RSS
Alfabetische index
Deze pagina is beschikbaar in 11 talen

We are migrating the content of this website during the first semester of 2014 into the new EUR-Lex web-portal. We apologise if some content is out of date before the migration. We will publish all updates and corrections in the new version of the portal.

Do you have any questions? Contact us.


Evaluatie van de werkzaamheden van het OLAF

Archief

De Commissie evalueert de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding drie jaar nadat dit is opgericht, zoals is bepaald in de regelgeving. Zij maakt van de gelegenheid gebruik om een reeks aanbevelingen ter verbetering van de werking van het Bureau te formuleren. De Commissie stelt voor werk te maken van de oprichting van de griffie, de totstandbrenging van een corpus met administratieve voorschriften, de gestandaardiseerde toepassing van de informatieprocedures, de verbetering van de nauwkeurigheid van de werkmethoden, de versterking van de rol van het Comité van toezicht en de ontwikkeling van het intelligencewerk.

MAATREGEL

Verslag van de Commissie van 2 april 2003, Evaluatie van de werkzaamheden van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) [COM(2003) 154 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen].

SAMENVATTING

Zoals wordt bepaald in de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (EURATOM) nr. 1074/1999, die ten grondslag liggen aan de activiteit van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), heeft de Commissie in de loop van het derde jaar volgend op de inwerkingtreding van deze verordeningen een evaluatieverslag over de werkzaamheden van het Bureau voorgelegd.

Het betreft niet alleen een algemene beoordeling van de werkzaamheden van het Bureau zoals de titel aangeeft, maar in het verslag worden ook aanbevelingen geformuleerd voor het optimaliseren van de werkzaamheden van het OLAF. Het is ingedeeld in verschillende hoofdstukken: operationele taken van het Bureau, algemene taken van de Commissie en het gemengde statuut van het OLAF.

Volgens de Commissie wordt bij de evaluatie rekening gehouden met het effect van de werkzaamheden ter bestrijding van fraude uit het oogpunt van de bescherming van de financiële belangen van de Unie, de goede uitvoering van de begroting en een gezond en nauwgezet financieel beheer. Het verslag bestrijkt de periode van juni 1999 tot december 2002, waarin de omvorming van de vroegere Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding tot het huidige OLAF heeft plaatsgevonden.

Operationele taken van het Bureau: een nieuwe benadering

Aan het OLAF werd de uitvoering van controles en verificaties ter plaatse in de lidstaten of in derde landen (externe onderzoeken) opgedragen en werd de bevoegdheid verleend om onderzoeken in te stellen bij alle instellingen, organen en instanties van de Europese Gemeenschappen (interne onderzoeken). Het Bureau beschikt over functionele onafhankelijkheid. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de interne en externe onderzoeken, de samenwerking met de lidstaten, de juridische bijstand en de justitiële deskundigheid, en de samenwerking binnen de Europese Unie en de internationale samenwerking.

Wat de interne onderzoeken betreft, werd de werkingssfeer ervan uitgebreid door het interinstitutioneel akkoord van 1999 tussen het Europees Parlement (EP), de Raad en de Commissie. Het akkoord werd echter alleen door deze drie instellingen ondertekend. De Commissie verzoekt de andere organen het mede te ondertekenen.

Deze nieuwe regeling voor interne onderzoeken heeft geleid tot een aantal geschillen, die steeds in het voordeel van de Commissie werden beslecht. Zo heeft bijvoorbeeld het Gerecht van eerste aanleg het beroep afgewezen dat werd ingesteld door 71 leden van het EP, die van mening waren dat het akkoord een aantasting vormde van hun parlementaire onschendbaarheid en hun onafhankelijkheid. Voorts heeft de advocaat-generaal van het Hof van Justitie in 2002 de nietigverklaring aanbevolen van de besluiten van de Europese Centrale Bank (ECB) en de Europese Investeringsbank (EIB), die de Commissie als niet-verenigbaar met de basisverordeningen inzake fraudeonderzoeken had beschouwd.

