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Services d'intérêt général en Europe

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1) OBJECTIF

Reconnaître la plus value des services d'intérêt général dans la réalisation d'un marché intérieur accessible à tous et définir le champ et les critères d'application des règles de la concurrence dans le domaine.

2) ACTE

Communication de la Commission ---- Les services d'intérêt général en Europe [Journal officiel C 281 du 26.09.1996].

Modifiée par l'acte:

communication de la Commission ---- Les services d'intérêt général en Europe [Journal officiel C 17 du 19.01.2001].

3) SYNTHÈSE

Contexte

L' article 16 du traité CE donne aux services d'intérêt général une place parmi les valeurs partagées par l'Union européenne ainsi qu'un rôle dans la promotion de la cohésion économique et sociale, étant des promoteurs de la compétitivité de l'économie européenne. En effet, les services d'intérêt général apportent aux consommateurs des services plus performants qui permettent aux entreprises européennes de se trouver mieux placées face à la concurrence mondiale.

En 1996, la Commission a présenté une première communication sur les services d'intérêt général, suivie en 2001, par une nouvelle communication visant à préciser le champ et les critères d'application des services d'intérêt général.

Mission des services d'intérêt général

Les services d'intérêt économique général (SIEG) sont différents des services ordinaires dans la mesure où les pouvoirs publics considérant que leurs fournitures sont une nécessité, même quand le marché n'est pas suffisamment rentable à la prestation des services. La notion de services d'intérêt général repose en effet sur le souci d'assurer partout un service de qualité à un prix abordable pour tous. Les services d'intérêt général contribuent en effet aux objectifs de solidarité et d'égalité de traitement qui sont à la base du modèle européen de société.

L'exemple le plus classique est l'obligation de fournir un service déterminé sur l'ensemble du territoire d'un pays à des prix contenus et à des conditions de qualité similaires, quelle que soit la rentabilité des opérations considérées individuellement.

L'article 16 du traité CE reconnaît le rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale et demande à l'Union à la Communauté et à ses États membres de veiller à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions. Les missions qui sont assignées aux services d'intérêt général et les droits spéciaux, qui peuvent en résulter, découlent de considérations d'intérêt général telles que, notamment, la sécurité d'approvisionnement, la protection de l'environnement, la solidarité économique et sociale, l'aménagement du territoire, la promotion des intérêts des consommateurs. Les principes inspirateurs sont: la continuité, l'égalité d'accès, l'universalité, la transparence des services.

Les services d'intérêt général contribuent dans une large mesure à la compétitivité de l'industrie européenne et à la cohésion économique, sociale et territoriale. Leur notion est flexible et évolutive, dans la mesure où son contenu s'adapte aux caractéristiques du secteur et aux mutations technologiques.

Champ d'application

L'article 86, paragraphe 2, du traité CE affirme que les services d'intérêt général sont soumis "aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie".

Lorsque les règles de la concurrence s'appliquent, la compatibilité avec ces règles est basée sur trois principes:

  • la neutralité en ce qui concerne la propriété publique ou privée des entreprises (article 295 du traité CE);
  • la liberté des États membres de définir les services d'intérêt général;
  • la proportionnalité des restrictions de la concurrence par rapport à un accomplissement efficace de leurs missions.

Ces principes assurent une certaine souplesse, qui permet de tenir compte des différentes situations et objectifs entre États membres et secteurs.

Le Tribunal de première instance (Affaire T----106/95, FFSA, Recueil 1997) a reconnu que la rémunération accordée par l'État à une entreprise pour compenser le coût des obligations de service public constitue un aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Il faut toutefois préciser que toute aide est soumise aux règles de la concurrence lorsqu'elle concerne une activité économique et produit des effets sur les échanges entre les États membres. Il est cependant rare qu'un service d'intérêt général remplisse ces deux conditions.

Une compensation peut être néanmoins considérée compatible avec la législation communautaire, si elle remplit les conditions suivantes:

  • l'article 86 prévoit que les règles de la concurrence s'appliquent dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie;
  • l'article 87, paragraphe 2 et 3, prévoit entre autres que sont compatibles avec le marché commun les aides d'État à caractère social, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions ainsi que les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine qui présentent un intérêt particulier;
  • l'article 73 concerne les aides destinées au transport terrestre.

La communication de septembre 2001 invite la Commission à établir une liste des services d'intérêt général de nature non économique.

