Integrering av frågor med anknytning till migration i utrikespolitiken

1) SYFTE

Meddelandet har tre syften. Det första är att åter sätta in migrationsfrågan i ett bredare sammanhang som beaktar drivkrafterna bakom den internationella migrationen, det särskilda fallet med människor i behov av skydd och den internationella migrationens effekter på utvecklingsländerna. Det andra syftet är att skapa en överblick över EU:s invandringspolitik och hur migrationsfrågor integreras i EU:s externa politik och samarbetsprogram. Det tredje syftet är att ge vägledning vid utvecklingen av EU:s politik för att förbättra hanteringen av migrationsströmmarna, och i synnerhet åtgärder för att förstärka bekämpandet av den illegala invandringen.

2) RÄTTSAKT

Kommissionens meddelande av den 3 december 2002 till rådet och Europaparlamentet - Att integrera invandringsfrågor i Europeiska unionens förbindelser med tredje länder [KOM(2002) 703 slutlig - Ej offentliggjort i Europeiska gemenskapernas officiella tidning].

3) SAMMANFATTNING

Migration är en viktig strategisk prioritering för Europeiska unionen (EU). Invandring ska inte bara ses som ett problem utan också som en positiv faktor bakom tillväxt och framgång för både unionen och berörda länder.

Baserat på Amsterdamfördraget och de prioriteringar som Europeiska rådet angivit i Tammerfors utformas gradvis EU:s migrations- och asylpolitik. Meddelandet utgör en del av denna övergripande strategi och kommer att följas av ett nytt meddelande från kommissionen i mars 2003, i vilket de olika aspekterna på intern samverkan mellan invandrings-, arbetsmarknads- och socialpolitik inom Europeiska unionen kommer att behandlas.

Inför Europeiska rådets möte i Sevilla i juni 2002 uppmärksammades särskilt frågan om illegal invandring. I detta sammanhang noterade stats- och regeringscheferna det bidrag som EU:s olika externa politikområden och instrument, inbegripet utvecklingspolitiken, skulle kunna stå för genom att ta upp de underliggande orsakerna till migrationsströmmar. Rådet begärde därför att invandringspolitiken skulle integreras i unionens relationer med länder utanför EU . Europeiska rådet bad även att kommissionen skulle förelägga rådet en rapport om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på EU-nivå används för repatriering av invandrare och avvisade asylsökande, för förvaltning av yttre gränser samt för asylfrågor och migrationsprojekt i länder utanför EU.

Meddelandet är uppdelat i följande två delar:

• Del I: Migration och utveckling
• Del II: Rapport om hur effektivt de ekonomiska resurser som finns tillgängliga på EU-nivå används

2. Vid integrering av migrationen i EU:s utrikespolitik måste åtgärderna baseras på följande fyra nyckelprinciper:

• Integrationen av migrationsaspekter i EU:s internationella verksamhet måste ske på ett sådant sätt att utrikespolitiken och den internationella verksamheten förblir koherent, och stötta och mana på länder utanför EU att samarbeta men ändå inte straffa de länder som saknar vilja eller möjligheter till detta.
• Med avseende på migrationen bör EU:s långsiktiga prioritering vara att ta itu med de grundläggande orsakerna till migrationsströmmarna genom bekämpning av fattigdom, institutions- och kapacitetsuppbyggnad och konfliktförebyggande.
• Migrationsaspekterna bör först och främst hanteras inom ramen för de "lands- och regionsstrategidokument" som EU:s biståndsprogram till länder utanför EU baseras på.
• Extra medel kommer att behövas. Dessa medel bör användas för att finansiera särskilda målinriktade åtgärder på migrationsområdet som kompletterar åtgärder som finansieras genom mer allmänna budgetposter.

