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Valutazione delle attività dell'OLAF

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Dopo tre anni di esistenza, la Commissione valuta le attività dell'Ufficio europeo di lotta antifrode, conformemente a quanto prevede la normativa. Essa coglie l'occasione per formulare una serie di raccomandazioni intese a migliorare i risultati conseguiti dall'Ufficio. La Commissione propone di creare una cancelleria, di definire il corpus di norme amministrative, di applicare procedure standard di informazione, di rafforzare il rigore dei metodi di lavoro e il ruolo del comitato di vigilanza, nonché di sviluppare le attività di intelligence.

ATTO

Relazione 2 aprile 2003 della Commissione - Valutazione delle attività dell'Ufficio europeo di lotta antifrode (OLAF) [COM(2003) 154 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

SINTESI

Come previsto nei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (EURATOM) n. 1074/1999, che definiscono i presupposti dell'attività dell' Ufficio europeo di lotta antifrode (OLAF), nel corso del terzo anno successivo all'entrata in vigore di tali regolamenti la Commissione ha presentato un rapporto di valutazione sulle attività dell'Ufficio.

Esso contiene non solo una disamina complessiva di queste attività, come si evince dal titolo, ma anche raccomandazioni per ottimizzare il lavoro dell'OLAF. La relazione passa in rassegna vari aspetti: la missione operativa dell'Ufficio, le missioni generali della Commissione e lo status misto dell'OLAF.

Secondo la Commissione, l'esercizio tiene conto dell'incidenza delle attività antifrode sotto il profilo della tutela degli interessi finanziari dell'Unione, della corretta esecuzione del bilancio e di una sana e rigorosa gestione finanziaria. Esso verte sul periodo giugno 1999-dicembre 2002, nel corso del quale è intervenuta la trasformazione dell'ex-Unità di coordinamento della lotta antifrode nell'attuale OLAF.

Missione operativa dell'Ufficio: un'impostazione rinnovata

All'OLAF sono stati affidati il controllo e la verifica in loco, negli Stati membri o nei paesi terzi (indagini esterne), nonché il potere di investigare presso tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi delle Comunità europee (indagini interne). L'Ufficio è funzionalmente indipendente. Questo primo capitolo passa in rassegna le indagini interne ed esterne, il partenariato con gli Stati membri, l'assistenza giuridica e giudiziaria, nonché la cooperazione a livello dell'Unione europea e su scala internazionale.

In ordine alle indagini interne, l'accordo interistituzionale del 1999 fra Parlamento europeo (PE), Consiglio e Commissione, ne ha esteso il campo d'applicazione. L'intesa è però stata firmata solo da queste tre istituzioni, e la Commissione invita gli altri organi ad aderirvi.

Va rilevato che il nuovo dispositivo d'indagine interna ha formato oggetto di un certo numero di controversie, regolarmente risolte a favore della Commissione. Il Tribunale di primo grado ha per esempio respinto un ricorso introdotto da 71 membri del PE, i quali ritenevano che l'accordo violasse la loro immunità parlamentare e la loro indipendenza. L'avvocato generale della Corte di giustizia ha parimenti caldeggiato, nel 2002, l'annullamento delle decisioni della Banca centrale europea (BCE) e della Banca europea degli investimenti (BEI), decisioni che la Commissione aveva giudicato incompatibili con le norme basilari in materia di indagini contro le frodi.

La Commissione reputa inoltre necessario definire regole amministrative interne che specifichino le modalità di attuazione delle procedure e dei provvedimenti investigativi interni/esterni, il che permetterebbe di dare elevate garanzie alle persone oggetto d'indagine.

Per tornare sull'aspetto delle immunità, la Commissione ritiene altresì che la prassi attuale potrebbe essere semplificata indicando chiaramente, nella relazione finale presentata all'autorità giudiziaria, quale sia l'autorità competente per autorizzare, se del caso, la sospensione dell'obbligo di riserva o il ritiro dell'immunità.

Le indagini esterne raggruppano non solo le investigazioni all'esterno delle istituzioni, degli organismi e degli organi coordinate a livello comunitario, ma anche quelle condotte su scala nazionale dietro richiesta o con la partecipazione del livello comunitario.

I rapporti dell'OLAF in questo campo possono costituire una fase preparatoria per l'avvio di azioni penali a livello nazionale. In assenza di uno strumento specifico di cooperazione, la Commissione reputa indispensabile che l'Ufficio possa avvalersi delle varie basi giuridiche esistenti, al fine di condurre le proprie inchieste adattando la sua strategia operativa e sviluppando i suoi strumenti di intelligence per sfruttare nel modo più efficace gli strumenti giuridici esistenti.