Bovendien is de Commissie van mening dat interne administratieve voorschriften dienen te worden opgesteld waarin wordt aangegeven hoe interne/externe onderzoekshandelingen en -maatregelen moeten worden uitgevoerd, hetgeen ertoe zou bijdragen dat een kader voor de procedures tot stand wordt gebracht en dat ruime waarborgen voor de betrokken personen worden geboden.

Nog in verband met de kwestie van de onschendbaarheid is de Commissie ook van mening dat de huidige praktijk zou kunnen worden vereenvoudigd door in het aan de justitiële autoriteit voorgelegde eindrapport duidelijk te vermelden welke instantie in voorkomende gevallen bevoegd is tot het opheffen van de geheimhoudingsplicht of van de onschendbaarheid.

Onder externe onderzoeken vallen niet alleen de onderzoeken buiten de instellingen, instanties en organen die onder leiding staan van het communautaire niveau, maar ook die welke op nationaal niveau worden verricht op verzoek of met medewerking van het communautaire niveau.

De verslagen van het OLAF op dit gebied kunnen een voorbereidende fase voor strafvervolging in een van de lidstaten vormen. Bij gebrek aan een specifiek samenwerkingsinstrument is de Commissie van mening dat het Bureau dient te kunnen beschikken over de verschillende bestaande juridische mogelijkheden om zijn onderzoeken te verrichten en dat het zijn operationele werkzaamheden dient aan te passen en zijn inlichtingeninstrument dient te ontwikkelen om beter gebruik te maken van de bestaande juridische instrumenten.

Zij is ook van mening dat de discussie over de werkingssfeer van de externe onderzoeken moet worden voortgezet, rekening houdend met de lacunes. Deze hebben betrekking op de samenwerking en de coördinatie met nationale overheden en hun administratieve bijstand en op de beschikbare juridische middelen op communautair niveau om de bescherming van de financiële belangen op het gebied van de directe uitgaven te verbeteren. De Commissie stelt voor de regelgeving op het gebied van samenwerking/bijstand uit te breiden tot het gebied van de transnationale BTW, witwasactiviteiten en eventueel tot andere gebieden. Zij wil ook de onderzoeksbevoegdheden voor fraudebestrijding op communautair niveau verruimen.

In het kader van de uitoefening van de externe onderzoeksbevoegdheden wordt het Bureau geconfronteerd met moeilijkheden die voortvloeien uit de weigering om samen te werken, waarbij onder meer wordt geweigerd toegang te verlenen tot documentatie. Daarom beveelt de Commissie het Bureau aan een vergelijkend onderzoek op dit gebied te verrichten op basis waarvan het efficiëntere maatregelen zou kunnen vaststellen.

De balans van de samenwerking met de lidstaten wordt door de Commissie als positief aangemerkt. Zij beveelt het Bureau aan de mogelijkheid te onderzoeken om de met bevoegde nationale overheden gesloten convenanten uit te breiden en zijn strategische intelligencefunctie te ontwikkelen. Deze functie zou leiden tot de totstandbrenging van een dienstenplatform teneinde het scala van activiteiten van het Bureau beter te presenteren en een overzicht van de beschikbare deskundigheid aan te bieden.

In het kader van de juridische bijstand en justitiële deskundigheid is het OLAF op moeilijkheden gestuit. De Commissie is van mening dat, om deze op te lossen, de informatieplicht, die in de sectorale regelgeving in een aantal gevallen wel bestaat, algemeen zou dienen te worden ingevoerd voor externe onderzoeken en ook zou dienen te gelden voor de gerechtelijke opvolging van interne onderzoeken. Bij gebrek aan communautaire bevoegdheden op het gebied van strafrechtelijke vervolging moeten de instrumenten voor samenwerking worden versterkt. Daarom verzoekt de Commissie de Raad het voorstel voor een richtlijn ter verbetering van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap aan te nemen, met name door de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen. Voorts is het ook wenselijk dat het tweede protocol van de overeenkomst betreffende de beschermng van de financiële belangen door de lidstaten wordt geratificeerd.

Wat de coördinatie van de werkzaamheden op communautair niveau betreft, is de wil aanwezig om deze coördinatie te verbeteren en de Commissie stelt voor de uitvoering van de dienstoverstijgende convenanten uit te breiden, met name met de diensten die gemeenschapsgelden beheren. Er zijn reeds afspraken gemaakt met de Interne audit-dienst en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek en er zijn afspraken in de maak met het directoraat-generaal Werkgelegenheid en sociale zaken en met de Dienst voor samenwerking (AIDCO).

