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Der Schengen-Raum und die entsprechende Zusammenarbeit

Der Schengen-Raum und die entsprechende Zusammenarbeit stützen sich auf das Schengener Abkommen von 1985. Der Schengen-Raum stellt ein Gebiet dar, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet ist. Die Unterzeichnerstaaten des Abkommens haben alle Binnengrenzen zugunsten einer einzigen Außengrenze abgeschafft. Hier werden gemeinsame Bestimmungen und Verfahren für Visa für Kurzaufenthalte, Asylanträge und Grenzkontrollen angewendet. Um die Sicherheit innerhalb des Schengen-Raums zu gewährleisten, wurde gleichzeitig die Zusammenarbeit und die Koordinierung zwischen den Polizeidiensten und den Justizbehörden verstärkt. Die Zusammenarbeit im Schengen-Raum wurde durch den Vertrag von Amsterdam von 1997 in den Rechtsrahmen der Europäischen Union (EU) einbezogen. Allerdings gehören nicht alle Staaten, die sich an der Schengen-Zusammenarbeit beteiligen, dem Schengen-Raum an. Das liegt daran, dass sie entweder die Grenzkontrollen nicht abschaffen wollen oder die Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands noch nicht erfüllen.

Im Laufe der 1980er-Jahre begann eine Diskussion über die Bedeutung der Freizügigkeit. Nach Auffassung einiger Mitgliedstaaten sollte dieser Begriff sich nur auf Bürger aus der Europäischen Union (EU) beziehen, was die Aufrechterhaltung der Kontrollen an den Binnengrenzen implizierte, um zwischen Bürgern aus der EU und Staatsangehörigen von Drittländern zu unterscheiden. Andere Mitgliedstaaten dagegen wollten Freizügigkeit für alle einführen und somit die Grenzkontrollen aufheben. Da die Mitgliedstaaten keine Einigung erzielen konnten, beschlossen Frankreich, Deutschland, Belgien, Luxemburg und die Niederlande 1985, untereinander einen Raum ohne Binnengrenzen, den so genannten Schengen-Raum, zu schaffen, benannt nach der Stadt in Luxemburg, in der die ersten Übereinkommen unterzeichnet wurden. Nach der Unterzeichnung des Vertrags von Amsterdam wurde diese zwischenstaatliche Zusammenarbeit am 1. Mai 1999 in den Rechtsrahmen der EU einbezogen.

Die Entwicklung der Zusammenarbeit im Schengen-Raum und dessen Erweiterung

Am 14. Juni 1985 wurde das erste Übereinkommen von den fünf Gründungsländern unterzeichnet. Daraufhin wurde ein umfassendes Übereinkommen ausgearbeitet und am 19. Juni 1990 unterzeichnet. Dank dieses Übereinkommens, das 1995 in Kraft trat, konnten die Kontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Unterzeichnerstaaten aufgehoben und eine einzige Außengrenze geschaffen werden, an der Einreisekontrollen nach denselben Verfahren vorgenommen werden. Gemeinsame Vorschriften hinsichtlich der Erteilung von Visa, des Asylrechts und der Kontrolle an den Außengrenzen wurden erlassen, um den freien Personenverkehr zwischen den Unterzeichnerstaaten ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung zu ermöglichen.

Um Freiheit und Sicherheit miteinander in Einklang zu bringen, wurden ergänzend zur Freizügigkeit so genannte Ausgleichsmaßnahmen eingeführt. Ziel war es, zum Schutz der inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten und insbesondere zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität die Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Polizei- und Justizbehörden zu verbessern. Zu diesem Zweck wurde das Schengener Informationssystem (SIS) eingerichtet. Das SIS ist eine hochspezialisierte Datenbank, die den zuständigen Behörden der Schengen-Staaten den Datenaustausch über bestimmte Kategorien von Personen und Gütern ermöglicht.

Der Schengen-Raum wurde schrittweise auf fast alle Mitgliedstaaten ausgeweitet. Italien unterzeichnete die Übereinkommen am 27. November 1990, Spanien und Portugal unterzeichneten sie am 25. Juni 1991, Griechenland am 6. November 1992, Österreich am 28. April 1995, Dänemark, Finnland und Schweden am 19. Dezember 1996. Die Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei traten am 21. Dezember 2007 bei, und die Schweiz kam am 12. Dezember 2008 als assoziiertes Land hinzu. Bulgarien, Zypern und Rumänien sind noch keine Vollmitglieder des Schengen-Raums; die Grenzkontrollen zwischen diesen Ländern und dem Schengen-Raum werden aufrechterhalten, bis der Europäische Rat entscheidet, dass die Voraussetzungen für die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen erfüllt sind (die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands wird im Folgenden erläutert).