La Commissione è del parere che il dibattito sulla sfera d'applicazione delle indagini esterne vada approfondito tenendo conto delle lacune riscontrate. Esse riguardano la cooperazione e il coordinamento con le autorità nazionali, nonché l'assistenza amministrativa fornita da queste ultime e gli strumenti giuridici disponibili a livello comunitario per potenziare la tutela degli interessi finanziari nel settore delle spese dirette. La Commissione propone di ampliare il dispositivo di cooperazione/assistenza ai settori dell'IVA transnazionale, del riciclaggio di proventi illeciti e, eventualmente, anche ad altri ambiti. È sua intenzione potenziare altresì gli strumenti investigativi per contrastare le frodi a livello comunitario.

Nel quadro dell'esercizio dei poteri investigativi a livello esterno, l'Ufficio si scontra con determinate difficoltà inerenti al rifiuto di cooperare, ovvero al diniego di accesso alla documentazione. La raccomandazione rivolta dalla Commissione all'Ufficio è di procedere a un'analisi comparata in questo campo, che potrebbe permettere di definire meccanismi più incisivi.

La Commissione giudica positivo il bilancio del partenariato con gli Stati membri. Essa raccomanda all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere il sistema dei memorandum d'intesa con le autorità nazionali competenti e di sviluppare le attività di intelligence strategica. Questa attività sfocerebbe nella creazione di una piattaforma di servizi per presentare meglio la gamma di attività dell'Ufficio e proporre un inventario delle competenze e consulenze che è in grado di offrire.

In fatto di assistenza giuridica e competenza giudiziaria, l'OLAF si è scontrata con varie difficoltà. Per risolvere questi problemi la Commissione è del parere che l'obbligo di informazione previsto da determinati regolamenti settoriali andrebbe generalizzato a tutte le indagini esterne ed esteso al monitoraggio giudiziario delle indagini interne. Data l'assenza di competenze comunitarie in materia di azione penale, andrebbero rafforzati gli strumenti di cooperazione. La Commissione invita in particolare il Consiglio ad adottare la proposta di direttiva volta a potenziare la tutela penale degli interessi finanziari della Comunità, in particolare ravvicinando le legislazioni nazionali. È poi auspicabile che tutti gli Stati membri ratifichino il secondo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari.

Quanto al coordinamento delle azioni a livello comunitario, esiste la volontà di migliorarlo, e la Commissione propone di estendere l'attuazione dei protocolli d'accordo interservizi, in particolare a servizi che gestiscono fondi comunitari. Il servizio interno di audit e il Centro comune di ricerca hanno già firmato un'intesa, mentre la direzione generale Occupazione e affari sociali e l'Ufficio di cooperazione (AIDCO) si accingono a farlo.

Esistono anche altri organi disciplinari con competenze investigative, quantunque la Commissione abbia ribadito la primazia dell'OLAF in questo campo. La Commissione raccomanda però di adottare memorandum d'intesa che riserverebbero all'Ufficio la ricerca di fatti gravi, assimilabili a delitti di natura economica o finanziaria. Gli stessi strumenti di coordinamento vengono raccomandati per le relazioni dell'OLAF con altre istituzioni, organi o organismi.

A livello dell'Unione europea e a livello internazionale, la Commissione prende atto della firma degli accordi di cooperazione con Europol e Eurojust nel 2003. Per le relazioni con i paesi terzi, essa raccomanda di continuare a negoziare accordi internazionali di reciproca assistenza amministrativa in campo doganale, per rafforzare gli scambi d'informazione e la cooperazione. È altresì raccomandabile prevenire la falsificazione monetaria inserendo apposite disposizioni negli accordi di cooperazione, di associazione e di preadesione. Si potrebbero inoltre firmare memorandum d'intesa con altri paesi terzi.

Missioni generali della Commissione: un campo in cui l'Ufficio ha maturato competenze specifiche

L'OLAF è incaricato di predisporre e di eseguire gli interventi decisi dalla Commissione. Al di là della tutela degli interessi finanziari delle Comunità, la sua responsabilità si estende a tutte le attività connesse con la salvaguardia di interessi comunitari, per contrastare comportamenti illeciti perseguibili in sede amministrativa o penale.

Nella parte relativa alla strategia antifrode, la Commissione raccomanda all'Ufficio di definire il proprio programma tenendo conto degli orientamenti e dei contributi delle istituzioni in materia di contrasto delle frodi. Essa ritiene di poter fissare gli indirizzi della politica antifrode e contribuire a definire gli orientamenti di strategia operativa dell'Ufficio, senza che ciò interferisca con l'indipendenza di quest'ultimo.

Riguardo al capitolo prevenzione, la Commissione mette in evidenza l'utilità dell'Ufficio, il quale fornisce un regolare sostegno agli altri servizi. Esso ha compilato altresì una guida pratica in materia di etica professionale, e l'esperienza di cui dispone può risultare particolarmente proficua per lottare contro la frode nei nuovi Stati membri.

In materia di legislazione antifrode, la Commissione raccomanda di esaminare la possibilità di instaurare soluzioni amministrative comunitarie in settori diversi dalla politica agricola comune. È consigliabile altresì unificare le sanzioni in campo doganale.

