Nuevo marco para los servicios de comunicaciones electrónicas

1) OBJETIVO

Presentar una revisión de la legislación comunitaria en materia de telecomunicaciones y proponer los elementos principales de un nuevo marco regulador para la infraestructura de comunicaciones y los servicios asociados.

2) ACTO

Comunicación de la Comisión, de 10 de noviembre de 1999, al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Hacia un nuevo marco para la infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados. Revisión de 1999 del marco regulador de las comunicaciones [COM (1999) 539 final, 10.11.1999 - no publicada en el Diario Oficial].

3) SÍNTESIS

La liberalización del mercado europeo de las telecomunicaciones culminó el 1 de enero de 1998 con la liberalización total de todas las redes y servicios de telecomunicaciones en prácticamente todos los Estados miembros de la Unión Europea. El progreso tecnológico, la innovación en la oferta de servicios, la rebaja de los precios y las mejoras de la calidad producidos por la introducción de la competencia en el sector de las telecomunicaciones constituyen la base para la transición en Europa a la sociedad de la información. La convergencia de los sectores de telecomunicaciones, la radiodifusión y las tecnologías de la información está dando una configuración nueva al mercado de las comunicaciones, incluida la convergencia de las comunicaciones fijas, móviles, terrestres y por satélite, y la convergencia de los sistemas de comunicaciones y de localización. En lo que se refiere a la infraestructura de comunicaciones y servicios asociados, la convergencia tiene por efecto que la separación tradicional de las funciones reguladoras de estos sectores sea cada vez más obsoleta y esté reclamando un régimen regulador coherente.

En este contexto, la presente comunicación emprende una revisión del marco regulador de las comunicaciones vigente en respuesta a la necesidad de un planteamiento más horizontal de la regulación de la infraestructura de comunicaciones puesta de manifiesto en la consulta sobre la convergencia. Tiene en cuenta asimismo las ideas esenciales planteadas, por ejemplo, en la consulta a propósito del Libro Verde sobre el espectro radioeléctrico, el informe sobre el desarrollo del mercado de la televisión digital en la Unión Europea y el 5º informe sobre la aplicación del paquete regulador de las telecomunicaciones.

Son cinco los principios en que se basará el nuevo marco regulador y que gobernarán la actuación reguladora a escala comunitaria y nacional. Establecen que la regulación futura debe:

• responder a objetivos políticos claramente definidos;
• reducirse al mínimo posible para alcanzar estos objetivos (por ejemplo, mediante la introducción de mecanismos destinados a reducir aún más la reglamentación cuando la competencia permita alcanzar los objetivos políticos);
• mejorar la seguridad jurídica en un mercado dinámico;
• aspirar a la neutralidad tecnológica (no imponer un tipo particular de tecnología ni discriminar en favor del uso de un tipo particular de tecnología, sino garantizar que la prestación de servicios sea regulada de forma homogénea y con independencia de la infraestructura de comunicaciones a través de la que se presten estos servicios);
• aplicarse al nivel más próximo posible a las actividades reguladas (aunque haya sido consensuada a nivel mundial, regional o nacional).

Teniendo en cuenta estos cinco principios, la Comisión prevé estructurar el nuevo marco regulador en torno a las líneas generales siguientes:

• una normativa comunitaria específica de los sectores convergentes. Consistirá en una Directiva marco en la que se establecerán los objetivos políticos generales y específicos y cuatro directivas particulares sobre concesión de licencias, acceso e interconexión, servicio universal y protección de datos y de la intimidad (lo que representará una simplificación considerable del marco actual, dado que los veinte instrumentos legislativos existentes se reducen a seis);
• medidas de acompañamiento no vinculantes;
• normas de competencia: mayor recurso a las normas generales que regulan la competencia, que irá sustituyendo a gran parte de la normativa sectorial a medida que la competencia se haga más eficaz.

De forma paralela, las directivas derivadas del artículo 86 del Tratado se simplificarán y codificarán en una única norma jurídica.

Sobre la base de estos principios generales, la presente Comunicación define la posición provisional de la Comisión con respecto a cada uno de los diferentes ámbitos de su política reguladora e invita a las partes interesadas a pronunciarse al respecto antes del 15 de febrero de 2000. A la luz de las observaciones que reciba, la Comisión se propone presentar propuestas de modificación del marco regulador vigente en el curso del primer semestre de 2000.

Por lo que respecta a la normativa vinculante específica del sector, el futuro marco regulador prevé la elaboración de una nueva Directiva marco que, entre otras cosas, deberá:

• definir los objetivos políticos concretos que deben de alcanzar los Estados miembros;
• garantizar los derechos específicos de los consumidores (por ejemplo, procedimientos de arreglo de controversias, números de llamada de urgencia, mejora de la transparencia y del acceso a la información, etc.);
• garantizar un nivel apropiado de interoperabilidad para los servicios y los equipos de comunicaciones;
• establecer los derechos y las responsabilidades y las facultades y procedimientos de toma de decisión de las ANR (Autoridad nacional de reglamentación);
• definir y establecer normas de funcionamiento para el nuevo Comité de comunicaciones y para el Grupo de alto nivel sobre las comunicaciones.

