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Bewertung der Tätigkeiten des OLAF

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Drei Jahre nach der Einrichtung des Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) legt die Kommission, wie in den entsprechenden Vorschriften vorgesehen, einen Bericht zur Bewertung seiner Tätigkeiten vor. Im Rahmen dieses Berichts gibt die Kommission eine Reihe von Empfehlungen im Hinblick auf die Verbesserung der Leistungen des Amtes ab. So empfiehlt sie die Einrichtung einer Kanzlei, die Aufstellung eines Korpus von Verwaltungsvorschriften, die einheitliche Anwendung der Informationsverfahren, die Verbesserung der Arbeitsmethoden, die Stärkung der Rolle des Überwachungsausschusses sowie den Ausbau der Intelligence-Funktion.

RECHTSAKT

Bericht der Kommission vom 2. April 2003, Bewertung der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) [KOM (2003) 154 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Gemäß den Bestimmungen der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (EURATOM) Nr. 1074/1999, die die Grundlage für die Tätigkeit des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) bilden, hat die Kommission im Laufe des dritten Jahres nach Inkrafttreten dieser Verordnungen einen Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des Amtes vorgelegt.

Gegenstand dieses Berichtes ist einerseits die globale Bewertung der Aktivitäten des OLAF im Sinne eines Evaluierungsberichts, andererseits erhält er auch Vorschläge zur Verbesserung der Arbeit des Amtes. Folgende Kapitel werden abgehandelt: die operative Unabhängigkeit des Amtes, die allgemeinen Aufgaben der Kommission sowie der gemischte Status des OLAF.

In dem Bericht werden laut Aussagen der Kommission die Auswirkungen der Betrugsbekämpfungsarbeit unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union, der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und dem eines soliden Finanzmanagements betrachtet. Er deckt den Zeitraum von Juni 1999 bis Dezember 2002 und somit auch die Zeit des Übergangs vom alten Referat für Koordinierung der Betrugsbekämpfung zum nunmehrigen OLAF ab.

Die operative Unabhängigkeit des Amtes: Das neue Konzept

Das Amt wurde mit der Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitgliedstaaten oder in Drittländern (externe Untersuchungen) betraut; außerdem wurde ihm die Befugnis übertragen, in allen Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Europäischen Gemeinschaften Untersuchungen durchzuführen (interne Untersuchungen). Das Amt genießt funktionale Unabhängigkeit. Gegenstand dieses Kapitels sind die internen und externen Untersuchungen, die Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten, die Unterstützung in Rechts- und Justizangelegenheiten sowie die Abstimmung mit den Partnern auf Gemeinschafts- oder internationaler Ebene.

Der Geltungsbereich der internen Untersuchungen wurde in der interinstitutionellen Vereinbarung, die 1999 zwischen dem Europäischen Parlament (EP), dem Rat und der Kommission abgeschlossenen wurde, erweitert. Diese Vereinbarung wurde jedoch nur von den drei genannten Institutionen unterzeichnet. Die Kommission fordert die anderen Organe auf, dieser Vereinbarung beizutreten.

Die neuen interinstitutionellen Bestimmungen haben zu einigen Rechtsstreitigkeiten geführt, die alle zu Gunsten der Kommission entschieden wurden. So wurde beispielsweise die Klage von 71 Abgeordneten des Europäischen Parlaments, die die Vereinbarung mit dem Argument angefochten hatten, sie verletze ihre Immunität und die Unabhängigkeit ihres Mandats, vom Gericht erster Instanz als unzulässig abgewiesen. Desgleichen hat sich der Generalanwalt des europäischen Gerichtshofs im Jahr 2002 in seinen Schlussfolgerungen für die Annullierung der Beschlüsse der Europäischen Zentralbank (EZB) und der Europäischen Investitionsbank (EIB) ausgesprochen, die die Kommission als nicht vereinbar mit den Verordnungen, die die Rechtsgrundlage für die Untersuchungen im Rahmen der Betrugsbekämpfung darstellen, befunden hatte.

Darüber hinaus sollte das Amt nach Auffassung der Kommission interne Verwaltungsvorschriften mit Modalitäten für die Durchführung der Handlungen und Maßnahmen bei internen und externen Untersuchungen erlassen, die den Rahmen für die Verfahren bilden und zur Gewährleistung eines hohen Maßes an Garantien für die davon Betroffenen beitragen.

