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Contratos de empreitada de obras públicas, contratos públicos de fornecimento e contratos públicos de serviços

Os contratos públicos têm um papel importante no desempenho económico da União Europeia. Na Europa, as autoridades públicas gastam cerca de 18 % do PIB em produtos, obras e serviços. A atual geração de diretivas relativas aos contratos públicos, nomeadamente as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, é produto de uma longa caminhada que teve início em 1971 com a adoção da Diretiva 71/305/CEE. Ao garantir procedimentos transparentes e não discriminatórios, estas diretivas têm por objetivo principal garantir que os operadores económicos tirem pleno proveito das liberdades fundamentais ao concorrerem a contratos públicos.

ATO

Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços [Ver atos modificativos].

SÍNTESE

A presente diretiva (designada «clássica») aplica-se aos contratos públicos * celebrados por um poder público em setores diferentes dos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais para:

  • fornecimentos;
  • serviços;
  • obras;

que não sejam excluídos excecionalmente pela própria diretiva, bem como às concessões * de obras.

Âmbito de aplicação

Limiares

A diretiva «clássica» aplica-se aos contratos de empreitada de obras públicas, contratos públicos de fornecimento e contratos públicos de serviços cujo valor estimado, sem IVA, seja igual ou superior aos limiares pré-estabelecidos.

De dois em dois anos, a Comissão calcula novamente estes limiares. O cálculo do seu valor baseia-se no valor médio diário do euro, expresso em direitos de saque especiais (DSE). Esta média é calculada durante um período de 24 meses que termina no último dia do mês de agosto anterior à revisão, que produzirá efeitos em 1 de janeiro.

Os valores dos limiares são os seguintes:

  • 130 000 euros para os contratos públicos de fornecimento e de serviços adjudicados por autoridades governamentais centrais (ministérios ou estabelecimentos públicos nacionais);
  • 200 000 euros para os contratos públicos de fornecimento e de serviços: adjudicados por entidades adjudicantes * que não sejam autoridades governamentais centrais; que tenham por objeto determinados produtos do setor da defesa e sejam adjudicados por autoridades governamentais centrais; que tenham por objeto determinados serviços de investigação e desenvolvimento (IDT), de telecomunicações, de hotelaria, de transportes ferroviários e de navegação, de disponibilização de recursos humanos, de formação profissional, de investigação e segurança, determinados serviços jurídicos, sociais e sanitários, recreativos, culturais e desportivos.
  • 5 000 000 euros para os contratos de empreitada de obras públicas.

No caso dos Estados-Membros que não tenham adotado a moeda única, a Comissão Europeia publica aquando da publicação dos limiares novamente calculados em euros, no Jornal Oficial, os contravalores dos limiares aplicáveis.

Determinados contratos excluídos ou reservados

Estão excluídos do âmbito de aplicação da diretiva os seguintes contratos públicos:

  • os contratos públicos abrangidos pela diretiva relativa aos «setores especiais» e os contratos adjudicados no intuito de abrir ou explorar redes públicas de telecomunicações;
  • os contratos públicos declarados secretos ou respeitantes aos interesses essenciais de um Estado;
  • os contratos públicos adjudicados ao abrigo de regras internacionais;
  • os contratos públicos relativos aos serviços seguintes: aquisição ou locação de edifícios existentes; aquisição, desenvolvimento, produção ou coprodução de programas destinados a emissão por parte de organismos de radiodifusão; serviços de arbitragem e de conciliação; serviços financeiros relativos à compra, venda ou transferência de instrumentos financeiros; serviços fornecidos pelos bancos centrais; contratos de trabalho; serviços de investigação e desenvolvimento que não pertençam exclusivamente à entidade adjudicante ou que não sejam inteiramente financiados pela referida entidade;
  • os contratos públicos de serviços adjudicados com base num direito exclusivo;
  • as concessões de serviços;
  • determinados contratos públicos adjudicados nos domínios da defesa e segurança abrangidos pela Diretiva 2009/81/CE.

Os Estados-Membros podem reservar a participação em determinados contratos públicos a oficinas protegidas ou reservar-lhes a execução desses contratos no âmbito de programas de empregos protegidos, quando a maioria dos trabalhadores envolvidos seja constituída por pessoas com deficiência.

Regras comuns a todos os contratos públicos

Critérios de adjudicação

Os critérios em que se baseiam as entidades adjudicantes para atribuíram os respetivos contratos públicos são:

  • quer unicamente o preço mais baixo;
  • quer, quando a adjudicação for feita à proposta economicamente mais vantajosa, diversos critérios ligados ao objeto do contrato em questão.

Alguns exemplos de critérios: a qualidade, o preço, o valor técnico, o caráter estético e funcional, as características ambientais, o custo de utilização, a rentabilidade, o serviço pós-venda e a assistência técnica, a data de entrega, o prazo de execução. Regra geral, a entidade adjudicante deve especificar a ponderação relativa de cada critério.

Regras de publicidade e de transparência

Os contratos públicos cujos montantes ultrapassem os limiares da diretiva estão sujeitos a uma obrigação de informação e de transparência ao longo de todo o processo. Esta obrigação materializa-se, nomeadamente, na publicação de anúncios de informação elaborados de acordo com formulários-tipo da Comissão. Faz-se uma distinção entre:

  • o anúncio de pré-informação (não obrigatório).
  • Depois de ter enviado o anúncio de publicação de um anúncio de pré-informação, a entidade adjudicante publica ela própria o anúncio no seu perfil de adquirente ou envia-o ao Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias (OPOCE). Esta publicação é obrigatória sempre que a entidade adjudicante deseje reduzir os prazos de receção das propostas;
  • o aviso de publicação de um anúncio de pré-informação (obrigatório), caso o aviso de pré-informação seja apenas publicado no sítio Web («perfil de comprador») da entidade adjudicante;
  • o aviso ou o anúncio de concurso (obrigatórios).
  • A entidade adjudicante pode publicar ela própria este aviso a nível nacional e deve enviá-lo ao OPOCE. A publicação pelo OPOCE é gratuita. O anúncio é publicado, na íntegra, numa das línguas oficiais da União, com tradução de um resumo para as outras línguas;
  • o anúncio de adjudicação e dos resultados do concurso (obrigatórios).

