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L’espace et la coopération Schengen

L’espace et la coopération Schengen sont fondés sur le traité Schengen de 1985. L’espace Schengen représente un territoire où les personnes peuvent circuler librement. Les États signataires ont aboli toutes leurs frontières internes pour une frontière extérieure unique. Des règles et des procédures communes sont appliquées dans le domaine des visas pour séjours de courte durée, des demandes d’asile et des contrôles aux frontières. Par ailleurs, afin de garantir la sécurité au sein de l’espace Schengen, la coopération et la coordination entre les services de police et les autorités judiciaires ont été renforcées. La coopération Schengen a été intégrée au cadre juridique de l’Union européenne par le traité d’Amsterdam en 1997. Toutefois, tous les pays participant à la coopération Schengen ne sont pas membres de l’espace Schengen, soit parce qu’ils ne souhaitent pas la suppression des contrôles aux frontières avec les autres pays de cet espace, soit parce qu’ils ne remplissent pas encore les conditions requises pour l’application de l’acquis Schengen.

Au cours des années 80, un débat s’est ouvert sur la signification de «libre circulation des personnes». Pour certains États membres, ce concept ne devait s’appliquer qu’aux seuls citoyens de l’Union européenne, ce qui impliquait de conserver les contrôles aux frontières pour distinguer citoyens européens et ressortissants de pays tiers. D’autres États membres, au contraire, souhaitaient établir une libre circulation pour tous et, par conséquent, supprimer ces contrôles frontaliers. Face à l’impossibilité de trouver un accord au sein de la Communauté européenne, la France, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas ont décidé, en 1985, de créer entre eux un territoire sans frontières, l’espace «Schengen», du nom de la ville luxembourgeoise où furent signés les premiers accords. La signature du traité d’Amsterdam a permis à cette coopération intergouvernementale d’être intégrée au sein du cadre juridique de l’Union européenne le 1er mai 1999.

Le développement de la coopération Schengen et l’extension de l’espace Schengen

Le 14 juin 1985 a donc été signé le premier accord entre les cinq pays fondateurs. Une convention a été élaborée puis signée le 19 juin 1990. Entrée en vigueur en 1995, elle a permis d’abolir les contrôles aux frontières intérieures entre les États signataires et de créer une frontière extérieure unique où sont effectués les contrôles d’entrée dans l’espace Schengen selon des procédures identiques. Des règles communes en matière de visas, de droit d’asile et de contrôle aux frontières externes ont été adoptées afin de permettre la libre circulation des personnes au sein des pays signataires sans perturber l’ordre public.

Dans cette optique, afin de concilier liberté et sécurité, cette libre circulation s’est accompagnée de mesures dites «compensatoires». Il s’agissait d’améliorer la coopération et la coordination entre les services de police et les autorités judiciaires pour préserver la sécurité intérieure des États membres et en particulier pour lutter contre la criminalité organisée. C’est dans ce contexte qu’a été créé le système d’information Schengen (SIS). Le SIS est une base de données sophistiquée qui permet aux autorités responsables des États Schengen d’échanger des données sur certaines catégories de personnes et de biens.

L’espace Schengen s’est peu à peu étendu à la quasi-totalité des États membres. L’Italie a signé les accords le 27 novembre 1990, l’Espagne et le Portugal le 25 juin 1991, la Grèce le 6 novembre 1992, l’Autriche le 28 avril 1995, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède le 19 décembre 1996. La République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie ont rejoint l’espace le 21 décembre 2007 et la Suisse, en tant que pays associé, le 12 décembre 2008. La Bulgarie, Chypre et la Roumanie ne sont pas des membres à part entière de l’espace Schengen; les contrôles aux frontières entre ces pays et l’espace Schengen sont maintenus jusqu’à ce que le Conseil de l’Union européenne décide que les conditions de suppression de ces contrôles sont remplies. (La position du Royaume-Uni et de l’Irlande est détaillée ci-dessous).

Les mesures adoptées par les États membres dans le cadre de la coopération Schengen

Parmi les principales mesures adoptées dans le cadre de la coopération Schengen, citons:

  • la suppression des contrôles des personnes aux frontières intérieures;
  • un ensemble commun de règles applicables aux personnes qui traversent les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne;
  • l’harmonisation des conditions d’entrée et des visas pour les courts séjours;
  • l’amélioration de la coopération policière (notamment les droits d’observation transfrontalière et de poursuite);
  • le renforcement de la coopération judiciaire via un système d’extradition plus rapide et le transfert de l’exécution des jugements répressifs;
  • l’élaboration et le développement du système d’information Schengen (SIS).

Le système d’information Schengen (SIS)

Au cœur du dispositif Schengen a été élaboré un système d’information permettant aux autorités nationales responsables des contrôles aux frontières et des contrôles juridictionnels d’obtenir des informations sur des personnes ou des objets.