Er bestaan nog andere disciplinaire instanties met onderzoeksbevoegdheid, hoewel de Commissie de prioriteit van het OLAF op dit gebied heeft bevestigd. Niettemin beveelt zij aan convenanten te sluiten waarin wordt vastgelegd dat het Bureau zich uitsluitend richt op ernstige feiten die kunnen worden gelijkgesteld aan economische of financiële delicten. Dezelfde coördinatie-instrumenten worden aanbevolen voor de relatie van het OLAF met andere instellingen, organen en instanties.

Op het niveau van de Europese Unie en op internationaal niveau constateert de Commissie dat in 2003 samenwerkingsovereenkomsten met Europol en Eurojust zijn gesloten. Voor de betrekkingen met derde landen beveelt zij de voortzetting aan van besprekingen over de totstandkoming van internationale overeenkomsten inzake wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied om de uitwisseling van informatie en de samenwerking te verbeteren. Tevens wordt aanbevolen valsemunterij te voorkomen door in samenwerkings-, associatie- en pretoetredingsovereenkomsten bepalingen terzake vast te stellen. Er zouden ook convenanten kunnen worden gesloten met andere derde landen.

Algemene taken van de Commissie: bijzondere deskundigheid van het Bureau

Het OLAF is belast met de voorbereiding van werkzaamheden, de ontwikkeling en uitvoering van maatregelen en de tenuitvoerlegging van besluiten van de Commissie. De verantwoordelijkheid van het Bureau is breder dan alleen de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en omvat tevens alle activiteiten die verband houden met de bescherming van belangen van de Gemeenschappen tegen onregelmatige gedragingen waartegen administratieve of strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld.

Met betrekking tot de strategie ter bestrijding van fraude beveelt de Commissie het Bureau aan zijn programma vast te stellen rekening houdend met de richtsnoeren en bijdragen van de instellingen op het gebied van fraudebestrijding. Zij is van mening dat zij de hoofdlijnen voor het beleid ter bestrijding van fraude kan vaststellen en kan bijdragen aan de formulering van de hoofdlijnen van de operationele strategie van het Bureau zonder daarbij de onafhankelijkheid van het Bureau in het geding te brengen.

Met betrekking tot preventie wijst de Commissie op het nut van het Bureau. Het verleent de overige diensten een geregelde ondersteuning. Voorts heeft het Bureau een praktische gids op het gebied van beroepsethiek opgesteld, en de deskundigheid van het Bureau kan bijzonder nuttig zijn bij de bestrijding van fraude in de nieuwe lidstaten.

Op het gebied van anti-fraudewetgeving wordt aanbevolen de mogelijkheid te onderzoeken om administratieve sancties van de Gemeenschap in te voeren op andere gebieden dan het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Er wordt ook aanbevolen de sancties op douanegebied te harmoniseren.

Teneinde de justitiële dimensiete versterken, verzoekt de Commissie de Conventie over de toekomst van de Europese Unie rekening te houden met haar voorstel over de instelling van een Europese openbare aanklager in het constitutionele deel van het Verdrag. Bovendien is de Commissie van mening dat de deskundigheid van het Bureau een toegevoegde waarde biedt voor de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen op zijn gebied.

De Commissie is van mening dat het Bureau technische bijstand levert die een betere administratieve en financiële opvolging mogelijk maakt. Ten opzichte van de lidstaten draagt het specifiek bij aan de samenwerking en de ondersteuning van nationaal onderzoekswerk en aan de verbetering van de opleiding van personeelsleden.

Wat zijn taken op het gebied van vertegenwoordiging en samenwerking betreft, is de Commissie van mening dat het OLAF regelmatig de wettelijk vastgelegde regelingen dient te evalueren om inzicht te krijgen in de wenselijkheid van eventuele aanpassingen. Voorts wordt aanbevolen de samenwerking met alle terzake bevoegde nationale instanties te verbeteren. Bovendien zou de rol van het raadgevend comité voor de fraudebestrijding, dat binnen de Commissie door het OLAF wordt voorgezeten, moeten worden geactualiseerd om de justitiële dimensie en de functie van gesprekspartner van politie en justitie te versterken.

