Einwanderung, Integration und Beschäftigung

Nach dem Europäischen Rat von Tampere und im Rahmen der Folgemaßnahmen zur Strategie von Lissabon unterbreitet die Kommission in dieser Mitteilung Vorschläge für wirksame Maßnahmen zur Eingliederung von Drittstaatsangehörigen. Die Mitteilung befasst sich mit dem derzeitigen Legislativrahmen für die Integration, den Ansätzen auf europäischer Ebene sowie der politischen Orientierung und den strategischen Prioritäten für die Zukunft.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über Einwanderung, Integration und Beschäftigung [KOM(2003) 336 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Mit dieser Mitteilung kommt die Kommission der Vorgabe des Europäischen Rates von Tampere nach, detaillierte Vorschläge für eine gemeinsame europäische Asyl- und Zuwanderungspolitik auszuarbeiten. Bislang wurden für drei der vier in Tampere umrissenen Bereiche konkrete Vorschläge unterbreitet (Partnerschaft mit den Herkunftsländern, gemeinsame europäische Asylpolitik, effiziente Steuerung der Migrationsströme).

Der letzte Bereich, der die Integrationsaspekte betrifft, ist Gegenstand der vorliegenden Mitteilung.

Entsprechend der Zusage im Bericht zur Frühjahrstagung 2003 wird in dieser Mitteilung außerdem die Rolle der Zuwanderung im Hinblick auf die erfolgreiche Verwirklichung der Ziele von Lissabon geprüft.

Tampere und der Legislativrahmen auf EU-Ebene

Im Anschluss an den Rat von Tampere, der sich ausdrücklich für eine energischere Integrationspolitik aussprach, hat die EU eine Vielzahl an Instrumenten eingeführt, die die Integration erleichtern sollen:

• Recht auf Familienzusammenführung;
• Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen;
• Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit;
• Zulassung zu Studien- und Berufsbildungszwecken;
• Asylpolitik (Mindestnormen für die Aufnahme von Asylsuchenden sowie Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen);
• Bekämpfung von Diskriminierungen (Richtlinien 2000/43/EG und 2000/78/EG);
• Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen und EU-Arbeitnehmern im Sozialversicherungsbereich bei einem Wohnortwechsel in der EU.

Gemeinschaftliche Instrumente zur Förderung von Integration, Beschäftigung und sozialem Zusammenhalt

Basierend auf dem in Lissabon erteilten Mandat hat die EU offene Koordinierungsmechanismen im Bereich Beschäftigung und soziale Eingliederung entwickelt.

Die europäische Beschäftigungsstrategie, die nationalen Aktionspläne zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung sowie der verstärkte Austausch von Informationen und bewährten Verfahren sind Teil dieses Konzepts.

Eine Reihe von finanziellen Instrumenten und anderen Initiativen der EU zielt mittelbar oder unmittelbar auf eine bessere Integration von Einwanderern ab: Es sind dies die Strukturfonds, insbesondere der Europäische Sozialfonds und bestimmte innovative Maßnahmen (EQUAL und URBAN). Schließlich hat der Rat im Rahmen der Ausarbeitung einer gemeinsamen europäischen Asylpolitik einen Europäischen Flüchtlingsfonds aufgelegt, um die soziale und wirtschaftliche Integration der Flüchtlinge zu unterstützen.

Einzelstaatliche Bemühungen im Bereich Integration

Die meisten Mitgliedstaaten haben sich intensiv um die Entwicklung nationaler Integrationsstrategien bemüht. In zahlreichen Mitgliedstaaten werden die bislang durchgeführten Maßnahmen jedoch als unzureichend angesehen und bestehen nach wie vor Hindernisse für eine erfolgreiche Integration (z. B. Arbeitslosigkeit und mangelnde allgemeine und berufliche Bildung).

Deshalb wurde der Ruf nach gemeinsamem Handeln auf EU-Ebene laut.

