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O espaço e a cooperação Schengen

O espaço e a cooperação Schengen assentam no Acordo Schengen de 1985. O espaço Schengen representa um território no qual a livre circulação das pessoas é garantida. Os Estados signatários do acordo aboliram as fronteiras internas a favor de uma fronteira externa única. Foram adoptados procedimentos e regras comuns no espaço Schengen em matéria de vistos para estadas de curta duração, pedidos de asilos e controlos nas fronteiras externas. Em simultâneo, e por forma a garantir a segurança no espaço Schengen, foi estabelecida a cooperação e a coordenação entre os serviços policiais e as autoridades judiciais. A cooperação Schengen foi integrada no direito da União Europeia pelo Tratado de Amesterdão em 1997. No entanto, nem todos os países que cooperam no âmbito do acordo Schengen são membros do espaço Schengen, quer porque não desejam a supressão dos controlos nas fronteiras quer porque ainda não preenchem as condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen.

Durante os anos 80, foi lançado um debate sobre o significado da livre circulação de pessoas. Para alguns Estados-Membros, o conceito aplicar-se-ia exclusivamente aos cidadãos da União Europeia (UE), o que implicaria a manutenção dos controlos nas fronteiras para distinguir cidadãos europeus e nacionais de países terceiros. Outros Estados-Membros, em contrapartida, desejavam estabelecer a livre circulação para todos e, por conseguinte, abolir estes controlos fronteiriços. Dado que os Estados-Membros não conseguiram chegar a um acordo, a França, a Alemanha, a Bélgica, o Luxemburgo e os Países Baixos decidiram, em 1985, criar entre si um território sem fronteiras, que ficou conhecido como o “espaço Schengen”, nome da cidade luxemburguesa onde foram assinados os primeiros acordos. Após a assinatura do Tratado de Amesterdão, esta cooperação intergovernamental foi integrada no quadro da UE em 1 de Maio de 1999.

Desenvolvimento da cooperação Schengen e alargamento do espaço Schengen

O primeiro acordo entre os cinco países fundadores foi assinado em 14 de Junho de 1985. Foi assinada uma convenção mais desenvolvida em 19 de Junho de 1990. Quando entrou em vigor, em 1995, esta convenção permitiu abolir o controlo nas fronteiras internas entre os estados signatários e criar uma fronteira externa única onde são efectuados os controlos de acesso ao espaço Schengen, segundo procedimentos idênticos. Foram adoptadas regras comuns em matéria de vistos, de direito de asilo e de controlo nas fronteiras externas, a fim de possibilitar a livre circulação das pessoas nos estados signatários sem perturbar a ordem pública.

Na mesma perspectiva, e tendo em vista conciliar liberdade e segurança, esta livre circulação foi acompanhada das chamadas medidas “compensatórias”. Pretendia-se melhorar a cooperação e a coordenação entre os serviços de polícia e as autoridades judiciais para preservar a segurança interna dos Estados-Membros e, em especial, para lutar contra a criminalidade organizada. Foi neste contexto que foi criado o Sistema de Informação Schengen (SIS). O SIS é uma base de dados sofisticada que permite às autoridades responsáveis dos Estados Schengen o intercâmbio de dados relativos a certas categorias de pessoas e de bens.

O espaço Schengen foi gradualmente alargado para incluir quase todos os Estados-Membros. A Itália assinou os acordos em 27 de Novembro de 1990, a Espanha e Portugal em 25 de Junho de 1991, a Grécia em 6 de Novembro de 1992, a Áustria em 28 de Abril de 1995 e a Dinamarca, a Finlândia e a Suécia em 19 de Dezembro de 1996. A República Checa, a Estónia, a Letónia, a Lituânia, a Hungria, Malta, a Polónia, a Eslovénia e a Eslováquia aderiram em 21 de Dezembro de 2007, e a Suíça, país associado, em 12 de Dezembro de 2008. A Bulgária, o Chipre e a Roménia não são ainda membros de pleno direito do espaço Schengen; os controlos fronteiriços entre estes países e o espaço Schengen manter-se-ão até que o Conselho Europeu decida que estão reunidas as condições para a supressão dos controlos nas fronteiras internas. (No que diz respeito à posição do Reino Unido e da Irlanda, ver explicação infra).