Onafhankelijkheid en positie binnen de organisatie: gemengd statuut

Door de goedkeuring van een bijzonder statuut voor het OLAF kon de functionele onafhankelijkheid van het Bureau worden gecombineerd met de status van dienst van de Commissie.

Wat organisatie en personeel van het Bureau betreft, beveelt de Commissie aan dat, in een streven naar transparantie, bijzondere regelingen voor personeelsbeleid in het OLAF worden vastgesteld.

Met betrekking tot de begroting had het Comité van toezicht om een grotere autonomie voor het OLAF verzocht. In het nieuwe financieel reglement (juni 2002) wordt echter de begrotingsregeling bevestigd die van toepassing is op het Bureau als onderdeel van de Commissie.

In verband met de informatievoorziening en communicatie constateert de Commissie uiteenlopende praktijken die tot onduidelijkheid kunnen leiden. Zij acht het bijvoorbeeld wenselijk dat aan de mogelijkheid om niet onmiddellijk informatie te verstrekken aan de betrokken persoon, maatregelen worden gekoppeld die het mogelijk maken om het bevoegde gezag in kennis te stellen, zodat het op grond van een zeker minimum aan informatie daaraan zijn goedkeuring kan hechten. Bovendien wijst de Commissie erop dat de uitwisseling van informatie over interne en externe onderzoeken moet worden verbeterd, hoofdzakelijk via een gestandaardiseerde werkwijze. Zij is verheugd over het voornemen van het Bureau om de invoering te ontwikkelen van een gestandaardiseerde en uniforme informatieverstrekking aan de bevoegde nationale instanties, alle instellingen, organen en instanties en betrokken personen. De Commissie is immers van mening dat de uitwisseling van informatie over interne en externe onderzoeken dient te worden verbeterd, met volledige inachtneming van de wettelijke bepalingen voor de werkzaamheden van het Bureau.

Voorts wordt de oprichting van een afdeling Communicatie aanbevolen die de aan het Bureau gerichte verzoeken om informatie moet beheren en de directeur terzijde moet staan.

Wat de toegang tot documenten betreft, heeft de Commissie door middel van haar Besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van 5 december 2001 tot wijziging van haar reglement van orde een aantal bijzondere bepalingen vastgesteld die met name betrekking hebben op de voor toegang tot de documenten van het Bureau te volgen procedure. De directeur van het Bureau is bevoegd voor confirmatieve verzoeken. Voor een besluit van de directeur van het Bureau is de voorafgaande instemming van de Juridische dienst van de Commissie vereist.

In het kader van de controle van de onderzoeksfunctie, meer bepaald de administratieve controle, steunt de Commissie het voorstel van het Comité van toezicht om een dienst op te richten die als griffie fungeert binnen het Bureau, teneinde te komen tot een stringenter beheer en een grotere transparantie. De Commissie constateert ook dat de onderzoeken van het OLAF van invloed kunnen zijn op de individuele rechten van de betrokken personen, wijst op het belang van controles van de werkzaamheden die worden verricht in het kader van een onderzoek, en geeft een overzicht van de verschillende soorten controle die van toepassing kunnen zijn en passen in het kader van het gemengde statuut van het OLAF.

Consolidatie van de hervorming

Tot besluit constateert de Commissie dat elke wijziging van strategie prematuur zou zijn en tot extra kosten zou leiden, dat de versterking van het Bureau een prioriteit is en dat het prematuur zou zijn om de situatie die voortvloeide uit de hervorming van 1999 opnieuw ter discussie te stellen. De bestaande situatie biedt schaalvoordelen en maakt een grotere effectiviteit en zichtbaarheid mogelijk. Overigens is gebleken dat de tijdens de overgangsperiode gerezen problemen geleidelijk afnemen. Met het oog op de versterking van het Bureau acht de Commissie het noodzakelijk dat wordt gezorgd voor een periode van institutionele stabiliteit.

Laatste wijziging: 25.02.2004
Juridische mededeling | Over deze site | Zoeken | Contact | Naar boven