Migration och utveckling

EU och internationella migrationsströmmar

• Det officiella nettoinvandringsöverskottet inom EU ligger för närvarande på cirka 2,2 promille av befolkningen. En viktig juridisk distinktion måste göras mellan ekonomiska invandrare och människor som behöver skydd. Antalet illegala invandrare kan enbart preliminärt uppskattas.
• Merparten av de "ekonomiska invandrarna" i EU kommer från länder på medelinkomstnivå och från övergångsekonomier. Fattiga människor från utvecklingsländer flyttar vanligen till centra med ekonomisk tillväxt i den egna regionen. Främjande av migration i syd-sydlig riktning skulle kunna vara en relevant aspekt av EU:s utvecklingssamarbete med vissa länder.

Drivkraften bakom migrationen

• De betingelser som ligger bakom migration inkluderar bl.a. följande faktorer: negativ eller låg ekonomisk tillväxt, ojämlik inkomstfördelning, överbefolkning som hänger nära samman med hög befolkningstillväxt, hög arbetslöshet, väpnade konflikter och etnisk rensning, brott mot mänskliga rättigheter, förföljelser, naturkatastrofer (ekologisk förstöring i allmänhet) samt dålig förvaltning.
• Trygghet och socioekonomisk förbättring till följd av efterfrågan på arbetskraft i värdländerna är de främsta attraherande faktorerna. På grund av brist på såväl välutbildad som lågutbildad arbetskraft vänder sig EU:s medlemsstater i ökande utsträckning till arbetsmarknaden i utvecklingsländerna för att rekrytera denna arbetskraft. De personer som anställs på detta sätt har behov av praktiska råd och stöd.
• En framgångsrik utvecklingsprocess kan, på kort sikt, leda till en ökning i stället för en minskning av den internationella migrationen eftersom flera personer får råd och lust att immigrera och det fortfarande kan vara begränsad tillgång till möjligheter på hemmaplan. Detta fenomen, som kallas "migrationspuckeln", försvinner i ett senare skede.

De mottagande länderna och flyktingarna

• Många utvecklingsländer måste ta hand om flyktinggrupper som vida överstiger EU:s genomsnittsvärden. År 2002 fanns det 13 miljoner flyktingar och asylsökande i världen, och av dem uppehöll sig 1,9 miljoner (15 %) inom EU. Antalet asylsökande som kommer till EU har halverats under de senaste tio åren och uppgår för närvarande till mindre än 400 000 personer per år.
• Flyktingar kan avsevärt öka påfrestningarna på de ofta bräckliga sociala och politiska strukturerna i ett mottagande utvecklingsland med begränsad ekonomisk och institutionell kapacitet. EU finansierar projekt som syftar till att ställa humanitärt bistånd till förfogande för att tillgodose flyktingarnas behov, och att hjälpa värdlandet att bygga upp infrastruktur och institutionella kapacitet. Finansiering går även till projekt som ska ge stöd vid repatriering till ursprungslandet.

Invandringens effekter för utvecklingsländerna

• Internationell invandring kan både bidra till den ekonomiska utvecklingen i värdländerna och ha positiva effekter på ursprungsländerna. För många länder utgör remitteringarna ett viktigt positivt tillskott till betalningsbalansen och ger ett stort tillflöde av utländsk valuta. Kommissionen anser att offentliga förvaltningar i värdländer för migranter skulle kunna spela en viktig roll för att säkerställa att dessa medel kan överföras till utvecklingsländer till låg avgift och på ett lagligt och säkert sätt.
• I en alltmer globaliserad värld lockas specialiserade arbetstagare att flytta från ett land till ett annat. Om det är högutbildade arbetstagare som lämnar sitt hemland kan detta kompetensflyktsfenomen ha direkt negativa återverkningar på utvecklingsprocessen i ursprungslandet. EU:s sjätte ramprogram för forskning och teknisk utveckling, som erbjuder utbildning för forskare från länder utanför EU, inbegripet utvecklingsländer, innefattar instrument som främjar ett faktiskt återvändande av forskare. När utvandrare återvänder återförs stora summor i form av ekonomiskt kapital, humankapital och socialt kapital till ursprungsländerna.

