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Aktionsplan für Clearing und Abrechnung

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Die Europäische Kommission hat eine Mitteilung über einen Aktionsplan zur Verwirklichung eines echten Wertpapier-Binnenmarktes in der Europäischen Union angenommen, in dem grenzübergreifende Clearing- und Abrechnungsleistungen europaweit effizient, sicher und kostengünstig erbracht werden.

BEZUG

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 28. April 2004 „Clearing und Abrechnung in der Europäischen Union - Künftige Maßnahmen" [KOM(2004) 312 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

ZUSAMMENFASSUNG

Der Begriff „Clearing und Abrechnung" bezeichnet sämtliche Systeme, die für die Abwicklung eines Geschäfts mit Wertpapieren oder Derivaten erforderlich sind. Der Vorgang besteht aus mehreren Schritten, die von verschiedenen Institutionen durchgeführt werden.

In ihrer Mitteilung legt die Kommission ihre Zielsetzungen fest und schlägt konkrete Maßnahmen für die Schaffung eines integrierten, sicheren und effizienten Wertpapierclearing- und -abrechnungsmarktes vor.

Die derzeitigen Systeme für die Abwicklung von Wertpapiergeschäften werden auf nationaler Ebene in der Regel als effizient angesehen, auf europäischer Ebene sind grenzübergreifende Transaktionen jedoch ausgesprochen ineffizient.

Die Ineffizienz grenzübergreifender Systeme in der EU beruht auf:

  • einem Mangel an globalen technischen Normen
  • unterschiedlichen Geschäftspraktiken
  • ungleichen steuerlichen, gesetzlichen und rechtlichen Voraussetzungen

Infolge dieser Ineffizienz ist ein grenzübergreifendes Clearing- und Abrechnungswesen kostspieliger, komplexer und weniger sicher als ein System auf rein nationaler Ebene. Im Zuge der Schaffung eines europäischen Finanzbinnenmarkts und angesichts der Tatsache, dass Anlagestrategien in zunehmendem Maße auf gesamteuropäischen sektorspezifischen Überlegungen basieren, ist diese fragmentierte Marktstruktur nicht mehr akzeptabel.

Aufgrund der Entwicklungen der jüngsten Zeit wie der Einführung des Euro und der Verbesserungen im Bereich der Informationstechnologie haben grenzübergreifende Transaktionen absolut und prozentual gesehen zugenommen. Demzufolge sind auch die Beanspruchung der Clearing- und Abrechnungsdienste sowie die an diese Dienste gestellten Erwartungen beträchtlich gestiegen. Die in diesem Bereich tätigen Dienstleister müssen sich daher um Leistungsverbesserung, Senkung der Kosten und grenzübergreifende Präsenz bemühen. Gleichzeitig ergreifen Regulierungs-, Aufsichts- und Überwachungsbehörden Maßnahmen, um die für Wertpapierclearing- und -abrechnungssysteme geltenden Normen transparenter und einheitlicher zu gestalten und ihre Aufsichtsverfahren zu aktualisieren und zu verbessern, damit sie den durch die Marktentwicklung bedingten Herausforderungen besser gewachsen sind und größere Sicherheit gewährleistet ist.

Von der Giovannini-Gruppe (EN) wurden zwei Berichte vorgelegt, in denen die Hauptgründe für die Fragmentierung der Clearing- und Abrechnungsmärkte und die daraus resultierende Ineffizienz genannt werden. Bei den „Giovannini-Hemmnissen" wird zwischen technischen und durch Marktpraktiken bedingten Barrieren, durch Steuerverfahren bedingten Hindernissen und Rechtsbarrieren unterschieden. Im Einzelnen sind dies:

  • Vielfalt der IT-Plattformen / Schnittstellen
  • Beschränkungen hinsichtlich des Ortes für das Clearing oder die Abrechnung
  • unterschiedliche nationale Vorschriften für Maßnahmen auf Unternehmensebene
  • Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit / des Zeitpunkts für die Wirksamkeit von Abrechnungen innerhalb eines Tages
  • Hindernisse beim Fernzugang
  • nationale Unterschiede bei den Abrechnungsperioden
  • nationale Unterschiede bei den Betriebszeiten / Abrechnungsfristen
  • nationale Unterschiede bei den Emissionspraktiken
  • Beschränkungen hinsichtlich des Aufbewahrungsortes von Wertpapieren
  • Beschränkungen für die Tätigkeit von Primärhändlern und Marktmachern
  • Quellensteuerverfahren, die ausländische Intermediäre benachteiligen
  • im Abrechnungssystem integrierte Funktionen zur Steuerbeitreibung
  • nationale Unterschiede bei der rechtlichen Behandlung von Wertpapieren
  • nationale Unterschiede bei der rechtlichen Behandlung des bilateralen Netting
  • ungleiche Anwendung von Kollisionsvorschriften