In der Frage der Immunität lässt sich nach Ansicht der Kommission die derzeitige Praxis vereinfachen, indem bei der Weiterleitung des abschließenden Untersuchungsberichts an die Justizbehörde klar vermerkt wird, welche Behörde gegebenenfalls für die Aufhebung des Aussageverbots oder der Immunität zuständig ist.

Der Begriff der externen Untersuchung umfasst sowohl externe Untersuchungen außerhalb der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen, die unter der Leitung der Gemeinschaft stattfinden, als auch Untersuchungen, die auf Wunsch oder unter Mitwirkung der Gemeinschaft auf einzelstaatlicher Ebene durchgeführt werden.

Die Untersuchungsberichte des Amtes sind hier gegebenenfalls eine Vorstufe zu nationalen Strafverfahren. Solange es kein gezieltes Instrument für die Zusammenarbeit gibt, muss dem Amt nach Auffassung der Kommission unbedingt die Möglichkeit eingeräumt werden, zur Durchführung seiner Untersuchungen auf die bestehenden Rechtsgrundlagen zurückzugreifen und seine operative Arbeit anzupassen sowie die Instrumente der strategischen und operativen Intelligence auszubauen, um die bestehenden Rechtsinstrumente optimal zu nutzen.

Nach Ansicht der Kommission sollte überdies die Diskussion über den Geltungsbereich der externen Untersuchungen fortgesetzt werden, zumal sie diesbezüglich gewisse Mängel feststellen konnte. Es handelt sich zum einen um Mängel bei der Zusammenarbeit und Koordinierung mit den einzelstaatlichen Behörden unter dem Gesichtspunkt der Amtshilfe und zum anderen um Mängel hinsichtlich der Rechtsinstrumente, die der Gemeinschaft zum Schutz der finanziellen Interessen bei den direkten Ausgaben zur Verfügung stehen. Die Kommission macht den Vorschlag, die Kooperations-/Amtshilfevorschriften insbesondere auf die Bereiche Mehrwertsteuer im grenzüberschreitenden Handel und Geldwäsche sowie gegebenenfalls auf andere Bereiche auszudehnen. Darüber hinaus soll die Befugnis der Gemeinschaft zur Durchführung von Betrugsbekämpfungsuntersuchungen verstärkt werden.

Im Rahmen der Ausübung seiner Befugnisse zur Durchführung externer Kontrollen stößt das Amt immer wieder auf Schwierigkeiten, die dadurch bedingt sind, dass ihm aus mangelnder Kooperationsbereitschaft der Zugang zu Unterlagen verwehrt wird. Die Kommission empfiehlt dem Amt daher, eine vergleichende Analyse in diesem Bereich zu erstellen, die es ihr gegebenenfalls ermöglicht, effizientere Mechanismen einzuführen.

Aus der partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zieht die Kommission eine positive Bilanz. Sie empfiehlt dem Amt, zu prüfen, inwieweit es zweckmäßig ist, die mit einigen einzelstaatlichen Behörden geschlossenen Vereinbarungen auf andere zuständige einzelstaatliche Behörden auszudehnen und die Funktion der strategischen Intelligence auszubauen. Diese Maßnahme würde letztlich auf die Einrichtung einer "Serviceplattform" abzielen, die es ermöglichen würde, die Arbeit des Amtes in ihren zahlreichen Facetten besser darzustellen und das bei ihm angesiedelte Fachwissen anzubieten.

Die Unterstützung in Rechts- und Justizangelegenheiten bereitet dem OLAF Schwierigkeiten. Zu ihrer Lösung sollte nach Ansicht der Kommission die bereits in einigen Sektorverordnungen festgeschriebene Informationspflicht auf alle externen Untersuchungen und auf das justizielle Follow-up der internen Untersuchungen ausgeweitet werden. Angesichts fehlender Kompetenzen der Gemeinschaft im Bereich der Strafverfolgung sollten die Instrumente der Zusammenarbeit verstärkt werden. Deshalb ersucht die Kommission den Rat, den Richtlinienvorschlag zu verabschieden, der auf den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft insbesondere durch die Angleichung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften abzielt. Sie hält es außerdem für wünschenswert, dass die Mitgliedstaaten das Zweite Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen ratifizieren.

Bezüglich der Koordinierung der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene erscheint es der Kommission angebracht, diese zu verbessern, und sie empfiehlt daher, weitere Vereinbarungen, die die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den Kommissionsdienststellen, insbesondere den mittelbewirtschaftenden Stellen regeln, zu schließen und umzusetzen. Der Dienst Internes Audit und die Gemeinsame Forschungsstelle haben bereits Vereinbarungen unterzeichnet. Über weitere Vereinbarungen wird derzeit mit der Generaldirektion Beschäftigung und Soziales sowie mit dem Amt für Zusammenarbeit (AIDCO) verhandelt.