EU:s invandringspolitik: Kommissionen har utarbetat huvuddragen för en gemensam asyl- och migrationspolitik i två allmänna meddelanden och i enskilda förslag till rättsakter bland annat på följande områden:

• Inrättande av det grundläggande ramverket för rätt till inresa och vistelse för legala migranter och deras familjer (exempelvis familjeåterförening).
• Förslag avsedda att underlätta rörligheten inom EU för medborgare från länder utanför EU (t.ex. för långvarigt bosatta eller för medborgare från tredje land som studerar).
• Åtgärder för att förstärka bekämpandet av illegal invandring.
• Åtgärder för att förbättra samarbetet i fråga om återsändandet av illegala migranter.

Bistånd till länder utanför EU med direkt anknytning till hanteringen av migrationen

• Migration är ett nytt verksamhetsområde för EU:s samarbets- och utvecklingsprogram. De flesta av EU:s program och åtgärder som har anknytning till migration kommer att genomföras under perioden 2002-2004. Huvuddragen med avseende på den regionala inriktningen ser ut på följande sätt:
• I Medelhavsregionen, inom den nyligen antagna ramen för ett regionalt program för rättsliga och inrikes frågor inom Meda (EN), tar kommissionen upp de allmänna frågorna beträffande bekämpande av organiserad brottslighet, inbegripet kriminella nätverk som är inblandade i insmuggling av migranter och människohandel. När det gäller frågor med anknytning till migration omfattar åtgärderna särskilt polisiär och rättslig utbildning och etablering av ett Europa-Medelhavsnätverk för datainsamling och mångdisciplinär forskning om migrationsfenomenet.
• På västra Balkan är Cards regionalprogram inriktat på att stödja regionalt samarbete bland annat på området för rättsliga och inrikes frågor. Med hänsyn till de porösa gränserna och den svaga infrastrukturen, är det särskilt viktigt med stöd till regionalt samarbete i migrationsfrågor.
• I Östeuropa och Centralasien fokuserar det regionala Tacis-programmet för rättsliga och inrikes frågor på följande tre nyckelområden: utveckling av ett övergripande system för gränsförvaltning, migration och asyl, bekämpande av narkotikahandel från Afghanistan och fastställande av effektiva korruptionsbekämpande åtgärder i partnerländerna. Tacis nya regionalprogram för Centralasien kommer dessutom att inkludera samarbete i migrationsfrågor och andra tillhörande ärenden (exempelvis förbättring av kapaciteten för gränskontroll).
• I Asien har en dialog om migration inom ramen för ASEM (möten Asien-Europa) inletts.
• I Latinamerika har kommissionen påbörjat en undersökning om olika sätt att utveckla en dialog om migration.
• Beträffande AVS-staterna (stater i Afrika, Västindien och Stilla havsområdet) innehåller Cotonouavtalet särskilda bestämmelser om samarbete om invandring som särskilt inbegriper att förhindra och bekämpa illegal invandring. Migration ska dessutom bli föremål för en fördjupad dialog inom ramen för partnerskapet AVS-EU, och AVS och EU:s ministerråd.

Katastrofbistånd och återanpassning: Det viktiga sambandet mellan katastrofbistånd, återanpassning och utveckling (esdeenfr) förtjänar särskild uppmärksamhet. Inom ramen för stöd till fördrivna personer har flera program redan genomförts eller förberetts (t.ex. inom ramen för Cards).

De djupare orsakerna till migrationen: Om EU.s utvecklingspolitik ska kunna bidra till att ta itu med de djupare orsakerna till flyktingströmmarna måste tonvikten i utvecklingspolitiken läggas vid fattigdomsbekämpning. Mot denna bakgrund prioriteras följande områden i EU:s utvecklingspolitik:

