Uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanon tehostamisesta

Antaakseen uutta pontta teknisen yhdenmukaistamisen järjestelmälle komissio tekee suosituksia uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanon tehostamiseksi. Tavoitteena on vahvistaa tavaroiden vapaata liikkuvutta valmistauduttaessa laajentuneeseen Euroopan unioniin (EU). Suosituksilla tähdätään entistä varmempien, edullisempien ja kilpailukykyisempien eurooppalaisten tuotteiden edistämiseen.

ASIAKIRJA

Komission tiedonanto, annettu 7 . toukokuuta 2003, neuvostolle ja Euroopan parlamentille. "Uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanon tehostamisesta" [KOM(2003) 240 lopullinen - Ei julkaistu EUVL:ssä]

TIIVISTELMÄ

Tavaroiden vapaan liikkuvuuden tehostaminen laajentuneessa EU:ssa kuuluu keskeisenä osana komission sisämarkkinastrategiaan vuosiksi 2003-2006. Uuteen lähestymistapaan perustuvat direktiivit kattavat suuren osan Euroopan markkinoilla olevista teollisuustuotteista.

Uusi lähestymistapa on osoittautunut onnistuneeksi välineeksi tavaroiden vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi sisämarkkinoilla. Mainittujen direktiivien täytäntöönpanoa voidaan kuitenkin parantaa edelleen. Uuden lähestymistavan soveltaminen aiempaa yhdenmukaisemmin auttaa osaltaan kolmansia maita omaksumaan sääntelytapoja, jotka perustuvat EU:n sääntelykehykseen.

Tämä tiedonanto sisältää suosituksia, joiden tarkoituksena on tehostaa sisämarkkinoiden toimintaa. Sillä osallistutaan prosessiin, jonka avulla tehostetaan sääntelyä ja Euroopan teollisuuden kilpailukykyä. Näin sisämarkkinainstrumentit pannaan täytäntöön yhdenmukaisesti ja mahdollisimman pitkälle yhteisön lainsäädäntöä noudattaen.

KOMISSION EHDOTUKSET

Uuden lähestymistavan mukaisissa direktiiveissä säädetään markkinoille saattamista edeltävästä ja sen jälkeisestä tuotevalvonnasta, millä taataan tuoteturvallisuuden korkea taso. Tässä tiedonannossa luetellut suositukset koskevat pääasiassa seuraavia aiheita:

• ilmoitetut laitokset
• tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt
• täytäntöönpano ja markkinoiden valvonta
• uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien johdonmukainen ja tehokas soveltaminen.

ILMOITETUT LAITOKSET

Uuden lähestymistavan mukaisissa direktiiveissä säädetyt vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt perustuvat vaatimustenmukaisuuden arviointimoduuleihin. Useimmissa moduuleissa edellytetään ulkoisten ilmoitettujen laitosten myötävaikutusta riskituotteita arvioitaessa.

Ilmoitusmenettely

Komissio kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan, että ilmoittamisesta vastaavat kansalliset viranomaiset ovat täysin tietoisia ilmoitusmenettelyä koskevista velvollisuuksistaan. On pyrittävä lyhentämään aikaa, joka kuluu laitoksen ilmoittamispäätöksestä ilmoitusmenettelyn loppuun saattamiseen.

Luettelot kutakin direktiiviä varten ilmoitetuista laitoksista julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio ehdottaa julkaisemisen korvaamista online-ilmoittamisjärjestelmällä. Järjestelmän avulla ilmoitetut laitokset voisivat aloittaa toimintansa melkein välittömästi.

Oikeudellinen kehys

Yksittäisissä direktiiveissä annetaan laitosten ilmoittamisen oikeudellinen perusta. Direktiiveissä ei kuitenkaan ole säännöksiä siitä, millä tavoin ilmoitettujen laitosten nimeämisperusteita sovelletaan. Nimeäminen kuuluu näet jäsenvaltioiden toimivaltaan. Ilmoittamisen täytäntöönpano on kuitenkin saatava avoimemmaksi ja tehokkaammaksi. Komission käsityksen mukaan on tarpeen konsolidoida lainsäädännön vaatimukset, jotka ilmoitettujen laitosten on täytettävä. Konsolidointi voitaisiin toteuttaa joko laaja-alaisen direktiivin osana tai kuhunkin direktiiviin lisättävänä vakioartiklana.

