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Servicios de interés general en Europa

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1) OBJETIVO

Reconocer la plusvalía de los servicios de interés general en la realización de un mercado interior accesible a todos y definir el campo y criterios de aplicación de las normas de competencia en este ámbito.

2) ACTO

Comunicación de la Comisión - Los servicios de interés general en Europa [Diario Oficial C 281 de 26.9.1996].

Modificada por:

Comunicación de la Comisión - Los servicios de interés general en Europa [Diario Oficial C 17 de 19.1.2001].

3) SÍNTESIS

Contexto

El artículo 16 del Tratado CE sitúa a los servicios de interés general entre los valores comunes de la Unión Europea y destaca su papel en la promoción de la cohesión económica y social y de promoción de la competitividad de la economía europea. Los servicios de interés general aportan a los consumidores servicios más eficaces que permiten a las empresas europeas situarse mejor con respecto a la competencia mundial.

En 1996 la Comisión presentó una primera Comunicación sobre los servicios de interés general, seguida en el 2001 por una nueva comunicación destinada a precisar su campo y criterios de aplicación.

Misión de los servicios de interés general

Los servicios de interés económico general (SIEG) son diferentes de los servicios ordinarios en la medida en que los poderes públicos consideran que cubren una necesidad incluso cuando el mercado no hace suficientemente rentable la prestación de tales servicios. El concepto de servicios de interés general se basa en la preocupación por garantizar en cualquier lugar un servicio de calidad a un precio accesible para todos. Contribuyen a los objetivos de solidaridad e igualdad de trato que es la base del modelo europeo de sociedad.

El ejemplo más clásico es la obligación de prestar un servicio determinado en el conjunto del territorio de un país a precios contenidos y en condiciones de calidad similares, cualquiera que sea la rentabilidad de las operaciones en cuestión individualmente.

El artículo 16 del Tratado CE reconoce el papel que desempeñan en la promoción de la cohesión social y territorial y pide a la Unión, la Comunidad y a sus Estados miembros velar para que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir su cometido. Las misiones que se asignan a los servicios de interés general y los derechos especiales que pueden resultar de ellos se derivan de consideraciones de interés general como la seguridad de suministro, la protección del medio ambiente, la solidaridad económica y social, la ordenación del territorio y el interés de los consumidores. Los principios inspiradores son: la continuidad, la igualdad de acceso, la universalidad y la transparencia.

Los servicios de interés general contribuyen en gran parte a la competitividad de la industria europea y a la cohesión económica, social y territorial. Su concepto es flexible y evolutivo en la medida en que su contenido se adapta a las características del sector y a los cambios tecnológicos.

Ámbito de aplicación

El apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE afirma que los servicios de interés general quedarán sometidos "a las normas sobre competencia en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada".

Cuando las normas de competencia se aplican, la compatibilidad con estas normas se basa en tres principios:

  • neutralidad con respecto a la propiedad pública o privada de las empresas (artículo 295 del Tratado CE);
  • libertad de los Estados miembros para definir los servicios de interés general;
  • proporcionalidad de las restricciones de la competencia con relación a una realización eficaz de sus misiones.

Estos principios garantizan una cierta flexibilidad que permite tener en cuenta las distintas situaciones y objetivos entre Estados miembros y sectores.

El Tribunal de Primera Instancia (asunto T-106/95, FFSA, Recopilación 1997) reconoció que la remuneración concedida por el Estado a una empresa para compensar el coste de las obligaciones de servicio público constituye una ayuda según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Es necesario no obstante precisar que toda ayuda está sometida a las normas de competencia cuando se refiere a una actividad económica y produce efectos sobre el comercio entre Estados miembros. Sin embargo es raro que un servicio de interés general cumpla ambas condiciones.

Una compensación puede considerarse compatible con la legislación comunitaria si cumple las siguientes condiciones:

  • el artículo 86 prevé que las normas de competencia se apliquen sin impedir el cumplimiento, de hecho o de derecho, de la misión específica a ellas confiada;
  • los apartados 2 y 3 del artículo 87 estipulan que son compatibles con el mercado común las ayudas estatales de carácter social, las destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales, las destinadas a facilitar el desarrollo la economía de determinadas y las ayudas a promover la cultura y la conservación del patrimonio;
  • el artículo 73 se refiere a las ayudas destinadas al transporte terrestre.