Die wirtschaftliche und demografische Herausforderung: eine neue Dimension

Angesichts der allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Lage, die von einem Mangel an qualifizierten Arbeitskräften sowie vom Wettbewerb um die am besten qualifizierten Arbeitskräfte und der zunehmenden Überalterung der Bevölkerung gekennzeichnet ist, müssen die Zusammenhänge zwischen Einwanderung und Beschäftigungssituation einerseits und zwischen Einwanderung und Entwicklung des Arbeitsmarktbedarfs andererseits genau analysiert werden.

Migrationsströme in der EU

In den EU-Mitgliedstaaten hat die Einwanderung eine lange Tradition. Sie hat alles in allem einen wesentlichen Beitrag zum Wirtschaftswachstum und zu den notwendigen Anpassungen am Arbeitsmarkt geleistet. Im Jahr 2000 machten Drittstaatsangehörige rund 4 % der Gesamtbevölkerung in der EU aus.

8. In den vergangenen zehn Jahren haben sich die Art der Einwanderer, das Muster der Migrationsströme und die Herkunfts- wie Aufnahmeländer deutlich verändert.

Mit dem Beitritt der zehn neuen Mitgliedstaaten ist zudem ein Teil der bisherigen Einwanderung der EU-weiten Freizügigkeit zuzurechnen.

Die wirtschaftliche Bedeutung der Einwanderung und ihre Auswirkungen auf die Beschäftigung

Zahlreiche Studien, die u. a. von der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) oder dem Internationalen Währungsfonds (IWF) durchgeführt wurden, belegen die positiven Auswirkungen der Einwanderung auf Beschäftigung und Wachstum: Zum einen erhöht sie das Angebot an Arbeitskräften, zum anderen wirkt sie sich positiv auf die Nachfrage nach Waren aus.

Was die Beschäftigungsmöglichkeiten anbelangt, so gibt es kaum Hinweise darauf, dass die Einwanderung zu mehr Arbeitslosigkeit geführt hat. Außerdem verdrängen Einwanderer in der Regel Inländer nicht von ihren Arbeitsplätzen.

Schließlich scheint sich die Einwanderung bislang kaum auf die öffentlichen Finanzen der Gastländer auszuwirken.

Beschäftigungsausblick und Zuwanderungspotenzial

Angesichts des Arbeitskräftemangels und zunehmender Qualifikationsengpässe sowie um eine Begünstigung der illegalen Einwanderung zu vermeiden, setzt sich bei den Regierungen zunehmend die Einsicht durch, dass der Zugang zum Arbeitsmarkt für Einwanderer, vor allem für qualifizierte und anpassungsfähige Arbeitnehmer, erleichtert werden muss.

Allerdings ist es nach wie vor schwierig, Strategien zu entwickeln, die ein ausgewogenes Verhältnis von Angebot und Nachfrage ermöglichen. Zudem darf der Rückgriff auf Zuwanderer den Entwicklungsländern nicht schaden (Abwanderung hoch qualifizierter Arbeitskräfte). Außerdem darf er nicht eine Teilung der Arbeitsmärkte nach sich ziehen und zu einer dauerhaften Abhängigkeit von der Einwanderung für bestimmte Arbeitsplatzkategorien führen.

Zuwanderung als Antwort auf den demografischen Wandel?

Zur Deckung des aktuellen und künftigen Arbeitskräftebedarfs können nachhaltige Migrationsströme in den kommenden Jahrzehnten einen wichtigen Beitrag leisten, aber es ist unrealistisch, allein über die Migration wirkungsvoll dem Problem der demografischen Überalterung begegnen zu wollen.

Schließlich altert auch die eingewanderte Bevölkerung, was unweigerlich zu den gleichen Problemen führen würde, wie wir sie heute kennen. Hinzu kommt, dass eine massive Zunahme der Zuwanderung aus Sicht des sozialen Zusammenhalts natürlich größere Herausforderungen im Hinblick auf die Integration mit sich bringen würde.

Es müssen also Wege zur Steuerung des Migrationsdrucks über angemessene Maßnahmen für Zugang und Verbleib in der EU gefunden werden.