Akkreditoinnin merkitys

Komissio ehdottaa, että laitosten akkreditoinnin käyttämiseen olisi suunniteltava entistä kattavampi ohjausjärjestelmä. Tällä tavalla yhtenäisyys kasvaa yhteisön piirissä ja akkreditointipalvelujen rakenne vahvistuu. Pysyvän foorumin perustamista jäsenvaltioiden nimeäville viranomaisille ehdotetaan, jotta helpotettaisiin ilmoitettujen laitosten arviointiin, nimeämiseen ja valvontaan liittyvien parhaiden käytäntöjen vaihtamista.

Ilmoitettujen laitosten valvonta

Kansalliset akkreditointilaitokset valvovat ja arvioivat säännöllisesti ilmoittamiaan laitoksia. Jäsenvaltiot pystyvät näin varmistamaan, että ilmoitetuilla laitoksilla on pysyvästi tekninen pätevyys, jota edellytetään direktiiveissä.

Komissio ehdottaa, että ilmoitettujen laitosten kokemustenvaihto sisällytetään uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien vaatimuksiin. Sama koskee säännöksiä, joiden mukaisiin toimiin on ryhdyttävä, kun ilmoitetut laitokset eivät täytä velvollisuuksiaan asianmukaisesti tai lakkaavat tarjoamasta palvelujaan.

Rajatylittävä toiminta

Ilmoitettu laitos voi vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen ansiosta toimia automaattisesti ja rajoituksetta koko sisämarkkina-alueella. Nimeävillä kansallisilla viranomaisilla ei kuitenkaan aina ole välineitä valvoa sellaisten laitosten toimia, jotka toimivat kyseisten viranomaisten oikeudellisen toimivallan ulkopuolella olevissa maissa.

Komissio aikoo tukea tietojenvaihtojärjestelmän perustamista vastaanottavan valtion viranomaisten ja/tai akkreditointilaitosten sekä ilmoitettujen laitosten kotivaltion nimeävän viranomaisen välillä. Oikeudellisen perustan antaminen on siis tarpeen. Se sisällytetään joko yhteiseen säännökseen tai uuden lähestymistavan mukaisiin eri direktiiveihin. Lisäksi komissio painottaa sellaisen jäsennellyn kehyksen luomista, jonka avulla kolmansien maiden laitokset voivat suorittaa tehtävänsä direktiivien säännöksiä noudattaen.

Säännellyn ja sääntelemättömän alueen erottaminen

Sääntelemättömällä alueella käytetyt rakenteet (kuten standardointi, akkreditointi tai vaatimustenmukaisuuden arviointi) voivat myös palvella sääntelytarkoituksia uuden lähestymistavan alalla. Sääntelemättömän alueen oikeudellisen perustan puuttuminen on joissain tapauksissa aiheuttanut kahtiajaon asianomaisten laitosten toiminnassa. Laitokset toimivat usein sekä säännellyllä että sääntelemättömällä alueella. Komissio katsookin, ettei ole aiheellista tehdä eroa säännellyn ja sääntelemättömän alueen välillä.

Yhteistyö ja tietojenvaihto

Eräät uuden lähestymistavan mukaiset direktiivit sisältävät velvoitteen vaihtaa aktiivisesti tietoja ilmoitettujen laitosten välillä evätyistä tai peruutetuista vaatimustenmukaisuustodistuksista. Tietojenvaihto ei kuitenkaan estä tiettyjä valmistajia hakemasta todistusta vaatimusten vastaisille tuotteille toisen jäsenvaltion laitoksilta. Komissio ehdottaa, että kaikkiin direktiiveihin sisällytetään säännökset vaatimusten vastaisia tuotteita koskevasta tietojenvaihdosta.

VAATIMUSTENMUKAISUUDEN ARVIOINTIMENETTELYT

CE-vaatimustenmukaisuusmerkinnästä tehdyllä neuvoston päätöksellä käyttöön otetut eri arviointimenettelyt ovat osoittautuneet tehokkaiksi. Ongelmia voi esiintyä, jos tuotteeseen sovelletaan useampia kuin yhtä direktiiviä. Tässä tapauksessa valmistajien on käännyttävä useiden ilmoitettujen laitosten puoleen vaatimustenmukaisuuden arvioimiseksi, mikä lisää sertifiointikustannuksia. Moduulien H, E ja D mukaan (vaatimustenmukaisuusvakuutus laatujärjestelmien avulla) valmistajien ei tarvitse käyttää ilmoitettua laitosta niin usein. Komissio ehdottaa, että

• moduulit H, E tai D otetaan käyttöön niissä nykyisissä ja tulevissa uuden lähestymistavan mukaisissa direktiiveissä, joissa sen katsotaan olevan asianmukaista;
• valmistellaaan laaja-alaisesti sovellettava ehdotus, jolla selkeytetään vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyissä sovellettavia määritelmiä.