Les États membres fournissent des informations au système par l’intermédiaire de réseaux nationaux (N-SIS) connectés à un système central (C-SIS). Ce système informatique est complété par un réseau connu sous le nom de Sirene (Supplementary Information Request at the National Entry), l’interface humaine du système SIS.

L’intégration de l’acquis de Schengen dans le cadre de l’UE

Un protocole adjoint au traité d’Amsterdam a permis l’intégration des avancées apportées par Schengen dans l’UE. L’espace Schengen rejoint le cadre juridique et institutionnel de l’UE au sein duquel il bénéficie d’un contrôle parlementaire et juridictionnel. L’objectif de libre circulation des personnes, inscrit dès l’Acte unique européen de 1986, est atteint tout en garantissant un contrôle parlementaire démocratique et en mettant à la disposition des citoyens des recours judiciaires lorsque leurs droits sont mis en cause (Cour de justice et/ou juridictions nationales selon les domaines).

Pour parvenir à cette intégration, différentes décisions ont été prises par le Conseil de l’UE. Tout d’abord, comme le prévoyait le traité d’Amsterdam, le Conseil s’est substitué au Comité exécutif créé par les accords de Schengen. La décision 1999/307/CE du Conseil du 1er mai 1999 a fixé les modalités de l’intégration du secrétariat de Schengen au secrétariat général du Conseil, notamment celles relatives au personnel employé par le secrétariat de Schengen. Par la suite, de nouveaux groupes de travail ont été créés pour aider le Conseil à gérer les travaux.

Une des tâches les plus importantes du Conseil pour permettre l’intégration de l’espace Schengen a été de sélectionner les dispositions et les mesures prises par les États signataires qui constituaient un véritable acquis ou un ensemble d’actes pouvant servir de base à la coopération. Une liste des éléments composant l’acquis définissant pour chacun d’entre eux la base juridique correspondante dans les traités européens (traité CE ou traité UE) a été adoptée par les décisions du Conseil 1999/435/CE et 1999/436/CE du 20 mai 1999. La majorité de ces actes sont publiés au Journal officiel. Depuis lors, la législation Schengen a été approfondie. Par exemple, certains articles de la convention de Schengen ont été remplacés par une nouvelle législation de l’Union européenne (notamment le code frontières Schengen).

La participation du Danemark

Bien que déjà signataire de la convention de Schengen, le Danemark peut choisir d’appliquer ou non toute nouvelle mesure fondée sur le titre IV du traité CE dans le cadre de l’Union européenne, même si une telle mesure constitue un développement de l’acquis Schengen. Le Danemark est toutefois lié par certaines mesures en matière de politique commune des visas.

La participation de l’Irlande et du Royaume-Uni

Conformément au protocole joint au traité d’Amsterdam, l’Irlande et le Royaume-Uni peuvent participer à tout ou partie des dispositions de l’acquis de Schengen après un vote du Conseil à l’unanimité des États parties aux accords et du représentant du gouvernement de l’État concerné.

Le Royaume-Uni a demandé, en mars 1999, à coopérer à certaines dispositions de l’acquis Schengen: la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le système SIS. La décision 2000/365/CE du Conseil approuvant la demande du Royaume-Uni a été adoptée le 29 mai 2000.

En juin 2000, l’Irlande a également demandé à participer à certaines dispositions de l’acquis de Schengen couvrant, à une exception près, les mêmes dispositions que la demande du Royaume-Uni. Le Conseil a approuvé cette demande par la décision 2002/192/CE du 28 février 2002. La Commission avait rendu des avis sur les deux demandes, soulignant que la participation partielle de ces deux États à l’acquis de Schengen ne doit pas entraver la cohérence de l’ensemble des dispositions constituant l’acquis.

Après évaluation des préconditions relatives à la mise en œuvre des dispositions de la coopération policière et judiciaire, le Conseil a consenti à la mise en œuvre de ces parties de l’acquis de Schengen par le Royaume-Uni dans sa décision 2004/926/CE du 22 décembre 2004.

Les relations avec les pays tiers: principes communs

L’expansion progressive de l’espace Schengen à l’ensemble des États membres de l’UE a amené des pays tiers qui entretiennent des relations particulières avec l’UE à participer à la coopération Schengen. La conclusion d’un accord sur la libre circulation des personnes entre ces États et l’UE constitue une condition préalable à l’association avec l’acquis Schengen par des pays non membres de l’UE (accord sur l’espace économique européen pour l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein et accord sur la libre circulation des personnes pour la Suisse).

17 Pour ces pays, cette participation est synonyme:

  • d’intégration dans l’espace constitué par l’absence de contrôle aux frontières intérieures;
  • d’application des dispositions de l’acquis Schengen et de tous les textes adoptés sur son fondement et y afférents;
  • l’association à la prise de décision concernant les textes afférents à l’acquis Schengen.

