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El espacio y la cooperación Schengen

El espacio y la cooperación Schengen se basan en el Tratado Schengen de 1985. El espacio Schengen representa un territorio donde está garantizada la libre circulación de las personas. Los Estados que firmaron el Tratado han suprimido todas las fronteras interiores y en su lugar han establecido una única frontera exterior. Dentro de esta se aplican procedimientos y normas comunes en lo referente a los visados para estancias cortas, las solicitudes de asilo y los controles fronterizos. Al mismo tiempo, se han intensificado la cooperación y la coordinación entre los servicios policiales y las autoridades judiciales para garantizar la seguridad dentro del espacio Schengen. La cooperación Schengen se integró en el Derecho de la Unión Europea por el Tratado de Ámsterdam en 1997. No obstante, todos los países que participan en la cooperación Schengen no son miembros del espacio Schengen, bien porque no deseaban suprimir los controles en sus fronteras, bien porque no reúnen todavía las condiciones requeridas para aplicar el acervo Schengen.

Durante los años ochenta se inició un debate sobre el significado del concepto de libre circulación de personas. Para algunos Estados miembros, ésta sólo debía aplicarse a los ciudadanos de la Unión Europea (UE), lo que implicaba mantener los controles en las fronteras para distinguir entre ciudadanos europeos y nacionales de terceros países. Otros Estados miembros, por el contrario, deseaban establecer una libre circulación para todos y, por tanto, suprimir estos controles fronterizos. Ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo en la Comunidad Europea, Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos decidieron en 1985 crear entre ellos un territorio sin fronteras: el espacio «Schengen», nombre de la ciudad luxemburguesa donde se firmaron los primeros acuerdos. Tras la firma del Tratado de Ámsterdam, esta cooperación intergubernamental se incorporó al acervo de la UE el 1 de mayo de 1999.

Desarrollo de la cooperación Schengen y extensión del espacio Schengen

El 14 de junio de 1985 se firmó, pues, el primer acuerdo entre los cinco países fundadores. Se elaboró un Convenio, que se firmó el 19 de junio de 1990. Desde su entrada en vigor en 1995, éste ha permitido suprimir los controles en las fronteras interiores entre los Estados signatarios y crear una única frontera exterior donde se efectúan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idénticos. Por otra parte, se han adoptado algunas normas comunes en materia de visado, derecho de asilo y control en las fronteras externas con el fin de permitir la libre circulación de personas en los países signatarios sin perturbar el orden público.

Desde esa perspectiva, con objeto de conciliar libertad y seguridad, esta libre circulación se acompañó de medidas llamadas «compensatorias». Se trataba de mejorar la cooperación y la coordinación entre los servicios de policía y las autoridades judiciales para proteger la seguridad interior de los Estados miembros y, en particular, para luchar contra la delincuencia organizada. Ése era el contexto en el que se creó el Sistema de Información Schengen (SIS). El SIS es una base de datos sofisticada que permite a las autoridades responsables de los Estados Schengen intercambiar datos sobre determinadas categorías de personas y de bienes.

El espacio Schengen se ha extendido poco a poco a casi todos los Estados miembros. Italia firmó los acuerdos el 27 de noviembre de 1990; España y Portugal, el 25 de junio de 1991; Grecia, el 6 de noviembre de 1992; Austria, el 28 de abril de 1995, y Dinamarca, Finlandia y Suecia, el 19 de diciembre de 1996. La República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia se sumaron el 21 de diciembre de 2007, y el país asociado Suiza lo hizo el 12 de diciembre de 2008. Bulgaria, Chipre y Rumanía aún no son miembros de pleno derecho del espacio Schengen: los controles fronterizos entre estos países y el espacio Schengen se mantendrán hasta que el Consejo de la UE determine que se cumplen las condiciones para suprimirlos (por lo que se refiere a la posición del Reino Unido y de Irlanda, véase a continuación).

Medidas adoptadas por los Estados miembros en el marco de la cooperación Schengen

Las principales normas aprobadas dentro del marco Schengen incluyen:

  • la supresión de los controles de personas en las fronteras interiores;
  • un conjunto de normas de común de aplicación a las personas que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la UE;
  • la armonización de las condiciones de entrada y de visados para las cortas estancias;
  • una mejora de la coordinación policial (incluidos los derechos de vigilancia y persecución transfronterizas);
  • el refuerzo de la cooperación judicial a través de un sistema de extradición más rápido y una mejor transmisión de la ejecución de sentencias penales;
  • la creación del Sistema de Información Schengen (SIS).

Sistema de Información Schengen (SIS)

Como parte fundamental del dispositivo Schengen se creó un sistema de información. Este permite a las autoridades nacionales en materia judicial y de control en las fronteras obtener información sobre personas u objetos.

Los Estados miembros suministran datos al sistema mediante redes nacionales (N-SIS) conectadas a un sistema central (C-SIS). Este sistema de TI es completado por una red denominada SIRENE (información complementaria requerida a la entrada nacional), que es la interfaz humana del SIS.