CE-vaatimustenmukaisuusmerkintä

Jäsenvaltioiden ja komission on jatkettava toimia CE-merkinnän merkityksen selventämiseksi kuluttajille. Merkintä osoittaa, että kaikkien sovellettavien direktiivien mukaiset vaatimukset on täytetty. Komissio aikoo jatkaa perusteettomasti kiinnitettyjä CE-merkintöjä koskevan ongelman selvittämistä. Aloitetaan tiedotuskampanja tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

TÄYTÄNTÖÖNPANO JA MARKKINOIDEN VALVONTA

Täytäntöönpanotoimet

Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset ovat vastuussa markkinoiden valvonnasta. Nykyisessä tilanteessa ei aina voida varmistaa selvää eroa nimeävien viranomaisten, akkreditointielinten, vaatimustenmukaisuuden arviointilaitosten ja markkinoiden valvonnasta vastaavien viranomaisten välillä. Tällaiset mahdolliset eturistiriidan lähteet on poistettava.

Pyrkiminen yhtäläiseen markkinoiden valvonnan tasoon

Seuraavien periaatteiden pohjalta jäsenvaltiot voivat saavuttaa yhtäläisen markkinoiden valvonnan tason:

• Perusrakenteiden ja henkilöstöresurssien on oltava riittävät.
• Onnettomuustietojen analyysiä olisi käytettävä strategisen markkinoidenvalvontaohjelman kehittämiseksi.
• Seuraamusten tai rangaistusten on oltava varoittavia, mutta niiden on oltava oikeassa suhteessa vaatimustenvastaisuuden tasoon nähden.
• Markkinoidenvalvontaviranomaisten ja muiden asianomaisten laitosten (työterveys- ja turvallisuus- sekä tulliviranomaiset jne.) välisen viestinnän ja koordinoinnin on oltava tehokasta.
• Kansalliset viranomaiset osallistuvat täysimääräisesti hallinnolliseen yhteistyöhön, erityisesti tietojenvaihtoon, muiden jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa.

Komissio arvioi, että sellaisten perussääntöjen määrittelemiseksi, joita jäsenvaltioiden on noudatettava, tarvitaan oikeudellinen perusta joko säätämällä laaja-alainen direktiivi tai sisällyttämällä kyseiset säännökset yksittäisiin direktiiveihin.

Hallinnollisen yhteistyön tiivistäminen

Markkinoiden valvontaa on täydennettävä tehokkaalla rajatylittävällä hallinnollisella yhteistyöllä. Komissio ehdottaa seuraavia toimenpiteitä yhteistyön lisäämiseksi:

• Jäsenvaltioiden viranomaisten on autettava toisiaan markkinoiden valvontatoimissa.
• Hallinnollisen yhteistyön ryhmien, jotka muodostuvat markkinoiden valvonnasta vastaavista kansallisista viranomaisista, toimintaperusta on selkiytettävä.
• Kansallisten viranomaisten on välitettävä nopeammin vaatimustenvastaisia tuotteita koskevia tietoja (erityisesti hallintojenvälistä tietojenvaihtoa koskevan IDA -ohjelman avulla).
• Vaarallisia tuotteita koskeva tieto on saatettava yleisön saataville (tuotteen tunnistaminen, vaaran luonne, toteutetut toimenpiteet jne.).
• Parhaiden käytäntöjen jakamiseksi on tehtävä yhteistyötä.

Suojalauseke

Jäsenvaltioiden velvollisuutena on ryhtyä rajoittaviin toimiin vaarallisiksi todettujen tuotteiden osalta. Jos CE-merkintä puuttuu tuotteesta, jossa olisi oltava kyseinen merkintä, valvonnasta vastaavalla viranomaisella on riittävät perusteet todeta kyseinen tuote vaatimustenvastaiseksi. Uuden lähestymistavan mukaisissa direktiiveissä säädetyn suojalausekemenettelyn mukaan komissiolla on oikeus tarkistaa, ovatko CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden vapaata liikkuvuutta rajoittavat kansalliset toimenpiteet perusteltuja.

Menettely vie kuitenkin aikaa ja sitä on vaikea soveltaa käytännössä. Komissio ehdottaa suojalausekemenettelyn muuttamista tarkistamalla oikeudellista kehystä. Näin kaikissa direktiiveissä taataan aiempaa yhdenmukaisempi lähestymistapa.