Es gibt auch andere Disziplinarinstanzen mit Ermittlungsbefugnis, auch wenn die Kommission die vorrangige Zuständigkeit des OLAF in diesem Bereich bestätigt hat. Trotzdem empfiehlt sie den Abschluss von Vereinbarungen, die vorsehen würden, dass dem Amt die Aufdeckung schwerwiegender Handlungen vorbehalten bleibt, die Wirtschafts- und Finanzdelikte darstellen können. Die Praxis dieser Vereinbarungen zur Abgrenzung der Zuständigkeiten sollte auf andere Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen ausgedehnt werden.

Bezüglich der Kooperation auf Unions- und internationaler Ebene merkt die Kommission an, dass 2003 Kooperationsabkommen mit Europol und Eurojust unterzeichnet wurden. Zur Regelung der Beziehungen mit Drittländern empfiehlt sie, die Verhandlungen über weitere internationale Amtshilfe-Abkommen in Zollangelegenheiten fortzuführen, um insbesondere den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zu verstärken. Darüber hinaus empfiehlt sie Maßnahmen für den Bereich der Geldfälschung, insbesondere im Rahmen von Abkommen über die Zusammenarbeit, den Beitritt oder die Beitrittsvorbereitung von Drittstaaten. Die Ausweitung der mit bestimmten Drittstaaten geschlossenen Abkommen auf weitere Drittstaaten ist ebenfalls in Erwägung zu ziehen.

Die allgemeinen Aufgaben der Kommission: das besondere Fachwissen des Amtes

Das OLAF hat den Auftrag, Maßnahmen vorzubereiten, zu konzipieren und durchzuführen sowie Beschlüsse der Kommission umzusetzen. Seine Verantwortung erstreckt sich über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hinaus auf alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Schutz von Gemeinschaftsinteressen vor rechtswidrigen Verhaltensweisen, die verwaltungs- oder strafrechtlich verfolgt werden könnten.

Im Bereich Betrugsbekämpfungsstrategie empfiehlt die Kommission dem Amt, bei der Aufstellung seines Tätigkeitsprogramms den betrugsbekämpfungsbezogenen Leitlinien und den Beiträgen der Organe Rechnung zu tragen. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass sie - ohne die operative Unabhängigkeit des Amtes anzutasten - die Grundzüge der Betrugsbekämpfungspolitik festlegen und zur Festlegung der Leitlinien der operativen Strategie des Amtes beitragen kann.

Bezüglich der Prävention hebt die Kommission die wichtige Rolle des Amtes hervor. Dieses unterstützt die anderen Dienststellen regelmäßig. Es hat einen Leitfaden entwickelt, in dem berufsethische Normen dargelegt werden, und stellt sein Fachwissen in den Dienst der Verhütung und Bekämpfung von Betrug in den neuen Mitgliedstaaten.

Für die Gesetzgebung empfiehlt die Kommission, zu prüfen, inwieweit die Einführung verwaltungsrechtlicher Sanktionen der Gemeinschaft, wie sie in der gemeinsamen Agrarpolitik bestehen, in anderen Bereichen zweckmäßig erscheint. Die Vereinheitlichung der Sanktionen im Zollwesen wird ebenfalls empfohlen.

Zur Stärkung der justiziellen Dimension ersucht die Kommission den Konvent zur Zukunft Europas, ihren Vorschlag zu berücksichtigen, im Verfassungsteil des Vertrags die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft festzuschreiben. Überdies ist sie der Meinung, dass das Amt mit seinem Fachwissen einen Mehrwert bei der Vorbereitung von Legislativvorschlägen in seinem Bereich erbringt.

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass dank der technischen Unterstützung des Amtes ein angemesseneres administratives und finanzielles Follow-up möglich ist. Was die Mitgliedstaaten betrifft, so unterstützt das Amt gezielt die Ermittlungstätigkeit in den Mitgliedstaaten und trägt dazu bei, die Fortbildung der Bediensteten der Mitgliedstaaten zu verbessern.

Bezüglich der Vertretung der Kommission und Zusammenarbeit vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Amt für Betrugsbekämpfung die in den Rechtsvorschriften vorgesehenen Mechanismen regelmäßig bewerten sollte, damit besser beurteilt werden kann, ob Anpassungen erforderlich sind. Die Kommission empfiehlt außerdem, die Zusammenarbeit mit sämtlichen für diesen Bereich zuständigen einzelstaatlichen Behörden auszubauen. Die Rolle des Beratenden Betrugsbekämpfungsausschusses soll ebenfalls aufgewertet werden, um seine justizielle Dimension zu stärken und ihn als Forum für die Polizei- und Justizbehörden zu etablieren.