La comunicación de septiembre del 2001 invita a la Comisión a hacer una lista de los servicios de interés general de carácter no económico.

Procedimiento

En principio, para que una compensación cumpla las condiciones requeridas para ser calificada como ayuda, debe ser notificada antes de ser concedida. Constituyen una excepción las ayudas de minimis y las concedidas de acuerdo con las disposiciones del Reglamento (CEE) 1191/69 del Consejo, sobre el concepto de servicio público en el ámbito de los transportes por ferrocarril, carretera o vía navegable.

Servicios de interés general: sectores afectados

En el Consejo Europeo de Lisboa de marzo del 2000 los Jefes de Estado y de Gobierno no solamente reconocieron el papel clave de los servicios de interés general sino que también pidieron una aceleración de la liberalización en los sectores del gas, la electricidad, los transportes y los servicios postales.

Algunos servicios universales de dimensión europea, como los transportes aéreos, las telecomunicaciones, los servicios postales y la energía ya fueron objeto de una acción comunitaria destinada a liberalizar los respectivos sectores:

  • Telecomunicaciones: En el marco de la definición europea de servicio universal, los usuarios deben poder tener acceso a partir de un teléfono fijo a las llamadas internacionales y nacionales así como a los servicios de socorro. La definición cubre también varios servicios suplementarios como los de guías y otros pero no cubre ni la telefonía móvil ni el acceso por banda ancha a internet. A raíz de la entrada en el mercado de las televisiones comerciales en los años 80 (véase Directiva 90/388/CEE), la liberalización en el sector de la televisión fue confirmada por la Directiva " Televisión sin fronteras ".
  • Transporte: La liberalización de los transportes por carretera se introdujo en 1969, por medio de un sistema de cuotas comunitarias para los transportes internacionales. La supresión de las cuotas data de 1998. Por el contrario, el acceso al mercado internacional fuer liberalizado el 1 de junio de 1992. En el transporte marítimo la liberalización de los servicios de cabotaje marítimo se realizó en 1993. Pero es en el transporte aéreo donde se han realizado los mayores progresos, a raíz de la terminación del proceso de liberalización del mercado el 1 de julio de 1998.
  • Energía: La apertura de los sectores del gas y la electricidad a la competencia es aún demasiado reciente para que se pueda hacer balance. Sólo a partir del 2000 los Estados miembros se han visto obligados a abrir entre un 30 y un 20% de su demanda interna de electricidad y gas a la competencia europea.
  • Servicios postales: El Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros de la UE adoptaron una propuesta que modificaba la Directiva 97/67/CE (l24166) con el fin de liberalizar los servicios postales antes del 2003 para el correo de hasta 100 gramos y antes del 2006 para el correo de más de 50 gramos.

La experiencia adquirida confirma la compatibilidad completa entre el respeto de las normas de competencia y el mercado interior y el mantenimiento de un elevado nivel en la prestación de los servicios de interés general.

Otras acciones comunitarias en favor de los servicios de interés general

Es útil recordar que otras acciones de política comunitaria que comparten los mismos objetivos de protección de los consumidores:

  • aplicación del programa de redes transeuropeas;
  • iniciativa para la creación de un espacio europeo de investigación;
  • plan de acción para la política de los consumidores;
  • plan de acción e-Europa titulado: "Una sociedad de la información para todos".

Existe además una legislación horizontal sobre protección de los consumidores que se aplica a los servicios de interés general y que se refiere a cláusulas contractuales abusivas, venta a distancia, etc.

Por último, en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y más concretamente del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, la Comunidad se comprometió a mantener sus servicios de interés general.

4) MEDIDAS DE APLICACIÓN

5) TRABAJOS POSTERIORES

Informe de la Comisión relativo al estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general. [COM (2002) 636 final del 27.11.2002 - no publicado en el Diario Oficial].

A la espera de una mayor seguridad jurídica la Comisión estima que la reunión del 18 de diciembre del 2002 con expertos de los Estados miembros debería concentrarse en cuestiones no directamente vinculadas a la calificación jurídica de las compensaciones. La Comisión sugiere que el debate se refiera a las cinco siguientes cuestiones:

  • definición de servicios de interés económico general y libertad de los Estados miembros;
  • ámbito de aplicación de los normas comunitarias sobre ayudas estatales;
  • relaciones entre Estados y empresas encargadas de estos servicios;
  • modalidades de selección de las empresas encargadas de los servicios;
  • financiación del servicio público.