Angesichts der Integrationshindernisse auf dem Markt der Clearing- und Abrechnungssysteme hebt die Kommission ihre Zielsetzungen und praktischen Initiativen hervor. Das vorrangige Ziel der Kommission besteht in der Schaffung von Wertpapierclearing- und -abrechnungssystemen in der EU, die effizient und sicher sind, und gleiche Wettbewerbsbedingungen für die verschiedenen Anbieter von Clearing- und Abrechnungsdienstleistungen gewährleisten. Zur Erreichung dieses Ziels schlägt die Kommission folgende Maßnahmen vor:

  • die Liberalisierung und Integrierung der vorhandenen Wertpapierclearing- und -abrechnungssysteme durch die Einführung umfassender Zugangsrechte auf allen Ebenen und die Beseitigung der vorhandenen Hindernisse für das grenzübergreifende Clearing bzw. die grenzübergreifende Abrechnung;
  • die kontinuierliche Anwendung der Wettbewerbsregeln zur Verfolgung restriktiver Marktpraktiken und Überwachung der weiteren Marktkonsolidierung;
  • die Einführung eines gemeinsamen Regulierungs- und Aufsichtsrahmens, der die Stabilität des Finanzsystems und Anlegerschutz gewährleistet und zur gegenseitigen Anerkennung der Systeme führt;
  • die Anwendung geeigneter Governance-Regeln, die den Bedenken der nationalen Behörden hinsichtlich des Funktionierens von Clearing- und Abrechnungsinfrastrukturen Rechnung tragen.

In ihrer Mitteilung schlägt die Kommission die Einführung einer Rahmenrichtlinie für Clearing- und Abrechnungssysteme vor. Mit der Richtlinie würden umfassende Zugangsrechte für die Systeme gewährt und die Voraussetzungen für ihre Wahrnehmung geschaffen, wodurch eine EU-weite Liberalisierung möglich wäre. Die Errichtung eines grenzübergreifenden Clearing- und Abrechnungssystems macht auch eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden notwendig, um eine effiziente, grenzübergreifende Regulierung und Beaufsichtigung zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, dass Klarheit besteht, welche Behörde für die Regulierung und Beaufsichtigung bestimmter grenzübergreifender Clearing- und Abrechnungstätigkeiten zuständig ist. Die Richtlinie sieht daher die Einführung eines gemeinsamen Rechts- und Regulierungsrahmens vor, der gemeinsame hohe Grundsätze festlegt und damit Rechtssicherheit bietet und gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet. Nicht zuletzt werden mit der Richtlinie geeignete Governance-Regelungen für die Institutionen, die Wertpapierclearing- und -abrechnungsdienstleistungen erbringen, geschaffen, nämlich:

  • getrennte Rechnungslegung
  • Aufteilung der Dienstleistungen

Darüber hinaus schlägt die Kommission die Einsetzung einer Beratungs- und Überwachungsgruppe (CESAME) vor, die sich aus Sachverständigen aus dem öffentlichen und privaten Sektor zusammensetzen sollte. Mit der Einsetzung dieser Gruppe soll eine stärkere Koordination zwischen den Organen und Institutionen aus dem privaten und öffentlichen Sektor (einschließlich des EZBS und des CESR) erreicht werden. Vom privaten Sektor werden Maßnahmen zum Abbau bestimmter „Giovannini-Hemmnisse" erwartet, wobei auch zweckdienliche Synergieeffekte erzielt werden sollen. Da die einzelnen Marktteilnehmer nicht unbedingt die gleichen Interessen verfolgen, soll die Gruppe als Forum fungieren, das die Marktteilnehmer von der Notwendigkeit konkreter Aktionen ebenso wie von dem Gesamtkonzept überzeugt. Unter anderem hat die Gruppe die Aufgabe, die Öffentlichkeit über den Stand der Reformen zu unterrichten. Darüber hinaus ist die Gruppe verantwortlich für die Abstimmung mit den Expertengruppen, die sich mit den rechtlichen und steuerlichen Hemmnissen befassen, mit der G30-Gruppe und anderen internationalen Gremien, um zu gewährleisten, dass die Initiativen der EU mit den auf internationaler Ebene ergriffenen Maßnahmen in Einklang stehen.

Weiter schlägt die Kommission vor, gegen juristische und steuerliche Hemmnisse vorzugehen. Das Funktionieren eines Wertpapierclearing- und -abrechnungssystems hängt letztendlich von der Solidität des ihm zugrunde liegenden Rechtssystems ab. Der Rechtsrahmen muss eindeutig, verlässlich, kohärent und seine Auslegung und Umsetzung vorhersehbar sein. Die Berichte der Giovannini-Gruppe enthalten diesbezüglich eine detaillierte Beschreibung der Haupthindernisse für die weitere Integration:

  • die ungleiche Anwendung nationaler Kollisionsnormen
  • unterschiedliche Rechtssysteme
  • die nationalen Unterschiede bei der rechtlichen Behandlung des bilateralen Netting
  • das Fehlen eines gemeinsamen Rechtsrahmens für die Behandlung von Wertpapieranteilen
  • Unterschiede in Bezug auf den Augenblick, in dem der Käufer vom Unternehmen für dessen Zwecke als Wertpapierinhaber anzusehen ist

Die derzeitigen Rechtsvorschriften tragen diesen Fragen bereits teilweise Rechnung. So wurden u. a. Unterschiede in der rechtlichen Behandlung des Netting und kollisionsrechtliche Fragen in den Richtlinien über die Wirksamkeit von Abrechnungen und über Finanzsicherheiten berücksichtigt.