Medidas adoptadas pelos Estados-Membros no âmbito da cooperação Schengen

Entre as principais regras adoptadas no âmbito de Schengen, destacam-se nomeadamente:

  • a supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas;
  • um conjunto de regras comuns aplicáveis às pessoas que atravessam as fronteiras externas dos Estados-Membros da UE;
  • a harmonização das condições de entrada e das regras em matéria de vistos para as estadas de curta duração;
  • o reforço da cooperação entre os agentes de polícia (nomeadamente no que respeita ao direito de observação e de perseguição transfronteiras);
  • o reforço da cooperação judicial através de um sistema de extradição mais rápido e de uma melhor transmissão da execução das sentenças penais;
  • a criação e desenvolvimento do Sistema de Informação Schengen (SIS).

Sistema de Informação Schengen (SIS)

No núcleo do dispositivo Schengen, foi criado um sistema de informação que permite às autoridades nacionais responsáveis pelos controlos fronteiriços e às autoridades judiciais obter informações sobre pessoas ou objectos.

Os Estados-Membros alimentam o SIS graças a redes nacionais (N-SIS) ligadas a um sistema central (C-SIS). Este sistema informático é completado por uma rede designada SIRENE, suplemento de informação solicitado à entrada nacional, que constitui a interface humana do SIS.

Integração do acervo de Schengen no âmbito da UE

Um protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão permitiu a integração dos progressos introduzidos pelo Acordo de Schengen na UE. O espaço Schengen foi integrado no quadro jurídico e institucional da UE. Deste modo, é objecto de controlo parlamentar e jurisdicional e é concretizado o objectivo de livre circulação das pessoas, já inscrito no Acto Único Europeu de 1986, assegurando simultaneamente um controlo parlamentar democrático e colocando à disposição dos cidadãos recursos judiciais no caso de violação dos seus direitos (Tribunal de Justiça e/ou órgãos jurisdicionais nacionais, consoante os domínios).

Para chegar a esta integração, o Conselho da UE tomou diferentes decisões. Em primeiro lugar, como previsto no Tratado de Amesterdão, o Conselho substituiu o Comité Executivo criado pelos Acordos de Schengen. Na sua Decisão 1999/307/CE, de 1 de Maio de 1999, o Conselho fixou as modalidades da integração do Secretariado Schengen no Secretariado-Geral do Conselho, nomeadamente no que respeita ao pessoal empregado pelo Secretariado Schengen. Posteriormente, foram criados novos grupos de trabalho para ajudar o Conselho a gerir os trabalhos.

Uma das tarefas mais importantes do Conselho para permitir a integração do espaço Schengen consistiu em seleccionar as disposições e medidas adoptadas pelos estados signatários que constituíam um verdadeiro acervo, ou conjunto de actos, que serviram de base para a prossecução da cooperação existente. Em 20 de Maio de 1999, foi adoptada pelas Decisões do Conselho 1999/435/CE e 1999/436/CE uma lista dos elementos constitutivos do acervo, bem como a definição da base jurídica correspondente nos tratados europeus (Tratado CE ou Tratado da União Europeia). A maioria destes actos é publicada no Jornal Oficial. A legislação Schengen tem sido aprofundada desde então. Por exemplo, alguns artigos da Convenção Schengen foram substituídos por nova legislação comunitária (por exemplo, o Código das Fronteiras Schengen).

Participação da Dinamarca

Apesar de já ser signatária da Convenção de Schengen, a Dinamarca pode optar, no âmbito da UE, por aplicar ou não qualquer nova medida baseada no Título IV do Tratado CE, mesmo se essa medida constituir um desenvolvimento do acervo de Schengen. Todavia, a Dinamarca está vinculada por certas medidas em matéria de política comum de vistos.