Procédure

En principe, pour que toute compensation remplisse les conditions requises pour être qualifiée d'aide, elle doit être notifiée avant d'être octroyée. Font exception les aides de "minimis" et les aides accordées conformément aux dispositions du règlement (CEE) 1191/69 du Conseil, relatif à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route ou par voie navigable.

Services d'intérêt général: secteurs concernés

Lors du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000, les chefs d'État et de gouvernement ont non seulement reconnu le rôle clef des services d'intérêt général, mais ont aussi demandé une accélération de la libéralisation dans les secteurs du gaz, de l'électricité, des transports et des services postaux.

Certains services universels ayant une dimension européenne, tels que les transports aériens, les télécommunications, les services postaux, l'énergie ont déjà donné lieu à une action communautaire destinée à la libéralisation des secteurs respectifs:

  • Télécommunications: Dans le cadre de la définition européenne de service universel, les utilisateurs doivent pouvoir avoir accès à partir d'un endroit fixe aux appels internationaux et nationaux, ainsi qu'aux services d'urgence. La définition couvre également plusieurs services supplémentaires, comme les services d'annuaires et autres. Elle ne couvre ni la téléphonie mobile ni l'accès à large bande à l'Internet. Suite à l'entrée dans le marché des télévisions commerciales dans les années 80 , la libéralisation dans le secteur de la radiodiffusion télévisuelle a été confirmée par la directive " Télévision sans frontières ".
  • Transport: La libéralisation des transports routiers a été introduite en 1969, par le biais d'un système de quotas communautaires pour les transports internationaux. La suppression des quotas a été réalisée en 1998. Par contre, l'accès au marché international est libéralisé depuis le 1er juin 1992.
    Dans le transport maritime, la liberalisation des services de cabotage maritime s'est réalisé en 1993. Mais c'est dans le transport aérien que les plus grands progrès ont été faits, suite à l'achèvement du processus de libéralisation du marché le 1er juillet 1998.
  • Énergie: L'ouverture des secteurs du gaz et de l'électricité à la concurrence est encore trop récente pour que l'on puisse en faire un bilan. C'est seulement à partir de 2000 que les États membres ont été obligés d'ouvrir à raison de 30 % et 20 % leur demande interne d'électricité et de gaz à la concurrence européenne.
  • Services postaux: le Parlement Européen et le Conseil des ministres de l'Union européenne ont adopté une proposition modifiant la directive 97/67/CE afin de libéraliser les services postaux d'ici 2003 pour le courrier jusqu'à 100 grammes et d'ici 2006 pour celui de plus de 50 grammes.

L'expérience acquise confirme la compatibilité complète entre d'une part, le respect des règles de la concurrence et le marché intérieur et, d'autre part, le maintien d'un niveau élevé dans la prestation des services d'intérêt général.

Autres actions communautaires en faveur des services d'intérêt général

Il est utile de rappeler que d'autres actions de politique communautaire partagent les mêmes objectifs de protection des consommateurs, à savoir:

  • la mise en oeuvre du programme de réseaux transeuropéens;
  • l'initiative pour la création d'un espace européen de la recherche;
  • le Plan d'action pour la politique des consommateurs;
  • le Plan d'action e----Europe intitulé: Une société de l'information pour tous.

Il existe en outre une législation horizontale en matière de protection de consommateurs qui s'applique aux services d'intérêt général et qui concerne les clauses contractuelles abusives, la vente à distance, etc.

Enfin, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et plus particulièrement de l'Accord général sur le commerce des services, la Communauté s'est engagée à maintenir ses services d'intérêt général.

4) MESURES D'APPLICATION

5) TRAVAUX ULTÉRIEURS

Rapport de la Commission relatif à l'état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'État liées aux services d'intérêt économique général. [COM (2002) 636 final du 27.11.2002 ---- Non publié au Journal officiel].
Dans l'attente d'une sécurité juridique majeure, la Commission estime que la réunion du 18 décembre 2002 avec les experts des États membres devrait se focaliser sur des questions non directement liées à la qualification juridique des compensations. La Commission suggère à cet égard que la discussion porte sur les cinq questions suivantes:

  • définition des services d'intérêt économique général et liberté des États membres ;
  • champ d'application des régles communautaires sur les aides d'État;
  • relations entre les États et les entreprises en charge des ces services;
  • modalités de sélection des entreprises en charge des services;
  • financement du service public.