Yleistä tuoteturvallisuutta koskeva direktiivi

Tuoteturvallisuutta koskevalla direktiivillä on vaikutuksia uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien kattamiin tuotteisiin. Yleisen tuoteturvallisuusdirektiivin turvallisuusvaatimuksia ei sitä vastoin sovelleta tuotteisiin, jotka kuuluvat uuden lähestymistavan direktiivien soveltamisalaan. Ainoastaan yleisen tuoteturvallisuusdirektiivin täytäntöönpanosäännöksiä sovelletaan myös uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien kattamiin tuotteisiin. Näin ollen teollisuustuotteisiin ja kulutustavaroihin voidaan soveltaa eri markkinavalvontasäännöksiä. Komissio ehdottaa, että uuden lähestymistavan mukaisiin direktiiveihin sisällytetään säännöksiä sellaisia teollisuustuotteita koskevasta tietojenvaihdosta, jotka aiheuttavat vakavan ja välittömän vaaran käyttäjille.

UUDEN LÄHESTYMISTAVAN MUKAISTEN DIREKTIIVIEN JOHDONMUKAINEN JA TEHOKAS TÄYTÄNTÖÖNPANO

Oikeudellisen kehyksen tarkistaminen

Yksi vaihtoehto muutoksille on sisällyttää tarvittavat vaatimukset kaikkiin toimialakohtaisiin direktiiveihin. Koska erilaisista vaaroista voidaan säätää eri direktiiveillä, tuotteet voivat kuulua useamman kuin yhden direktiivin soveltamisalaan, mikä saattaa aiheuttaa erityisesti seuraavia ongelmia:

• tahattomat erot uuden lähestymistavan mukaisissa alakohtaisissa direktiiveissä;
• eri menetelmien soveltaminen eri direktiiveissä;
• joissakin uuden lähestymistavan mukaisissa direktiiveissä luodut uudentyyppiset moduulit, jotka voivat johtaa ongelmiin samaa tuotetta koskevien muiden direktiivien säännösten kanssa.

Komissio ehdottaa tarkasteltavaksi, mitä etuja ja haittoja yhteisen perusdirektiivin laatiminen toisi. Samalla olisi tutkittava vakioartiklojen käyttöä laaja-alaisiin kysymyksiin uuden lähestymistavan mukaisissa direktiiveissä.

Turvautuminen ulkoistamiseen

Uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanosta koituu merkittäviä hallinnollisia rasitteita jäsenvaltioille ja komissiolle. Komissio tutkii jäsenvaltioiden kanssa kaikki käytettävissä olevat vaihtoehdot. Vaihtoehtoja ovat turvautuminen entistä säännöllisemmin ulkoisiin konsultteihin ja tiettyjen toimintojen ulkoistaminen elimelle, jonka palveluksessa olisi teknisesti päteviä asiantuntijoita.

TAUSTA

Uusi lähestymistapa perustuu neuvoston 7. toukokuuta 1985 antamaan päätöslauselmaan, jossa on vahvistettu uusi viitekehys teollisuustuotteita koskevien kansallisten säädösten yhdenmukaistamista varten ja helpotettu näin sisämarkkinoiden toteutumista. Päätöslauselmaa täydennettiin vuonna 1989 uudella neuvoston päätöslauselmalla, joka koski kokonaisvaltaista lähestymistapaa vaatimustenmukaisuuden arviointiin. Neuvosto on sittemmin tehnyt kaksi muuta päätöstä, joissa annetaan tarkemmat eritelmät testaus- ja varmentamismenetelmille sekä CE-vaatimustenmukaisuusmerkinnälle.

MUUT ASIAKIRJAT

Neuvoston päätöslauselma, annettu 10. marraskuuta 2003, Euroopan komission tiedonannosta "Uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanon tehostaminen" [EUVL C 282, 25.11.2003].

Neuvoston päätöslauselma, annettu 8. heinäkuuta 1996, hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön soveltamiseksi [EYVL C 224, 1.8.1996].

Council Resolution of 16 June 1994 on the development of administrative cooperation in the implementation and enforcement of Community legislation in the internal market [EYVL C 179, 1.7.1994]. (Ei saatavana suomenkielisenä)

Council Resolution of 21 December 1989 on a global approach to conformity assessment [EYVL C 10, 16.1.1990]. (Ei saatavana suomenkielisenä)

Viimeisin päivitys 13.12.2006