Unabhängigkeit und administrative Zuordnung: gemischter Status

Das Amt wurde mit einem besonderen Status eingerichtet, um ihm die funktionale Unabhängigkeit zu garantieren und gleichzeitig seine Zuordnung zur Kommission nicht anzutasten.

Hinsichtlich von Organisation und Personal empfiehlt die Kommission dem Amt, im Sinne der Transparenz intern besondere Modalitäten für die Personalverwaltung festzulegen.

Bezüglich des Haushalts hatte der Überwachungsausschuss gefordert, das Amt solle über eine größere Haushaltsautonomie verfügen. Die neue Haushaltsordnung (Juni 2002) bestätigt hingegen die für das Amt geltende Haushaltsregelung, der zufolge das Amt der Kommission untersteht.

Bezüglich der Informations- und Kommunikationstätigkeit stellt die Kommission fest, dass das OLAF gewisse Bestimmungen in diesem Bereich unterschiedlich anwendet, was zu Unsicherheiten führen kann. So ist sie zum Beispiel der Ansicht, dass die Möglichkeit, die betroffene Person nicht sofort zu informieren, von Maßnahmen begleitet werden muss, die es ermöglichen, die zuständigen Behörden davon in Kenntnis zu setzen, damit diese auf der Grundlage eines Minimums an Informationen ihre Zustimmung erteilen können. Außerdem hält es die Kommission für unbedingt erforderlich, den Informationsaustausch im Zusammenhang mit internen und externen Untersuchungen, in erster Linie durch die Einführung standardisierter Vorgangsweisen, zu verbessern. Die Kommission begrüßt, dass das Amt standardisierte Vorgehensweisen für den Umgang mit den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen sowie den betroffenen Personen einführen wird, damit die Verfahren zur Informationsübermittlung einheitlich angewandt werden. Die Kommission hält es nämlich für erforderlich, dass der Informationsaustausch im Zusammenhang mit internen und externen Untersuchungen unter voller Beachtung der für die Arbeit des Amtes maßgeblichen Vorschriften verbessert wird.

Darüber hinaus empfiehlt die Kommission die Einrichtung einer Kommunikationsstelle, die die an das Amt gerichteten Informationsersuche behandelt und den Direktor unterstützt.

Mit dem zur Änderung ihrer Geschäftsordnung erlassenen Beschluss 2001/937/EG, EGKS, Euratom, vom 5. Dezember 2001 hat die Kommission besondere Bestimmungen insbesondere zu dem Verfahren für den Zugang zu Dokumenten des Amtes eingeführt. Bei Zweitanträgen entscheidet der Direktor des Amtes. Der Beschluss des Direktors bedarf der vorherigen Zustimmung des Juristischen Dienstes der Kommission.

Im Rahmen der Kontrolle der Untersuchungen auf der administrativen Ebene seines Auftrags unterstützt die Kommission die Anregung des Überwachungsausschusses, innerhalb des Amtes eine Kanzlei einzurichten, um eine straffe Verwaltung und eine größere Transparenz sicherzustellen. Auch stellt die Kommission fest, dass die Untersuchungen des OLAF die Rechte der betroffenen Personen berühren können, unterstreicht die Wichtigkeit der Kontrolle aller im Zuge einer Untersuchung erfolgenden Vorgänge und zeigt die verschiedenen Arten von Kontrollen auf, die zur Anwendung kommen können und eine logische Folge des gemischten Status des Amtes sind.

Konsolidierung der Reform

Zusammenfassend stellt die Kommission fest, dass jeglicher Strategiewandel verfrüht und kostenaufwändig wäre, dass die Konsolidierung des Amtes Vorrang hat und dass sie es für überstürzt hält, die aus der Reform von 1999 hervorgegangene Situation in Frage zu stellen. Das gewählte System ermöglicht Kosteneinsparungen und verleiht den Maßnahmen mehr Durchschlagskraft und Sichtbarkeit. Die Schwierigkeiten der Übergangszeit treten nicht mehr im gleichen Maße auf. Für die Konsolidierung des Amtes hält die Kommission eine gewisse Zeit institutioneller Stabilität für notwendig.

Letzte Änderung: 25.02.2004
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