Die Herausforderung der Integration: ein ganzheitlicher Ansatz

In ihren Mitteilungen aus den Jahren 2000 und 2001 zur gemeinschaftlichen Einwanderungspolitik hat die Kommission auf die Bedeutung eines ganzheitlichen Ansatzes hingewiesen, bei dem nicht nur den wirtschaftlichen und sozialen Aspekten der Integration, sondern auch der kulturellen und religiösen Vielfalt, staatsbürgerlichen Aspekten, der Teilhabe und den politischen Rechten Rechnung getragen wird.

Eingliederung in den Arbeitsmarkt

Um den Abstand bei den Arbeitslosenzahlen zwischen Nicht-EU- und EU-Bürgern bis 2010 um die Hälfte zu verringern, gilt es

• auf den bereits im Herkunftsland erworbenen Erfahrungen und Qualifikationen aufzubauen;
• Diskriminierungen am Arbeitsplatz und rassistische Verhaltensweisen zu überwinden;
• die Arbeitgeber für die Vorteile der Vielfalt zu sensibilisieren (Sprachkenntnisse, Mehrfachkompetenzen usw.).

Bildung und Sprache

Die Anerkennung von Abschlüssen und akademischen Qualifikationen stellt die Einwanderer vor erhebliche Probleme. Darüber hinaus sind unzureichende Kenntnisse der Sprache des Gastlandes oftmals das größte Hindernis für eine erfolgreiche Integration.

Wohnen

Der Mangel an bezahlbarem und gutem Wohnraum in ethnisch gemischten Wohngebieten ist ein Problem, mit dem sich viele Einwanderer konfrontiert sehen.

Mit Hilfe einer umfassenden Stadt- und Regionalplanung, bei der neben Wohnungsbau auch Transport, Gesundheitseinrichtungen, Schulen sowie die Bedürfnisse des örtlichen Arbeitsmarktes berücksichtigt werden, lassen sich ethnische und soziale Segregation in den Städten und ihre Auswirkungen verringern.

Gesundheitsdienste und Sozialfürsorge

Aufgrund ihrer besonderen Lage (schlechte Lebensbedingungen, Probleme in Zusammenhang mit ihrem unsicheren Status) leiden Zuwanderer möglicherweise unter spezifischen Gesundheitsproblemen, sehen sich jedoch oft mit Problemen beim Zugang zu qualitativ hochwertiger Gesundheitsversorgung und Sozialfürsorge konfrontiert. Die zunehmende Einbindung von Menschen mit unterschiedlichem ethnischem Hintergrund in diese Dienste dürfte der Diskriminierung entgegenwirken und sicherstellen, dass kulturelle Besonderheiten berücksichtigt werden.

Soziales und kulturelles Umfeld

Die aktive Einbeziehung von Einwanderern in das gesellschaftliche und vor allem das Vereinsleben ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu ihrer Integration. Für eine insgesamt positive Haltung in der Öffentlichkeit gegenüber Einwanderern bedarf es einer starken politischen Führung, damit keine Ressentiments und keine Fremdenfeindlichkeit geschürt werden. Bei der Meinungsbildung kommt Politikern und Medien eine besondere Verantwortung zu.

Staatsangehörigkeit und Zivilbürgerschaft

Die Kommission unterstreicht, dass das Erlangen der Staatsangehörigkeit und der Zivilbürgerschaft von großer Bedeutung für die Förderung einer positiven Integration ist. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere wurde das Ziel bekräftigt, langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen die Möglichkeit zur Erlangung der Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaates einzuräumen, in dem sie ansässig sind.

Die Zivilbürgerschaft ihrerseits räumt den Einwanderern eine Reihe von Rechten und Pflichten ein, auch wenn sie nicht eingebürgert sind. Zu diesen Rechten gehören das Recht auf Freizügigkeit, das Recht auf Arbeit und das Wahlrecht auf Kommunalebene.

Die wichtigsten Akteure im Rahmen einer ganzheitlichen Integrationspolitik

Zwar sollten die Regierungen der Mitgliedstaaten den Weg für eine ganzheitliche Integrationspolitik vorgeben, aber sie müssen auch auf die Zusammenarbeit der Sozialpartner, der Forscher, der Anbieter öffentlicher Dienstleistungen, der NRO und von anderen Akteuren der Bürgergesellschaft sowie der Einwanderer selbst bauen können.

