticas normalizadas relativamente às autoridades nacionais competentes, a todas as instituições, órgãos e organismos, bem como às pessoas em causa, tendo em vista garantir uma aplicação uniforme dos procedimentos de informação. De facto, a Comissão considera que é necessário melhorar os intercâmbios de informação em matéria de inquéritos internos e externos, respeitando plenamente as disposições aplicáveis às actividades do Organismo.

É igualmente recomendada a criação efectiva de uma célula de comunicação para gerir os pedidos de informação que são dirigidos ao Organismo, bem como para assistir o director.

No que diz respeito ao acesso aos documentos, a Comissão, através da sua Decisão 2001/937/CE, CECA, Euratom, de 5 de Dezembro de 2001, que altera o seu regulamento interno, adoptou disposições específicas que abrangem, nomeadamente, o procedimento a seguir no que se refere ao acesso aos documentos do Organismo. O director do Organismo é competente no que diz respeito aos pedidos confirmativos. A decisão do director do Organismo requer o acordo prévio do Serviço Jurídico da Comissão.

No quadro do controlo da função de inquérito, na sua vertente administrativa, a Comissão apoia a sugestão do Comité de Fiscalização de criar uma instância com funções de secretariado no âmbito do Organismo, a fim de conseguir uma gestão mais rigorosa e uma maior transparência. A Comissão verifica igualmente que os inquéritos do OLAF podem afectar os direitos individuais das pessoas em causa, sublinha a importância do controlo das operações efectuadas no âmbito dos inquéritos e indica os diferentes tipos de controlo que podem ser aplicados e se inserem no quadro do estatuto misto do OLAF.

Consolidação da reforma

A título de balanço, a Comissão verifica que qualquer alteração de estratégia seria prematura e provocaria custos adicionais, que a consolidação do Organismo constitui uma prioridade e que é prematuro pôr em causa a situação que decorre da reforma de 1999. O dispositivo escolhido permite economias de escala, confere uma maior eficácia e uma melhor visibilidade. Além disso, as dificuldades encontradas aquando da transição revelam uma tendência para se atenuarem. Para a consolidação do Organismo, a Comissão considera necessário garantir um período de estabilidade institucional.

Última modificação: 25.02.2004
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