La Directiva marco irá acompañada de cuatro Directivas específicas basadas en el artículo 95 del Tratado:

• Directiva sobre autorizaciones y licencias (que incluirá normas para la gestión eficaz de los recursos escasos y el acceso a los mismos);
• Directiva sobre la prestación del servicio universal, que incluirá elementos de las actuales directivas sobre telefonía vocal e interconexión;
• Directiva sobre acceso e interconexión (basada en la vigente Directiva sobre interconexión y en la Directiva sobre normas de televisión);
• Directiva sobre tratamiento de datos y protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas (Directiva actualizada y clarificada para incorporar el progreso tecnológico).

El Derecho de competencia irá adquiriendo cada vez más importancia en el sector hasta sustituir la parte esencial de la regulación sectorial a medida que la competencia se instale definitivamente en el mercado.

La presente Comunicación propone también cambios substanciales de la legislación vigente que permitan abordar los problemas a que debe enfrentarse el nuevo marco regulador.

Estos cambios se refieren a los aspectos siguientes:

Licencias y autorizaciones

La Comisión insiste en la necesidad de reducir las trabas administrativas al acceso para impulsar un mercado europeo competitivo de los servicios de telecomunicaciones.

En concreto, la Comisión propone:

• utilizar las autorizaciones generales como base para la concesión de licencias a las redes y servicios de comunicaciones, reservando las autorizaciones específicas a la atribución del espectro radioeléctrico y de los números;
• aplicar un marco político completo y coherente a las infraestructuras de comunicaciones, incluidas las redes de radiodifusión;
• garantizar que los cánones o derechos por las autorizaciones cubran sólo los costes administrativos justificados y pertinentes;
• continuar autorizando los servicios de comunicaciones que utilizan la Internet de modo equivalente a otros servicios de comunicaciones (es decir, sin regulación específica para Internet).

Acceso e interconexión

En la legislación comunitaria, el 'acceso' es un concepto genérico que abarca todas las formas de acceso a las redes y servicios de dominio público, mientras que el término 'interconexión' se refiere al enlace físico y lógico entre redes. Las normas de acceso e interconexión garantizan la interoperabilidad y son fundamentales para garantizar el establecimiento de la competencia. La Comisión reconoce la importancia crítica que tiene la provisión de servicios de acceso e interconexión y, por tanto, propone lo siguiente:

• mantener las medidas comunitarias específicas que regulan el acceso y la interconexión, basándose en los principios establecidos en la Directiva sobre interconexión y en la Directiva sobre normas de señales de televisión;
• en cuanto al acceso a las infraestructuras de redes, dar a las ANR la responsabilidad de resolver los temas específicos de acceso; exigir a los titulares de infraestructuras con un peso significativo en el mercado que negocien, según términos comerciales, las solicitudes de acceso; mantener la posibilidad de la intervención de las ANR para el arreglo de controversias;
• en cuanto a la interconexión, mantener el requisito de la interconexión orientada a los costes contemplado en las directivas (disposiciones jurídicas), pero interpretar este concepto mediante recomendaciones de la Comisión;
• elaborar, cuando así convenga, recomendaciones sobre acceso, en particular considerar la conveniencia de formular una recomendación a los Estados miembros sobre los aspectos técnicos y económicos del acceso desglosado al bucle local (el bucle local es el enlace entre las dependencias del usuario y la red de telecomunicaciones). La Comisión considera que la disponibilidad del acceso desglosado al bucle local reforzaría la competencia y permitiría asimismo acelerar la introducción de los servicios de acceso a Internet. En este contexto, la Comisión aprobó, el 24 de noviembre, una recomendación sobre la interconexión de líneas arrendadas, en la que entre otras cosas se insta a los Estados miembros a adoptar medidas (como el acceso desglosado de líneas arrendadas y la asignación de licencias a los bucles locales inalámbricos) que refuerzan la competencia para el acceso a la red local;
• extender el marco de normalización actual de las telecomunicaciones para abarcar todas las infraestructuras de comunicaciones y servicios asociados;
• proporcionar a los usuarios de telefonía móvil la selección del operador (forma de acceso a las redes obligatorias para las redes fijas en virtud del actual marco regulador sobre la interconexión), imponiendo ciertas obligaciones a los operadores de redes móviles con peso significativo en el mercado.