Besondere Bedürfnisse bestimmter Einwanderergruppen

Bestimmte Einwanderer haben besondere Bedürfnisse und Prioritäten, die es bei den gesamten Integrationsstrategien zu berücksichtigen gilt. Es sind dies Flüchtlinge und Personen, die internationalen Schutz genießen, Frauen und Einwanderer der zweiten und dritten Generation.

Der Umgang mit illegalen Einwanderern

Auch Drittstaatsangehörige, die sich illegal in der EU aufhalten, stellen den Integrationsprozess vor große Herausforderungen. Der einzige kohärente Ansatz im Umgang mit illegalen Einwanderern im Rahmen einer gemeinsamen Migrationspolitik besteht zurzeit darin sicherzustellen, dass sie in ihr Herkunftsland zurückkehren.

Der Blick nach vorn: politische Orientierung und strategische Prioritäten

Die Union muss ihre Bemühungen verstärken, um einen kohärenteren gemeinschaftlichen Rahmen für die Integration zu schaffen und so sicherzustellen, dass die Einwanderung den bestmöglichen Beitrag zur Bewältigung der demografischen und wirtschaftlichen Herausforderungen leistet, denen sich die EU derzeit gegenüber sieht.

Festigung des Legislativrahmens

Die Kommission mahnt eine Beschleunigung der noch nicht verabschiedeten Initiativen an, insbesondere

• der Richtlinie über die Aufnahme zu Beschäftigungszwecken;
• der Richtlinie zur Anerkennung von Berufsqualifikationen.

Die Kommission drängt darauf, dass alle Mitgliedstaaten eine zügige Umsetzung der im Jahr 2000 verabschiedeten Richtlinien (Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf sowie Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft) sicherstellen.

Bessere Koordinierung der Integrationsstrategien

In ihrer Mitteilung vom November 2000 erklärte die Kommission, sie beabsichtige die Erstellung eines jährlichen Fortschrittsberichts zur gemeinsamen Migrationspolitik.

In ihrer Mitteilung vom Juli 2001 über einen offenen Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik der Gemeinschaft hat die Kommission drei prioritäre Bereiche für eine engere Zusammenarbeit hervorgehoben:

• die Einführungsprogramme für Neuzuwanderer;
• die Sprachkurse;
• die Einbindung der Einwanderer in das gesellschaftliche, kulturelle und politische Geschehen.

Zivilbürgerschaft und Staatsangehörigkeit

Die Einwanderer müssten bei der Eingliederung in die Gesellschaft durch die Zuerkennung von bestimmten Grundrechten, die mit entsprechenden Pflichten einhergehen, unterstützt werden. Diese staatsbürgerliche Verantwortung könnte auf das Erlangen der Staatsangehörigkeit vorbereiten und langjährig ansässigen Einwanderern die Möglichkeit einer späteren Beteiligung am politischen Geschehen bieten.

Die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS)

Im Rahmen der EBS sollte man sich nach Dafürhalten der Kommission insbesondere mit folgenden Fragen befassen:

• nachhaltige Eingliederung von Drittstaatsangehörigen in den Arbeitsmarkt;
• Bekämpfung der Schwarzarbeit und Verminderung der Schattenwirtschaft;
• stärkere Überwachung der Anforderungen des EU-Arbeitsmarktes und der Rolle, die Einwanderer bei der Beseitigung von Engpässen auf dem Arbeitsmarkt spielen;
• Beitrag zu einer höheren Arbeitsmobilität von Drittstaatsangehörigen in der EU, insbesondere über die Weiterentwicklung des EURES-Netzwerkes.

Der Prozess der sozialen Eingliederung

Im Rahmen der ordnungsgemäßen Anwendung der nationalen Aktionspläne für die Eingliederung betont die Kommission, dass

• die Mitgliedstaaten Angaben zu den von ihnen ergriffenen strategischen Maßnahmen und Initiativen machen sollen;
• Studien und statistische Arbeiten sowie zahlreiche länderübergreifende Projekte zur Integration von Einwanderern im Rahmen des Aktionsprogramms der Gemeinschaft zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung (2001-2006) durchgeführt werden.

Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt

Die Kommission sieht es als entscheidend an, dass auf Erfahrungen, insbesondere aus dem Europäischen Sozialfonds und der EQUAL-Initiative, aufgebaut wird, um sicherzustellen, dass den Herausforderungen der Einwanderung im Hinblick auf Arbeitsplätze und soziale Eingliederung besser Rechnung getragen wird.

Kampf gegen Diskriminierung

Es ist wichtig, die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der beiden Richtlinien zur Bekämpfung von Diskriminierungen (Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf sowie Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft) zu unterstützen, aber auch andere Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierungen sind zu intensivieren wie

• Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Antidiskriminierungsgesetze;
• Einbindung von Unternehmen in den Kampf gegen Diskriminierungen, vor allem im Rahmen der sozialen Verantwortung der Unternehmen;
• engere Überwachung der Beschäftigungs-, Wohn- und Bildungssituation von Einwanderern und ethnischen Minderheiten unter Berücksichtigung rassisch motivierter Gewalt;
• Erfahrungsaustausch im Rahmen des Aktionsprogramms der Gemeinschaft zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung (2001-2006).

Zusammenarbeit im Bildungsbereich

Im Hinblick auf die Anwendung der offenen Koordinierungsmethode im Bildungsbereich sollen Benchmarks als konkrete Ziele dienen, um die Vorgaben der Strategie von Lissabon zu erreichen. Für die Verbesserung der Integration sind drei der fünf EU-Benchmarks besonders relevant: Lesekompetenz, Bildungsabschluss und Prozentsatz der Schulabbrecher.

Engerer Dialog mit Drittländern

Ein verbesserter Dialog mit den Drittländern ermöglicht nicht nur die Steuerung der Migrationsströme, er ist auch ein wirkungsvolles Instrument im Kampf gegen die illegale Einwanderung. In diesem Zusammenhang betont die Kommission, dass

• Fortschritte bei der gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen von Drittstaatsangehörigen erzielt werden müssen;
• die EU die Möglichkeiten des im Rahmen der WTO geschlossenen GATS-Vertrags (Allgemeines Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen) besser nutzen sollte, um Verfahren für eine zeitlich begrenzte Zuwanderung von Menschen auszuhandeln, die in der EU Dienstleistungen erbringen.

Stärkere finanzielle Unterstützung der Union für die Einwanderung

Der Europäische Flüchtlingsfonds sollte die Unterstützung für die Entwicklung von Integrationsprogrammen und Maßnahmen für Flüchtlinge und Personen, die internationalen Schutz genießen, fortsetzen.

Bessere Informationen zum Phänomen Migration

Den Themen Einwanderung und Asyl wird inzwischen in den Schwerpunkten des 6. Rahmenprogramms für Forschung und Entwicklung und im Aktionsplan der Kommission „ In die Forschung investieren " umfassend Rechnung getragen. Zudem hat die Kommission einen Aktionsplan zur Sammlung und Analyse von Gemeinschaftsstatistiken im Bereich Migration verabschiedet und Ende 2002 eine vorbereitende Maßnahme zur Schaffung eines Europäischen Migrationsnetzes (EMN) lanciert.

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Schlussfolgerungen des Rates zur Stärkung der Integrationspolitik in der EU vom 12. und 13. Juni 2007 [Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

Der Rat hebt die Bedeutung eines kohärenten, umfassenden Konzepts für die Integrationspolitik hervor. Er schlägt vor, die Möglichkeiten der Entwicklung gemeinsamer europäischer Module zu prüfen, und regt die Ausarbeitung gemeinsamer Indikatoren zur Bewertung der einzelstaatlichen Politiken an. Schließlich fügt er hinzu, dass die Rolle der nationalen Kontaktstellen für Integration gestärkt werden muss.

Letzte Änderung: 16.07.2007