Im Rahmen der Schengen-Zusammenarbeit von den Mitgliedstaaten getroffene Maßnahmen

Zu den wesentlichen Maßnahmen, die im Rahmen von Schengen beschlossen wurden, gehören:

  • die Abschaffung von Personenkontrollen an den Binnengrenzen;
  • ein gemeinsames Regelwerk für Personen, die die Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten überschreiten;
  • die Angleichung der Einreisebedingungen und der Visa-Bestimmungen für Kurzaufenthalte;
  • die Verbesserung der polizeilichen Zusammenarbeit (einschließlich eines grenzüberschreitenden Beschattungs- und Verfolgungsrechts);
  • die Stärkung der justiziellen Zusammenarbeit durch eine Regelung für eine raschere Auslieferung und durch die Übertragung der Vollstreckung von Strafurteilen;
  • die Einrichtung und Entwicklung des Schengener Informationssystems (SIS).

Das Schengener Informationssystem (SIS)

Innerhalb des Schengen-Systems wurde ein Informationssystem geschaffen. Dieses ermöglicht es den nationalen Grenzkontroll- und Justizbehörden, sich Informationen über Personen oder Objekte zu beschaffen.

Die Mitgliedstaaten speisen das SIS über nationale Netze (N-SIS), die an ein zentrales System (C-SIS) angeschlossen sind. Ergänzt wird dieses Informationssystem durch das SIRENE-Netz, das die Benutzerschnittstelle des SIS bildet.

Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der EU

Durch ein Protokoll zum Vertrag von Amsterdam konnten die durch das Schengener Abkommen hervorgerufenen Entwicklungen in den Rahmen der EU einbezogen werden. Der Schengen-Raum fällt jetzt unter den rechtlichen und institutionellen Rahmen der EU und unterliegt damit einer parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle. Das in der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 enthaltene Ziel der Freizügigkeit wird verwirklicht, gleichzeitig eine demokratische parlamentarische Kontrolle gewährleistet und den Bürgern der Rückgriff auf Rechtsmittel ermöglicht, wenn ihre Rechte in Frage gestellt sind (Europäischer Gerichtshof und/oder nationale Gerichte, je nach Rechtsbereich).

Um diese Einbeziehung zu verwirklichen, wurden vom Rat der EU mehrere Beschlüsse gefasst. Zunächst einmal trat der Rat an die Stelle des durch die Schengener Übereinkommen eingesetzten Exekutivausschusses, wie vom Vertrag von Amsterdam vorgesehen. Mit seiner Entscheidung 1999/307/EG vom 1. Mai 1999 legte der Rat die Einzelheiten der Eingliederung des Schengen-Sekretariats in das Generalsekretariat des Rates insbesondere hinsichtlich des Personals des Schengen-Sekretariats fest. Später wurden neue Arbeitsgruppen eingesetzt, um den Rat bei der Verwaltung der Arbeiten zu unterstützen.

Eine der wichtigsten Aufgaben des Rates bei der Einbeziehung des Schengen-Besitzstands bestand darin, diejenigen von den Unterzeichnerstaaten der zwischenstaatlichen Übereinkommen festgelegten Vorschriften und Maßnahmen auszuwählen, die echten Besitzstand darstellten und als Grundlage für die weitere Zusammenarbeit dienen konnten. Durch die Beschlüsse des Rates 1999/435/EG und 1999/436/EG vom 20. Mai 1999 wurde eine Liste der Bestimmungen erstellt, die den Schengen-Besitzstand ausmachen, und für jede einzelne wurden die entsprechenden Rechtsgrundlagen in den europäischen Verträgen (EG-Vertrag oder Vertrag über die Europäische Union) festgelegt. Die meisten dieser Rechtsakte sind im Amtsblatt veröffentlicht. Seither ist der Schengen-Besitzstand weiterentwickelt worden. Beispielsweise wurden einige Artikel des Schengener Übereinkommens durch neue Rechtsvorschriften der EU ersetzt (z. B. durch den Schengener Grenzkodex).