Gestión del espectro radioeléctrico

La existencia de una demanda considerable de utilización del espectro radioeléctrico en varios sectores, tales como las telecomunicaciones, el transporte, la seguridad pública, la radiodifusión y la I+D, pone de manifiesto la falta de eficacia de los métodos actuales de atribución de frecuencias y licencias. Dada la importancia del espectro radioeléctrico para el desarrollo de servicios de comunicaciones y en la medida en que la disponibilidad del espectro es limitada, la Comisión considera lo siguiente:

• la tarificación administrativa y la subasta de espectro radioeléctrico puede ser un modo de garantizar el uso eficiente del espectro;
• deben modificarse las disposiciones de la actual Directiva sobre licencias para permitir a los Estados miembros el comercio secundario con el espectro radioeléctrico como parte de un proceso para impulsar el uso eficiente del mismo.

Servicio universal

El marco regulador vigente exige a las ANR la imposición de obligaciones a los operadores de redes para garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a un conjunto mínimo definido de servicios de calidad específica que sea accesible a todos los usuarios con independencia de su situación geográfica y a un precio asequible. El servicio universal tal y como se define en la legislación comunitaria actual incluye la provisión de telefonía vocal y de fax y la transmisión a través de módems de datos en la banda vocal (es decir, acceso a Internet).

La Comisión reconoce la importancia del servicio universal y, entre otras cosas, propone lo siguiente:

• mantener en esta fase la definición y alcance actuales del servicio universal (proponiendo la definición de criterios para su eventual extensión y mecanismos de revisión periódica);
• poner a punto principios de tarificación a escala comunitaria para asegurar la asequibilidad del servicio universal.

Los intereses de usuarios y consumidores

El actual marco regulador contiene también cierto número de disposiciones dirigidas a proteger los intereses de los usuarios y consumidores en general. Además, existen a escala comunitaria diversas Directivas sobre la protección horizontal de los consumidores que son aplicables a todos los sectores, incluido el de las telecomunicaciones. En este sector, la Comisión propone lo siguiente:

• actualizar y aclarar la Directiva sobre datos personales para adaptarla al progreso tecnológico;
• hacer obligatoria la extensión del número europeo de llamada de urgencia (112);
• mantener y consolidar las obligaciones actuales en relación con la tramitación de denuncias y el arreglo de controversias;
• mejorar la transparencia de la información, incluida la relacionada con las tarifas, para los consumidores;
• exigir a los proveedores que faciliten a los consumidores información sobre la calidad del servicio;
• Derogar la Directiva 92/44/CE sobre líneas arrendadas tan pronto como exista la posibilidad de elección adecuada de líneas arrendadas para todos los usuarios y los precios de las mismas sean competitivos.

Numeración, nombres y direcciones

La legislación comunitaria actual define los elementos de la armonización en el ámbito de la numeración y de los nombres y las direcciones, y subraya la importancia de garantizar en toda Europa la interconexión de los usuarios de extremo a extremo y la interoperabilidad de los servicios. En este contexto, la Comisión propone lo siguiente:

• no adoptar medidas reguladoras por el momento en relación con los números y las direcciones Internet;
• extender la conservación del número a los usuarios móviles, pero por el momento no exigir la conservación del número entre las redes fijas y móviles.

Temas específicos de competencia

Las normas específicas del sector y la aplicación de las normas que regulan la competencia facilitan la entrada en un mercado en que los operadores históricos siguen detentando posiciones de fuerza y sirven para garantizar la competencia efectiva de los nuevos operadores. Por tanto, resulta fundamental encontrar el equilibrio adecuado entre una regulación específica del sector y las normas que regulan la competencia. En particular, convendría que la regulación específica del sector recurra más frecuentemente a conceptos propios del Derecho de la competencia, como el de posición dominante del artículo 82 del Tratado, en los casos, por ejemplo, de obligaciones con respecto a la orientación de los precios en función de los costes y la no discriminación.

Aspectos institucionales

El modelo regulador esbozado en la presente Comunicación implica reforzar la delegación de facultades de decisión en las ANR para garantizar que este marco se aplique lo más cerca posible del mercado en cada Estado miembro. Así, este modelo exige un mecanismo de contrapeso que refuerce la coordinación de las decisiones y posiciones de las ANR a escala de la Unión Europea.

En este contexto, la Comisión propone lo siguiente:

• sustituir los dos comités actuales en el ámbito de las telecomunicaciones por un nuevo Comité de las Comunicaciones que aproveche la experiencia de un nuevo Grupo de alto nivel sobre las comunicaciones integrado por las ANR y la Comisión para mejorar la aplicación coherente del Derecho comunitario y maximizar la aplicación uniforme de las medidas nacionales;
• revisar las disposiciones legales vigentes con vistas a reforzar la independencia de las ANR; garantizar un reparto eficaz de las responsabilidades entre las diferentes instituciones nacionales; mejorar la cooperación entre las autoridades específicas del sector y las autoridades nacionales en materia de competencia; exigir transparencia en los procedimientos de toma de decisiones a nivel nacional.

Última modificación: 02.12.2003