Unterdessen bestehen noch weitere rechtliche Hindernisse, wobei hier vor allem das Fehlen eines europaweiten Rechtsrahmens für die Behandlung von intermediär-verwahrten Wertpapieranteilen zu nennen ist. Wertpapiere werden in zunehmendem Maße buchmäßig verwahrt und übertragen. Da stückelose Wertpapiere ausschließlich buchmäßig auf einem Konto erfasst werden, das von einem Intermediär verwaltet wird, muss Klarheit über die Rechtsnatur der Ansprüche, die Anleger in Bezug auf diese Wertpapiere haben, und deren rechtliche Auslegung bestehen, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variieren kann. Ebenso wichtig sind die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Übertragung von Rechten an indirekt verwahrten Wertpapieren.
Weiterhin muss auch die Frage der Festsetzung der Prioritäten zwischen den widerstreitenden, auf den betreffenden Konten eingetragenen Ansprüchen und die Vermeidung des Umstands, dass Gläubiger ein Anlegerrecht auf einer höheren Ebene innerhalb der Wertpapierkette fordern oder beanspruchen, als tatsächlich eingetragen ist, geklärt werden.
Die Behandlung der Maßnahmen von Unternehmen kann aufgrund der unterschiedlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten uneinheitlich sein. Ein Beispiel hierfür betrifft die Festlegung des genauen Zeitpunkts, zu dem ein Käufer für die Zahlung von Dividenden als Inhaber eines Wertpapiers anzusehen ist. Hierfür kommen nach den nationalen Rechtsvorschriften unterschiedliche Termine in Frage.
Ein weiteres Hemmnis für die Integration der Clearing- und Abrechnungssysteme schließlich betrifft die Beschränkungen, denen der Emittent bei der Wahl des Aufbewahrungsorts seiner Wertpapiere unterliegt.

In den Giovannini-Berichten werden auch Steuerfragen angesprochen. Zunächst wird festgestellt, dass Verfahren bestehen, wonach nur bestimmte Intermediäre eine Senkung des üblichen Quellensteuersatzes zur Anwendung bringen dürfen. So ist in einigen Mitgliedstaaten die Quellenbesteuerung nur bei Institutionen gestattet, die innerhalb ihres Staatsgebiets ansässig sind. In anderen Mitgliedstaaten dürfen auch ausländische Intermediäre niedrigere Quellensteuersätze erheben, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie einen Steuervertreter ernennen. Diese Situation hält Intermediäre davon ab, auf grenzübergreifender Basis zu agieren oder die Intermediärdienste eines Wertpapierabrechnungssystems zu nutzen. Dadurch wird der Wettbewerb bei der Erbringung grenzübergreifender Abrechnungsdienstleistungen eingeschränkt, da die Marktteilnehmer nicht das effizienteste Verfahren für eine Tätigkeit in den anderen Mitgliedstaaten nutzen können.
Überdies haben die einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche Verfahren zur Beitreibung der Quellensteuer bzw. zur Gewährung von Steuererleichterungen. Selbst bei Gewährung von Steuererleichterungen oder bei einer Steuerbefreiung müssen die fraglichen Anleger die Steuer u. U. zuerst zahlen und können sie später zurückfordern. Die jeweils geltenden Verfahren können sehr komplex und von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich sein, was zu einer erheblichen Steigerung der Kosten für die grenzübergreifende Abrechnung beiträgt.

Für die Auseinandersetzung mit diesen rechtlichen und steuerlichen Fragen schlägt die Kommission die Einsetzung von zwei Expertengruppen vor, die den Auftrag erhalten, diese Fragen näher zu untersuchen und die verschiedenen Systeme der Mitgliedstaaten zu analysieren, um Annäherungsmöglichkeiten aufzuzeigen.

Die kohärente Anwendung der Wettbewerbsregeln ist eine wesentliche Voraussetzung für die Integration der Wertpapierclearing- und Abrechnungssysteme. Die Kommission wird Zusammenschlüsse und Übernahmen in diesem Bereich weiterhin sorgfältig überwachen, um zu gewährleisten, dass keine restriktiven Marktpraktiken angewandt werden, und um die weitere Marktkonsolidierung zu begleiten.

 
Letzte Änderung: 14.02.2005
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