Integración del acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea

Un protocolo agregado al Tratado de Ámsterdam permitió la integración de las innovaciones aportadas por Schengen en la UE. El espacio Schengen se incorpora al marco jurídico e institucional de la UE. Por lo tanto, se beneficia de un control parlamentario y jurisdiccional, y se logra el objetivo de la libre circulación de personas, inscrito a partir del Acta Única Europea de 1986, garantizando al mismo tiempo un control parlamentario democrático y poniendo a disposición de los ciudadanos recursos judiciales cuando se cuestionan sus derechos (Tribunal de Justicia u órganos jurisdiccionales nacionales, según los ámbitos).

Para alcanzar esta integración, el Consejo de la Unión Europea tomó distintas decisiones. En primer lugar, como lo preveía el Tratado de Ámsterdam, el Consejo sustituyó al Comité ejecutivo creado por los Acuerdos de Schengen. Con su Decisión 1999/307/CE del 1 de mayo de 1999, el Consejo fijó las modalidades de la integración de la Secretaría de Schengen en la Secretaría general del Consejo, en particular, en lo relativo al personal empleado por aquélla. Posteriormente, se crearon nuevos Grupos de Trabajo para ayudar al Consejo a administrar estas tareas.

Una de las tareas más importantes del Consejo de cara a la integración del espacio Schengen, fue seleccionar, entre las disposiciones y las medidas adoptadas por los Estados signatarios de estos acuerdos intergubernamentales, las que constituían un verdadero acervo, o un conjunto de actos que sirvan como base para proseguir la cooperación emprendida. El 20 de mayo de 1999 se aprobó una lista de elementos que componen el acervo, así como la definición, para cada uno de ellos, de la base jurídica correspondiente en los Tratados europeos (Tratado CE o Tratado sobre la UE) mediante las Decisiones del Consejo 1999/435/CE y 1999/436/CE. La mayor parte de estos actos están publicados en el Diario Oficial. Desde entonces, la legislación Schengen ha continuado desarrollándose. Por ejemplo, algunos artículos del Convenio de Schengen se han sustituido por nueva legislación comunitaria (por ejemplo, el Código de Fronteras Schengen).

Participación de Dinamarca

Aunque ya es signataria del Convenio de Schengen, Dinamarca puede elegir aplicar o no toda nueva medida basada en el título IV del Tratado CE en el marco de la UE, aunque dicha medida constituya un desarrollo del acervo de Schengen. No obstante, Dinamarca está vinculada por algunas medidas en materia de política común de visados.

Participación de Irlanda y el Reino Unido

De acuerdo con el protocolo adjunto al Tratado de Ámsterdam, Irlanda y el Reino Unido pueden participar en la totalidad o en parte de las disposiciones del acervo de Schengen después de una votación unánime en el Consejo de los Estados parte en los acuerdos y del representante del Gobierno del Estado de que se trate.

En marzo de 1999, el Reino Unido pidió cooperar en algunos aspectos de Schengen: cooperación policial y judicial en materia penal, lucha contra los estupefacientes y SIS. El 29 de mayo de 2000 se adoptó la Decisión del Consejo 2000/365/CE en virtud de la cual se accedía a la petición del Reino Unido.

En junio de 2000, Irlanda pidió también participar en algunas disposiciones del acervo de Schengen similares, salvo una excepción, a las solicitadas por el Reino Unido. El Consejo accedió a esta petición mediante su Decisión 2002/192/CE de 28 de febrero de 2002. La Comisión había emitido dictámenes sobre ambas solicitudes destacando que la participación parcial de estos dos Estados en el acervo de Schengen no debe obstaculizar la coherencia del conjunto de las disposiciones que constituyen el acervo.

Después de evaluar las condiciones previas para la aplicación de las disposiciones de la cooperación policial y judicial, el 22 de diciembre de 2004 el Consejo decidió aplicar estas partes del acervo de Schengen por parte del Reino Unido con su Decisión 2004/926/CE.

Relaciones con terceros países: principios comunes

Como consecuencia de la extensión progresiva del espacio Schengen a todos los Estados miembros de la UE, algunos terceros países con relaciones especiales con la Unión participan en la cooperación Schengen. El requisito de asociación al acervo Schengen para los países fuera de la UE es un acuerdo sobre la libre circulación de personas entre esos Estados y la Unión (recogido en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo en los casos de Islandia, Noruega y Liechtenstein, y en el Acuerdo sobre la libre circulación de personas en el caso de Suiza).

Dicha participación consiste, en lo que respecta a dichos países, en lo siguiente:

  • estar incluido en el espacio constituido por la ausencia de controles en las fronteras interiores;
  • aplicar las disposiciones del acervo de Schengen y todos los textos pertinentes en el marco de Schengen adoptados tomando como base dicho acervo;
  • participar en la toma de decisiones sobre los textos pertinentes en el marco de Schengen.