Suite à la réunion du 18 décembre 2002, une deuxième réunion sera organisée lorsque la jurisprudence de la Cour sera consolidée.

Rapport de la Commission relatif à l'état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'État liées aux services d'intérêt économique général. [COM (2002) 0280 final du 5.06.2002 ---- Non publié au Journal officiel].
Afin d'entamer la première phase de consultations dans le courant de 2002 (comme décrit dans le rapport de 2001), le présent rapport fait le point sur la jurisprudence pertinente en soulignant les évolutions récentes. En 1997, le Tribunal de première instance (Affaire T----106/95, FFSA, Recueil 1997) a reconnu que la rémunération accordée par l'État à une entreprise afin de compenser le coût des obligations de service public constitue une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Par contre, en 2001, la Cour de Justice (Affaire C----53/00) a jugé que les compensations de service public devront être considérées comme ne constituant pas des aides d'État, dès lors que leur montant n'excède pas ce qui est nécessaire pour assurer le fonctionnement des services d'intérêt général.
Si une telle jurisprudence devait être confirmée, l'approche en deux étapes envisagée par le rapport de 2001 ne pourra pas être poursuivie. La Commission estime toutefois que, même dans cette hypothèse, un texte relatif aux modalités de calcul de la compensation et aux conditions de sélection des prestataires des services devrait être réalisé.
En attendant les prochains arrêts de la Cour de Justice, la Commission envisage d'organiser une première réunion avec la participation des experts nationaux au cours de l'automne 2002.

Rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken: Les services d'intérêt général [COM (2001) 598(01) du 17.10.2001 ---- Non publié au Journal officiel].

Le présent rapport entend renforcer la sécurité juridique en précisant le champ d'application des règles du Traité en matière de marché intérieur et de concurrence.
Suite à la réunion organisée le 7 juin 2001 avec les représentants des États membres, la Commission envisage une approche en deux étapes. Dans un premier temps, la Commission étend établir au cours de 2002 une large consultation afin de définir un cadre communautaire pour les aides d'État octroyées aux entreprises chargées d'assurer des services d'intérêt économique général, qui pourrait préciser les conditions d'autorisation des régimes d'aides. Dans un deuxième temps, la Commission évaluera l'expérience acquise par l'application de cet encadrement et, le cas échéant, évaluera s'il faut adopter un règlement exemptant certaines aides du domaine des services d'intérêt général de l'obligation de notification préalable. En vue de l'adoption éventuelle de ce règlement d'exemption par catégorie, la Commission devrait en temps utile présenter une proposition de modification du règlement (CE) 994/1998.
En ce qui concerne la liste des services d'intérêt général de nature non économique envisagée par la communication, il ressort que la définition des services d'intérêt général de nature économique, tels que définis par une jurisprudence constante de la Cour de Justice (à savoir "constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné"), est dans la pratique très complexe. Le rapport propose que la Commission consacre dorénavant une partie spécifique de son rapport annuel sur la politique de concurrence aux services d'intérêt général, afin de décrire l'application des règles de concurrence à ces services. La Commission est également appelée à identifier dans son registre des aides d'État les cas liés aux services d'intérêt économique général.
Si les États membres sont libres de choisir la manière dont le service devrait être assuré et peuvent décider d'offrir eux----mêmes le service public, directement ou indirectement, ils doivent suivre des règles lorsqu'ils décident à qui confier la prestation du service. Le rapport invite la Commission à étudier des mesures supplémentaires visant à clarifier les règles et les principes applicables lors du choix du prestataire de services d'intérêt économique général.
Afin de garantir un niveau élevé de performance des services d'intérêt économique général, le Conseil demande une évaluation plus systématique de la part des autorités nationales, régionales et locales. La Commission est aussi appelée à élaborer des rapports sectoriels et à instaurer une procédure d'évaluation horizontale et comparative de l'efficacité de mise en oeuvre dans les États membres.
Le présent rapport souligne en outre que les services d'intérêt économique général ont été élevés au rang de droit fondamental de l'Union européenne, constituant l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux.

La présente fiche de synthèse est diffusée à titre d'information. Celle-ci ne vise pas à interpréter ou remplacer le document de référence, qui demeure la seule base juridique contraignante.

Dernière modification le: 08.02.2003
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