Onde potenziare la dimensione giudiziaria, la Commissione invita la Convenzione sul futuro dell'Unione europea a prendere in considerazione la sua proposta di istituire una procura europea, nella parte costituzionale del trattato. Essa è inoltre del parere che l'esperienza e le competenze accumulate dall'Ufficio offrano un "valore aggiunto" utile per preparare proposte legislative nella sua sfera d'azione.

La Commissione è del parere che l'assistenza tecnica offerta dall'Ufficio permetta di garantire un monitoraggio amministrativo e finanziario più consono. Nei confronti degli Stati membri, esso contribuisce in modo specifico alla cooperazione e al supporto di attività investigative nazionali, nonché al miglioramento della formazione degli agenti.

Per quel che riguarda la sua missione di rappresentanza e di cooperazione, la Commissione ritiene che l'OLAF debba procedere, a intervalli regolari, a una valutazione dei meccanismi previsti dalla normativa, per prospettare eventuali adeguamenti. Lo sviluppo della cooperazione con tutte le autorità nazionali competenti in materia è raccomandato a sua volta. Inoltre, il mandato del comitato consultivo antifrode, presieduto dall'OLAF all'interno della Commissione, andrebbe attualizzato per sviluppare la dimensione giudiziaria e la funzione di interlocutore delle autorità giudiziarie e di polizia.

Indipendenza e legame al tempo stesso: uno status misto

L'adozione di uno status particolare per l'OLAF ha permesso di rendere compatibili l'indipendenza funzionale dell'Ufficio e il suo legame con la Commissione.

Per quel che riguarda l'organizzazione e l'organico dell'OLAF, la Commissione raccomanda di definire modalità specifiche in materia di politica del personale, onde garantire la massima trasparenza.

Quanto al bilancio, il comitato di vigilanza aveva chiesto per l'OLAF una maggiore autonomia. Il nuovo regolamento finanziario (giugno 2002) ribadisce però che il regime di bilancio applicabile all'Ufficio è legato a quello della Commissione.

Quanto all'azione di informazione e comunicazione, la Commissione rileva prassi mutevoli che possono essere fonte di incertezza. Essa ritiene ad esempio che la possibilità di non informare immediatamente la persona oggetto d'indagine vada accompagnata da misure che consentano di informare le autorità competenti, affinché possano dare il loro assenso in base a un minimo di informazioni. La Commissione sottolinea inoltre la necessità di migliorare gli scambi d'informazione in materia di indagini interne ed esterne, soprattutto istituendo prassi uniformi. Essa si rallegra del proposito dell'Ufficio di porre in essere procedure standardizzate nei confronti delle autorità nazionali competenti, di istituzioni, organi e organismi a tutti i livelli, nonché delle persone oggetto d'indagine, onde garantire un'applicazione uniforme delle procedure d'informazione. La Commissione reputa infatti necessario migliorare gli scambi d'informazione in materia d'indagini interne ed esterne, nel pieno rispetto delle disposizioni applicabili alle attività dell'Ufficio.

La relazione raccomanda inoltre di istituire una cellula di comunicazione per gestire le richieste d'informazione rivolte all'Ufficio, nonché per assistere il direttore.

Con riferimento all'accesso ai documenti, la decisione della Commissione 2001/937/CE, CECA, Euratom, del 5 dicembre 2001, recante modifica del suo regolamento interno, ha adottato disposizioni specifiche riguardanti, in particolare, la procedura da seguire in fatto di accesso ai documenti dell'Ufficio. Per le domande di conferma, la competenza spetta al direttore dell'Ufficio. La decisione di quest'ultimo necessita del preventivo accordo del Servizio giuridico della Commissione.

Nelle sue raccomandazioni relative agli aspetti amministrativi la Commissione, si dichiara favorevole, in sede di controllo della funzione investigativa, al suggerimento del comitato di vigilanza di creare un servizio di cancelleria presso l'Ufficio, al fine di accrescere il rigore della gestione e la trasparenza. La Commissione constata poi che le investigazioni dell'OLAF possono incidere sui diritti individuali delle persone oggetto d'indagine, sottolinea quanto sia importante controllare le operazioni condotte nel quadro di un'inchiesta e ricorda i vari tipi di controllo che si possono applicare, conformemente allo status misto dell'OLAF.

Consolidamento della riforma

A mo' di bilancio complessivo, la Commissione rileva che qualsiasi cambiamento di strategia sarebbe prematuro e genererebbe costi aggiuntivi, che il consolidamento dell'Ufficio resta prioritario e che è troppo presto per rimettere in causa la situazione derivante dalla riforma del 1999. Il dispositivo scelto permette economie di scala, garantisce una maggiore efficienza e offre migliore visibilità. Le difficoltà riscontrate nella fase di transizione tendono peraltro ad attenuarsi. Per consolidare l'Ufficio, la Commissione reputa necessario garantire un periodo di stabilità istituzionale.

Ultima modifica: 25.02.2004
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