En la práctica, esa participación se lleva a cabo en forma de comités mixtos que se reúnen al margen de los grupos de trabajo del Consejo de la UE. Están compuestos por representantes de los gobiernos de los Estados miembros de la UE, de la Comisión y de los gobiernos de terceros países. Los países asociados participan, pues, en los debates sobre el desarrollo del acervo de Schengen, pero no en la votación. Se han definido algunos procedimientos para la notificación y la aceptación de medidas o actos en el futuro.

Relaciones con Islandia y Noruega

Estos dos países pertenecen, con Suecia, Finlandia y Dinamarca, a la Unión Nórdica de Pasaportes que suprimió los controles en sus fronteras comunes. Islandia y Noruega participan en la aplicación de los Acuerdos de Schengen desde el 19 de diciembre de 1996. Aunque sin tener derecho de voto en el Comité ejecutivo de Schengen, tenían la posibilidad de expresar dictámenes y formular propuestas. Para prolongar esta Asociación, se firmó el Acuerdo sobre la asociación de Islandia y Noruega a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, basado en la Decisión del Consejo 1999/439/CE de 17 de mayo de 1999, entre Islandia, Noruega y la UE el 18 de mayo de 1999.

En los ámbitos del acervo de Schengen que se aplican a Islandia y a Noruega, las relaciones entre estos dos países, por una parte, e Irlanda y el Reino Unido, por otra, están reguladas por un Acuerdo aprobado por el Consejo el 28 de junio de 1999 [Diario Oficial L 15 de 20.1.2000].

La Decisión del Consejo 2000/777/CE, de 1 de diciembre de 2000, establece la aplicación del acervo de Schengen en los cinco países de la Unión Nórdica de Pasaportes a partir del 25 de marzo de 2001.

Participación de Suiza y Liechtenstein

La UE celebró un Acuerdo con Suiza sobre su participación en el espacio Schengen [Diario Oficial L 53 de 27.2.2008]; en consecuencia, Suiza se incorporó a este el 12 de diciembre de 2008. Mantiene el mismo estatus de asociado que Noruega e Islandia. El 28 de febrero de 2008 se firmó un protocolo sobre la participación de Liechtenstein en el espacio Schengen.

Sistema de información de Schengen de segunda generación (SIS II)

Dado que el SIS funciona desde 1995, se está trabajando en un nuevo sistema con funciones mejoradas y basado en nuevas tecnologías. En la actualidad, este nuevo sistema (SIS II) se está sometiendo a exhaustivas pruebas en colaboración con los Estados miembros.

El 6 de diciembre de 2001 el Consejo adoptó dos instrumentos legislativos, el Reglamento (CE) nº 2424/2001 y la Decisión 2001/886/JAI, en virtud de los cuales se confía a la Comisión el desarrollo del SIS II y en los que se estableció que los gastos relativos a este desarrollo correrían a cargo del presupuesto general de la Unión. Estos instrumentos se modificaron en 2006 para ampliar su período de validez hasta el 31 de diciembre de 2008.

La Comisión publicó, el 18 de diciembre de 2001, una Comunicación [COM(2001) 720] en la que se examinan las posibilidades de realización y de desarrollo del SIS II. Una vez concluidos los estudios y los debates que se llevaron a cabo en relación con la arquitectura y las funciones del futuro sistema, la Comisión presentó tres propuestas de instrumentos legislativos en 2005. El 20 de diciembre de 2006 se adoptaron dos de los instrumentos [el Reglamento (CE) nº 1987/2006 relativo a los aspectos del primer pilar del establecimiento, funcionamiento y utilización del SIS II, y el Reglamento (CE) nº 1986/2006 relativo al acceso al SIS II por los servicios competentes para la expedición de los certificados de matriculación de vehículos]. El tercer instrumento, la Decisión 2007/533/JAI del Consejo relativa a los aspectos del tercer pilar del establecimiento, funcionamiento y utilización del SIS II, fue aprobado el 12 de junio de 2007.

El Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de diciembre de 2006 dio su aprobación al proyecto SISone4all (un esfuerzo conjunto de los Estados miembros coordinado por Portugal). El SISone4all era una solución temporal que permitió a nueve países miembros que se incorporaron a la UE en 2004 conectar con la versión actual del sistema SIS (SIS1+) con algunas adaptaciones técnicas. La correcta conclusión de los trabajos para SISone4all, junto los buenos resultados de las evaluaciones de Schengen, permitió la supresión de los controles en las fronteras internas con estos nuevos países por tierra y mar a finales de 2007, y por aire en marzo de 2008.

La supresión de los controles en las fronteras internas allanó el terreno para la aplicación de enfoques alternativos y menos arriesgados en la migración del SIS1+ al SIS II. Después de que los Estados miembros solicitaran más tiempo para probar el sistema y adoptar una estrategia menos arriesgada para la migración del antiguo sistema al nuevo, la Comisión presentó propuestas de un reglamento y una decisión que definían la tareas y responsabilidades de las distintas partes implicadas en la preparación de la migración al SIS II (incluidas las pruebas y cualquier trabajo de desarrollo posterior que se necesite durante esta fase). El Consejo aprobó estas propuestas el 24 de octubre de 2008.

Última modificación: 03.08.2009
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