• Handel och utveckling för att bekämpa arbetslöshet och avsaknad av ekonomiska framtidsutsikter. EU bör följaktligen bland annat fortsätta att främja ett förbättrat effektivt marknadstillträde för produkter från utvecklingsländerna till EU och andra industriländer samt utvecklingsländers integration i världshandelssystemet.
• Konfliktförebyggande, regional integration och regionalt samarbete.
• Institutionell kapacitetsuppbyggnad och god förvaltning (exempelvis genom främjande av institutionella och konstitutionella reformer, stöd till dialog mellan staten och oppositionsgrupper och reformering av valsystemet).
• Tryggad livsmedelsförsörjning och hållbar landsbygdsutveckling. En utvecklingspolitik som bidrar till tryggad livsmedelsförsörjning och tillgång till mat och dricksvatten kan komma att begränsa fattiga människors migration av "överlevnadsskäl". I ett större sammanhang kommer en utvecklingspolitik som syftar till att skapa en hållbar landsbygdsutveckling och arbete och inkomster i tillräcklig utsträckning för landsbygdsbefolkningen att minska antalet människor som flyttar från landsbygdsområdena till städerna.

Riktlinjer

Politisk dialog och migrationsklausul: Sambandet mellan migration och utveckling kommer systematiskt att beaktas inom ramen för associerings- eller samarbetsavtal mellan EU och länder utanför EU. En sådan dialog bör även ta upp andra frågor som de grundläggande orsakerna till migration, åtgärder för att förhindra illegal migration och att underlätta återvändande, förbättrad integrering av legala migranter samt frågan om hur "kompetensspridningen" ska underlättas och hur man bistår personer som vill bidra till utvecklingsprocessen i sitt hemland.

Utbildad arbetskraft: eftersom "kompetensflykten" kan ha negativa effekter i utvecklingsländerna, bör man försöka öka antalet ekonomiskt attraktiva lokala arbetstillfällen (exempelvis skulle EU kunna erbjuda arbeten som för närvarande innehas av utländsk personal, särskilt inom sektorn för utvecklingssamarbete, till infödd personal).

Återtagandeavtal: EU undertecknade ett återtagandeavtal med Hongkong i november 2002 och förhandlingar om andra avtal planeras. Dessa avtal ska förhandlas inom den bredare ramen för den globala politiska dialogen, och dialogen om samarbete och programplanering med berörda länder utanför EU. Denna dialog bör innefatta "hävstänger" som beaktas land för land dvs. incitament (exempelvis bättre marknadstillträde, allmänna tullförmåner, ytterligare utvecklingsstöd, generösare viseringspolitik eller ökade kvoter för migrantarbetare från de berörda länderna) för att få till stånd samarbete med länder utanför EU när det gäller att förhandla om och sluta återtagandeavtal med Europeiska gemenskapen. Ett särskilt EU-stöd till länder utanför EU för förberedande och genomförande av återtagandeavtal syftar till att förstärka den institutionella kapaciteten och lämna tekniskt stöd.

Utvärdering efter halva tiden: Den genomgång efter halva tiden som görs av lands- och regionsstrategidokumenten (vilken borde påbörjas under 2003) gör det möjligt att granska i vilken utsträckning högre prioritet ska ges till särskilda program med anknytning till migration. Detta skulle kunna medföra en återjustering av EU:s utrikespolitik i syfte att lägga större vikt på migrationspolitik och tillhörande frågor. Men migrationsfrågorna berör också annan utveckling i EU-politiken t.ex. på handelsområdet efter Doha, beträffande hållbar utveckling efter Johannesburg, eller brottslighet och terrorism.

Del II: Rapport om hur effektivt man har använt de finansiella medel som finns tillgängliga på EU-nivå: I meddelandets andra del granskar kommissionen hur effektivt man har använt de finansiella medel som finns tillgängliga på EU-nivå för att angripa migrationsproblemen. Kommissionen konstaterar att det krävs en omfattande analys som bör täcka både de finansiella instrument som redan har genomförts och de som för närvarande planeras inom ramen för den gemensamma asyl- och invandringspolitiken.

Även om anslagen på det berörda området har ökat regelbundet och avsevärt sedan de första anslagen till samarbetet i rättsliga och inrikes frågor krävs justeringar vid nästa ändring av budgetplanen för att täcka de konkreta behoven i den gemensamma invandrings- och asylpolitiken.

Senast ändrat den 03.12.2007