Participação da Irlanda e do Reino Unido

Em conformidade com o protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão, a Irlanda e o Reino Unido podem participar na totalidade ou em parte das disposições do acervo de Schengen, após uma decisão do Conselho votada por unanimidade pelos Estados-Membros signatários do Acordo Schengen e pelo representante do Governo do Estado em causa.

Em Março de 1999, o Reino Unido manifestou a sua vontade de participar em certos aspectos da cooperação Schengen, nomeadamente a cooperação policial e judiciária em matéria penal, a luta contra o tráfico de estupefacientes e o Sistema de Informação Schengen (SIS). A Decisão do Conselho 2000/365/CE, que aprova o pedido do Reino Unido, foi adoptada em 29 de Maio de 2000.

A Irlanda solicitou igualmente participar em certas disposições do acervo de Schengen em Junho de 2000, abrangendo praticamente as mesmas disposições que o pedido do Reino Unido. O Conselho adoptou a Decisão 2002/192/CE, que aprova este pedido, em 28 de Fevereiro de 2002. A Comissão tinha transmitido pareceres sobre os dois pedidos, salientando que a participação parcial destes dois Estados no acervo de Schengen não deveria entravar a coerência do conjunto das disposições que constituem o acervo.

Depois de avaliar as condições prévias relativas à aplicação das disposições em matéria de cooperação policial e judiciária, o Conselho decidiu, em 22 de Dezembro de 2004, aplicar estas partes do acervo de Schengen ao Reino Unido através da sua Decisão 2004/926/CE.

Relações com os países terceiros: princípios comuns

O alargamento progressivo do espaço Schengen ao conjunto dos Estados-Membros da UE permitiu que países terceiros com relações especiais com a UE participassem na cooperação Schengen. A pré-condição para associação ao acervo de Schengen por países não comunitários consiste num acordo sobre a livre circulação de pessoas entre esses países e a UE (previsto no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu nos casos da Islândia, da Noruega e do Listenstaine e pelo Acordo sobre a livre circulação de pessoas no caso da Suíça).

Para estes países, esta participação consiste em:

  • serem incluídos no espaço constituído pela ausência de controlo nas fronteiras internas;
  • aplicarem as disposições do acervo de Schengen e todos os textos relevantes para efeitos do Acordo de Schengen adoptados com base neste acordo;
  • serem associados à tomada de decisão relativa aos textos relevantes para efeitos do Acordo de Schengen.

Na prática, esta associação assume a forma de comités mistos que se reúnem à margem dos grupos de trabalho do Conselho da UE. Estes comités agregam representantes dos governos dos Estados-Membros da UE, da Comissão e dos governos de países terceiros. Por conseguinte, os países associados participam nos debates sobre o desenvolvimento do acervo de Schengen, mas não participam na votação. Foram definidos procedimentos para a notificação e a aceitação de medidas ou actos no futuro.

Relações com a Islândia e a Noruega

A Islândia e a Noruega, juntamente com a Suécia, a Finlândia e a Dinamarca, pertencem à União Nórdica dos Passaportes, que suprimiu os controlos nas suas fronteiras comuns. A Islândia e a Noruega foram associadas ao desenvolvimento dos Acordos de Schengen desde 19 de Dezembro de 1996. Estes países, embora não tenham direito de voto no Comité Executivo de Schengen, podem emitir pareceres e formular propostas. Para alargar o âmbito dessa associação, em 18 de Maio de 1999, a UE, a Islândia e a Noruega celebraram um acordo relativo à associação destes Estados à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen, tal como estabelecido na Decisão do Conselho 1999/439/CE, de 17 de Maio de 1999.