Dans la pratique, cette association a lieu sous la forme de comités mixtes qui se réunissent en marge des groupes de travail du Conseil de l’UE. Ils rassemblent des représentants, des gouvernements des États membres de l’UE, de la Commission et des gouvernements des pays tiers. Les pays associés participent donc aux discussions sur le développement de l’acquis de Schengen, mais ils ne participent pas au vote. Des procédures ont été définies pour la notification et l’acceptation de mesures ou d’actes dans le futur.

Les relations avec l’Islande et la Norvège

L’Islande et la Norvège appartiennent avec la Suède, la Finlande et le Danemark à l’Union nordique des passeports qui a supprimé les contrôles à leurs frontières communes. L’Islande et la Norvège sont associées à l’élaboration des accords de Schengen depuis le 19 décembre 1996. Sans disposer d’un droit de vote au sein du comité exécutif de Schengen, ces deux pays avaient la possibilité d’exprimer des avis et de formuler des propositions. Pour prolonger cette association, l’accord sur la participation de l’Islande et de la Norvège à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, conformément à la décision 1999/439/CE du Conseil du 17 mai 1999, a été signé le 18 mai 1999 entre l’Islande, la Norvège et l’UE.

Dans les domaines de l’acquis de Schengen qui s’appliquent à l’Islande et à la Norvège, les relations entre ces deux pays, d’une part, et l’Irlande et le Royaume-Uni d’autre part, sont réglées par un accord approuvé par le Conseil le 28 juin 1999 (Journal officiel L 15 du 20.1.2000).

La décision 2000/777/CE du Conseil du 1er décembre 2000 fixe l’application des dispositions de l’acquis de Schengen aux cinq pays de l’Union nordique des passeports à partir du 25 mars 2001.

La participation de la Suisse et du Liechtenstein

L’UE a conclu un accord avec la Suisse en ce qui concerne sa participation à l’espace Schengen [Journal officiel L 53 du 27.2.2008]. La Suisse a donc rejoint l’espace le 12 décembre 2008. Elle bénéficie du même statut de pays associé que la Norvège et l’Islande. Un protocole de participation du Liechtenstein à l’espace Schengen a été signé le 28 février 2008.

Le système d’information de Schengen de deuxième génération (SIS II)

Le système SIS est opérationnel depuis 1995, des travaux sont en cours pour l’élaboration d’un nouveau système avec des fonctionnalités améliorées basé sur des nouvelles technologies.

Le Conseil a adopté, le 6 décembre 2001, deux instruments législatifs: le règlement (CE) n° 2424/2001 et la décision 2001/886/JAI confiant à la Commission le développement du SIS II et prévoyant que les dépenses relatives à ce développement seraient à la charge du budget général de l’UE. Ces instruments ont été modifiés en 2006 et leur validité, prolongée jusqu’au 31 décembre 2008.

La Commission a publié, le 18 décembre 2001, une communication [COM(2001) 720] qui examine les possibilités de réalisation et de développement du SIS II. À l’issue des études et des discussions menées concernant l’architecture et les fonctionnalités du futur système, la Commission a présenté trois propositions d’instruments législatifs en 2005. Deux des instruments (le règlement (CE) n° 1987/2006 déterminant les dispositions du premier pilier en ce qui concerne l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système SIS II et le règlement (CE) n° 1986/2006 relatif à l’accès des services chargés de l’immatriculation des véhicules au SIS II ont été adoptés le 20 décembre 2006. Le troisième instrument (décision 2007/533/JAI déterminant les aspects du troisième pilier en ce qui concerne l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système SIS II) a été adopté le 12 juin 2007.

Le Conseil «Justice et affaires intérieures» de décembre 2006 a donné son aval au projet SISone4all (un projet conjoint des États membres coordonné par le Portugal). Le SISone4all était une solution temporaire qui a permis à neuf États membres de l’UE de bénéficier, depuis 2004, d’une connexion à la version existante du système SIS (SIS 1+), avec quelques adaptations techniques. La réussite du projet SISone4all et les évaluations positives de Schengen ont permis la levée des contrôles aux frontières intérieures avec ces pays à la fin de l’année 2007 pour les frontières terrestres et maritimes et en mars 2008 pour les frontières aériennes.

La levée des contrôles aux frontières intérieures a ouvert la voie à la mise en œuvre d’approches variantes et moins risquées de la migration du système SIS1+ au système SIS II. Les États membres ayant sollicité un délai plus long pour tester le système et l’adoption d’une stratégie moins risquée pour la migration de l’ancien système vers le nouveau, la Commission a présenté des propositions de règlement et de décision définissant les missions et les responsabilités des différentes parties impliquées dans la préparation de la migration vers le système SIS II (notamment le test et tout travail de développement ultérieur nécessaire au cours de cette phase). Ces propositions ont été adoptées par le Conseil le 24 octobre 2008.

Dernière modification le: 03.08.2009
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