Teilnahme Dänemarks

Obwohl Dänemark das Schengen-Übereinkommen unterzeichnet hat, kann es beschließen, jede neue, auf Titel IV des EG-Vertrags beruhende Maßnahme im Rahmen der EU anzuwenden oder nicht, selbst wenn diese Maßnahme eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands ist. Dänemark ist allerdings an bestimmte Maßnahmen im Bereich der gemeinsamen Politik der Visa-Erteilung gebunden.

Teilnahme Irlands und des Vereinigten Königreichs

Gemäß dem Protokoll zum Vertrag von Amsterdam können sich Irland und das Vereinigte Königreich an allen oder an Teilen der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands beteiligen; hierzu bedarf es eines einstimmigen Ratsbeschlusses mit den Stimmen der Schengen-Mitgliedstaaten und der Stimme des Vertreters der Regierung des betreffenden Staates.

Das Vereinigte Königreich hat im März 1999 beantragt, an einigen Aspekten der Zusammenarbeit im Rahmen von Schengen teilzunehmen, und zwar an der Zusammenarbeit von Polizei und Justiz in Strafsachen, der Drogenbekämpfung und dem SIS. Der Beschluss des Rates 2000/365/EG, der den Antrag des Vereinigten Königreiches billigt, erfolgte am 29. Mai 2000.

Auch Irland beantragte im Juni 2000 die Teilnahme an einigen Schengen-Aspekten, die im Wesentlichen dieselben Bestimmungen wie im Antrag des Vereinigten Königreiches waren. Der Rat hat Irlands Antrag mit Beschluss 2002/192/EG vom 28. Februar 2002 stattgegeben. Die Kommission hat in ihren Stellungnahmen zu den beiden Anträgen unterstrichen, dass die partielle Beteiligung dieser beiden Staaten am Schengen-Besitzstand die Kohärenz der den Besitzstand bildenden Bestimmungen nicht beeinträchtigen darf.

Nach einer Beurteilung der Vorbedingungen hinsichtlich der Einführung der Bestimmungen zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit stimmte der Rat am 22. Dezember 2004 mit seinem Beschluss 2004/926/EG dem Inkraftsetzen dieser Teile des Schengen-Besitzstands durch das Vereinigte Königreich zu.

Beziehungen zu Drittstaaten: gemeinsame Grundsätze

Die schrittweise Ausweitung des Schengen-Raums auf sämtliche EU-Mitgliedstaaten hat Drittländer, die besondere Beziehungen zur EU unterhalten, dazu veranlasst, sich an der Schengen-Zusammenarbeit zu beteiligen. Die Vorbedingung für die Assoziierung von Nicht-EU-Staaten an den Schengen-Besitzstand ist eine Einigung über den freien Personenverkehr zwischen diesen Staaten und der EU (diese wurde im Falle von Island, Norwegen und Liechtenstein durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum und im Falle der Schweiz durch das Abkommen über die Freizügigkeit erzielt).

Die Beteiligung dieser Länder umfasst:

  • die Einbeziehung in den Raum, in dem an den Binnengrenzen keine Kontrollen mehr stattfinden;
  • die Anwendung des Schengen-Besitzstands und aller Schengen-relevanten Rechtsvorschriften, die darauf basieren;
  • die Einbindung in die Beschlussfassung beim Erlass von Schengen-relevanten Rechtsvorschriften.

In der Praxis erfolgt diese Einbindung durch gemischte Ausschüsse, die parallel zu den Arbeitsgruppen des Rates der EU tagen. An ihren Sitzungen nehmen Vertreter der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten, der Kommission und der Regierungen der Drittstaaten teil. Die assoziierten Länder nehmen somit an den Diskussionen über die Entwicklung des Schengen-Besitzstands teil, nicht aber an den Abstimmungen. Für die Mitteilung und Billigung von Rechtsakten in der Zukunft wurden Verfahren festgelegt.

Beziehungen zu Island und Norwegen

Island und Norwegen gehören zusammen mit Schweden, Finnland und Dänemark zur Nordischen Passunion, die Kontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen aufgehoben hat. Island und Norwegen sind seit dem 19. Dezember 1996 an der Entwicklung der Übereinkommen von Schengen beteiligt. Sie hatten kein Stimmrecht im Exekutivausschuss, konnten jedoch Stellungnahmen abgeben und Vorschläge unterbreiten. Um die Assoziierung zu verlängern, wurde am 18. Mai 1999 zwischen Island, Norwegen und der EU ein Übereinkommen über die Assoziierung Islands und Norwegens bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands geschlossen, das sich auf den Beschluss des Rates 1999/439/EG vom 17. Dezember 1999 stützt.