Nos domínios do acervo de Schengen aplicáveis à Islândia e à Noruega, as relações entre estes dois países, por um lado, e a Irlanda e o Reino Unido, por outro, são regidas por um acordo aprovado pelo Conselho em 28 de Junho de 1999 [Jornal Oficial L 15 de 20.1.2000].

A Decisão do Conselho 2000/777/CE, de 1 de Dezembro de 2000, prevê a aplicação do acervo de Schengen aos cinco países da União Nórdica dos Passaportes a partir de 25 de Março de 2001.

Participação da Suíça e doListenstaine

A UE celebrou um acordo com a Suíça relativo à sua participação no espaço Schengen [Jornal Oficial L 53 de 27.2.2008; em consequência, a Suíça aderiu em 12 de Dezembro de 2008 e tem o mesmo estatuto de associado que a Noruega e a Islândia. Foi assinado, em 28 de Fevereiro de 2008, um protocolo relativo à participação do Listenstaine no espaço Schengen.

A segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II)

Dado que o SIS está em funcionamento desde 1995, prosseguem os trabalhos sobre um novo sistema com funcionalidades mais avançadas e com base em novas tecnologias. Este novo sistema (SIS II) está a ser actualmente sujeito a testes em cooperação com os Estados-Membros.

Nesta perspectiva, o Conselho adoptou, em 6 de Dezembro de 2001, dois instrumentos legislativos: Regulamento (CE) n.º 2424/2001 e Decisão 2001/886/JAI, que confiam à Comissão o desenvolvimento do SIS II e prevêem que as despesas relativas a este desenvolvimento sejam suportadas pelo orçamento geral da UE. Estes instrumentos foram alterados em 2006, prolongando o período da sua validade até 31 de Dezembro de 2008.

A Comissão publicou, em 18 de Dezembro de 2001, uma comunicação [COM(2001) 720] que analisa as possibilidades de realização e desenvolvimento do SIS II. Na sequência dos estudos e dos debates que tiveram lugar no que diz respeito à arquitectura e às funcionalidades do futuro sistema, a Comissão apresentou três propostas de instrumentos legislativos em 2005. Dois dos instrumentos (Regulamento (CE) n.º 1987/2006 relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II), aspectos do SIS II “1.º pilar”, e o Regulamento (CE) n.º 1986/2006 relativo ao acesso ao SIS II dos serviços competentes para a emissão dos certificados de matrícula dos veículos) foram adoptados em 20 de Dezembro de 2006. O terceiro instrumento (Decisão 2007/533/JAI relativa ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II), aspectos do SIS II “3.º pilar”) foi adoptado em 12 de Junho de 2007.

O Conselho Justiça e Assuntos Internos de Dezembro de 2006 deu o seu aval ao projecto SISone4all (um esforço conjunto dos Estados-Membros coordenado por Portugal). O SISone4all constituiu uma solução temporária, que permitiu ligar nove Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 ao sistema SIS actual (SIS1 +), com algumas adaptações técnicas. A bem sucedida conclusão do SISone4all, em conjunto com as avaliações positivas de Schengen, permitiram a supressão dos controlos nas fronteiras internas com estes novos países até ao final de 2007, no caso das fronteiras terrestres e marítimas, e até Março de 2008, no caso das fronteiras aéreas.

A supressão dos controlos nas fronteiras internas esteve na base da aplicação de abordagens alternativas e menos arriscadas para a migração do SIS1+ para o SIS II. No seguimento de pedidos dos Estados-Membros no sentido de lhes ser concedido tempo suplementar para testar o sistema e adoptar uma estratégia menos arriscada para a migração do sistema antigo para o novo, a Comissão apresentou propostas para a regulamentação e uma decisão que define as tarefas e as responsabilidades das várias partes envolvidas na preparação para a migração do SIS II (incluindo testes e desenvolvimento de trabalho futuro necessário durante esta fase). Essas propostas foram adoptadas pelo Conselho em 24 de Outubro de 2008.

Última modificação: 03.08.2009
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