A raíz de la reunión del 18 de diciembre del 2002 se organizará una segunda reunión cuando se consolide la jurisprudencia del Tribunal.

Informe de la Comisión relativo al estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general. [COM (2002) 280 final del 5.6.2002 - no publicado en el Diario Oficial].

Con el fin de abrir la primera fase de consultas en el transcurso del 2002 (tal como se describe en el informe 2001), el informe hace balance de la jurisprudencia pertinente destacando la más reciente. En 1997 el Tribunal de Primera Instancia (Asunto T-106/95, FFSA, Recopilación 1997) reconoció que la remuneración concedida por el Estado a una empresa para compensar el coste de servicio público constituye una ayuda según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Por el contrario, en el 2001 el Tribunal de Justicia (Asunto C-53/00) estimó que las compensaciones de servicio público debe considerarse que no constituyen ayudas estatales si su importe no sobrepasa lo necesario para garantizar el funcionamiento de los servicios de interés general.
Si se confirmase tal jurisprudencia el enfoque en dos etapas previsto mediante el informe del 2001 no podrá proseguirse. La Comisión considera no obstante que, incluso en esta hipótesis, un texto relativo a las modalidades de cálculo de la compensación y a las condiciones de selección de los prestadores de servicios debería redactarse.
En espera de las próximas sentencias del Tribunal de Justicia la Comisión prevé organizar una primera reunión con participación de expertos nacionales durante el otoño del 2002.

Informe para el Consejo Europeo de Laeken: Los servicios de interés general [COM (2001) 598 (01) del 17.10.2001 - no publicado en el Diario Oficial].

El informe quiere reforzar la seguridad jurídica precisando el ámbito de aplicación de las normas del Tratado sobre mercado interior y competencia.
A raíz de la reunión organizada el 7 de junio del 2001 con representantes de los Estados miembros, la Comisión prevé un enfoque en dos etapas. Inicialmente quiere proceder durante el 2002 una amplia consulta para definir un marco comunitario de ayudas estatales concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general, que podría precisar las condiciones de autorización de los regímenes de ayudas. En un segundo momento la Comisión evaluará la experiencia adquirida por la aplicación de este marco y, en su caso, evaluará si es necesario adoptar un reglamento que exima a algunas ayudas del ámbito de servicios de interés general con obligación de notificación previa. Para la posible aprobación de este reglamento de exención por categorías, la Comisión debería a su debido momento presentar una propuesta de modificación de Reglamento (CE) 994/1998.

Por lo que se refiere a la lista de los servicios de interés general de carácter no económico prevista por la Comunicación, resulta que la definición de servicios de interés general de origen económico, tal como los define una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia ("constituye actividad económica toda actividad que consiste en ofrecer bienes o servicios en un mercado dado"), es en la práctica muy compleja. El informe propone que la Comisión consagre en adelante una parte específica de su informe anual sobre la política de competencia a los servicios de interés general para describir la aplicación de las normas de competencia a estos servicios. La Comisión debe también definir en su registro de ayudas estatales los casos vinculados a los servicios de interés económico general. Si los Estados miembros son libres de elegir la forma en que el servicio debería prestarse y pueden decidir ofrecerlo ellos mismos, directa o indirectamente, deben seguir normas al decidir a quien que confiar la prestación del servicio. El informe invita a la Comisión a estudiar medidas suplementarias destinadas a clarificar las normas y principios aplicables a la elección del prestatarios de servicios de interés económico general.
Con el fin de garantizar un elevado nivel de eficacia de los servicios de interés económico general el Consejo pide una evaluación más sistemática por parte de las autoridades nacionales, regionales y locales. La Comisión también debe elaborar informes sectoriales e instaurar un procedimiento de evaluación horizontal y comparativo de la eficacia de la aplicación en los Estados miembros.
El informe destaca por otro lado que los servicios de interés económico general han sido promovidos al rango de derecho fundamental de la Unión Europea, constituyendo el artículo 36 de la Carta de Derechos Fundamentales.

La presente ficha se difunde a título informativo y no interpreta o sustituye al documento de referencia, que sigue siendo el único fundamento jurídico vinculante.

Última modificación: 08.02.2003
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