In den für Island und Norwegen geltenden Bereichen des Schengen-Besitzstands werden die Beziehungen zwischen diesen beiden Ländern einerseits und Irland und dem Vereinigten Königreich andererseits in einem vom Rat am 28. Juni 1999 genehmigten Übereinkommen festgelegt [Amtsblatt L 15 vom 20.1.2000].

Der Beschluss des Rates 2000/777/EG vom 1. Dezember 2000 sieht die Inkraftsetzung des Schengen-Besitzstands in den fünf Ländern der Nordischen Passunion ab dem 25. März 2001 vor.

Teilnahme der Schweiz und Liechtensteins

Die EU schloss ein Abkommen mit der Schweiz über deren Teilnahme am Schengen-Raum [Amtsblatt L 53 vom 27.2.2008]; daraufhin trat die Schweiz dem Schengen-Raum am 12. Dezember 2008 bei. Sie hat den gleichen Status als assoziiertes Land wie Norwegen und Island. Am 28. Februar 2008 wurde ein Protokoll über die Beteiligung Liechtensteins am Schengen-Raum unterzeichnet.

Das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II)

Das SIS ist seit 1995 operationell, und es wird an einem neuen System gearbeitet, das verbesserte Funktionen hat und sich auf neue Technologien stützt. Dieses neue System (SIS II) wird gegenwärtig in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ausführlichen Prüfungen unterzogen.

Der Rat nahm am 6. Dezember 2001 zwei Rechtsinstrumente an: die Verordnung (EG) Nr. 2424/2001 und den Beschluss 2001/886/JI, die der Kommission die Entwicklung von SIS II übertragen und vorsehen, dass die Entwicklungskosten zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der EU gehen. Diese Instrumente wurden 2006 modifiziert, so dass ihre Geltungsdauer sich bis zum 31. Dezember 2008 verlängert hat.

Die Kommission veröffentlichte am 18. Dezember 2001 eine Mitteilung [KOM(2001) 720], in der die Machbarkeit und Entwicklungsmöglichkeiten von SIS II geprüft wurden. Nachdem Studien erstellt und Diskussionen über die Struktur und Funktionen des künftigen Systems geführt worden waren, legte die Kommission 2005 drei Vorschläge für Rechtsinstrumente vor. Zwei der Instrumente in diesem Paket (die Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 zur Festlegung von zur ersten Säule gehörenden Aspekten der Einrichtung, des Betriebs und der Nutzung von SIS II und die Verordnung (EG) Nr. 1986/2006 über den Zugang der für die Ausstellung von Kfz-Zulassungsbescheinigungen zuständigen Dienststellen zu SIS II) wurden am 20. Dezember 2006 erlassen. Das dritte Instrument (Beschluss 2007/533/JI zur Festlegung von zur dritten Säule gehörenden Aspekten der Einrichtung, des Betriebs und der Nutzung von SIS II) wurde am 12. Juni 2007 erlassen.

Der Rat „Justiz und Inneres“ hat im Dezember 2006 das Projekt SISone4all (ein von Portugal koordiniertes gemeinsames Projekt der Mitgliedstaaten) befürwortet. SISone4all war eine Zwischenlösung, die neun EU-Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beitraten, den Zugriff auf das aktuelle SIS (SIS1+) – mit einigen technischen Anpassungen – ermöglicht hat. Der erfolgreiche Abschluss von SISone4all gestattete zusammen mit den positiven Schengen-Evaluierungen die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen zu diesen neuen Ländern, und zwar Ende 2007 für Land- und Seegrenzen und im März 2008 für Luftgrenzen.

Die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen hat den Weg gebahnt für die Umsetzung alternativer und weniger riskanter Konzepte für die Migration von SIS1+ zu SIS II. Im Hinblick auf das Ersuchen der Mitgliedstaaten, mehr Zeit für die Prüfung des Systems zu veranschlagen und eine weniger riskante Strategie für die Migration von dem alten zu dem neuen System zu wählen, hat die Kommission Vorschläge für eine Verordnung und einen Beschluss unterbreitet, welche die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der verschiedenen an der Vorbereitung auf die Migration zu SIS II (einschließlich der in dieser Phase erforderlichen Prüfungen und weiteren Entwicklungsarbeiten) beteiligten Parteien festlegen. Diese Vorschläge wurden am 24. Oktober 2008 vom Rat angenommen.

Letzte Änderung: 03.08.2009
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