Os anúncios enviados à Comissão pelas entidades adjudicantes podem ser remetidos por meios tradicionais ou eletrónicos. Os modelos de formulários, bem como especificações sobre as modalidades de envio, encontram-se disponíveis no Sistema de Informação sobre os Contratos Públicos (SIMAP).

As entidades adjudicantes devem informar, no mais breve prazo, os candidatos e os proponentes das decisões tomadas relativamente à adjudicação de um contrato, incluindo em caso de renúncia à celebração. Devem ainda elaborar uma ata pormenorizada para cada contrato. No mais breve prazo, as entidades adjudicantes devem comunicar:

  • as decisões tomadas, incluindo a renúncia de adjudicar o contrato.

A pedido do operador económico em causa:

  • aos candidatos excluídos, os motivos da exclusão da sua proposta;
  • aos concorrentes que tiverem apresentado uma proposta admissível, as vantagens da proposta selecionada, bem como o nome do adjudicatário *.

As trocas e o arquivo de informações entre os diversos intervenientes serão feitos de forma a garantir a integridade e a confidencialidade dos dados. As entidades adjudicantes só tomarão conhecimento do conteúdo das propostas depois de expirado o prazo previsto para a sua apresentação. Não sendo discriminatória, a utilização de meios eletrónicos permite acelerar os processos. Os dispositivos de receção eletrónica das propostas permitem, nomeadamente, a utilização da assinatura eletrónica, garantem a autenticidade, a integridade e a confidencialidade dos dados, para além de permitirem detetar eventuais fraudes.

Especificações técnicas

As especificações técnicas definem as características exigidas ao material, produto ou fornecimento, de modo a que correspondam à utilização a que a entidade adjudicante os destina. Devem constar dos documentos do concurso (tal como o anúncio, o caderno de encargos ou os documentos complementares), sem criar obstáculos injustificados à concorrência. Estas características podem incluir o desempenho ambiental, a conceção, a avaliação da conformidade, a adequação da utilização, a segurança, as dimensões, o controlo da qualidade ou os métodos de produção, desde que apresentem uma ligação com o objeto do contrato. Em relação aos contratos de empreitada de obras públicas, dizem igualmente respeito às condições de ensaio, de controlo e de receção das obras, bem como às técnicas de construção.

Na definição de especificações técnicas, as entidades adjudicantes devem tomar por referência normas nacionais que derivem de normas europeias, homologações técnicas europeias, bem como normas internacionais. Podem igualmente determinar os desempenhos e exigências funcionais, designadamente no domínio do ambiente (por exemplo, os rótulos ecológicos europeus). A proposta do candidato é válida caso este consiga demonstrar que a sua proposta observa, de forma equivalente, as especificações técnicas formuladas. Um meio adequado de prova pode ser um dossiê técnico ou um relatório de ensaio de um organismo aprovado (laboratório, organismo de inspeção e certificação).

Em princípio, as especificações técnicas não podem fazer referência a um fabricante, um processo específico, a marcas comerciais, patentes ou produção determinadas.

Capacidades dos operadores económicos e luta contra a fraude e a corrupção

A legislação europeia relativa aos contratos públicos estabelece condições que podem ser exigidas com vista à participação nos contratos públicos. As referidas condições visam verificar a aptidão dos operadores económicos para este efeito, com base em critérios relativos à capacidade económica e financeira, aos conhecimentos ou capacidades profissionais e técnicas.

As condições de participação visam igualmente permitir um combate eficaz contra a fraude e a corrupção. É obrigatório excluir de um contrato público qualquer operador económico condenado por participação numa organização criminosa ou por corrupção, fraude e branqueamento de capitais. As entidades adjudicantes podem exigir aos candidatos quaisquer documentos que atestem a sua honorabilidade e/ou situação económica. Para obterem informações, as entidades adjudicantes podem dirigir-se às autoridades nacionais competentes ou às autoridades de outro Estado-Membro.

Pode ser excluído da participação num contrato público qualquer operador económico que:

  • se encontre em situação (ou tenha pendente processo de declaração) de falência, de liquidação, de cessação de atividade;
  • tenha sido considerado culpado por delito que afete a sua honorabilidade profissional.
  • tenha cometido uma falta profissional grave;
  • não tenha pago as suas contribuições para a segurança social ou os seus impostos e contribuições;
  • prestou declarações falsas à entidade adjudicante.

Igualdade de utilização de meios eletrónicos e tradicionais

Em matéria de intercâmbio de informação, a nova diretiva coloca a utilização dos meios eletrónicos em igualdade de circunstâncias com a dos meios tradicionais. O diploma deixa às partes do contrato a escolha dos meios de comunicação utilizáveis nos processos. Em caso de recurso aos meios eletrónicos, a entidades adjudicante está em condições de reduzir os prazos:

  • a publicação eletrónica de um anúncio de pré-informação autoriza uma redução de sete dias no prazo de receção das propostas no caso dos concursos públicos e limitados. O mesmo se aplica à receção dos pedidos de participação em caso de procedimentos por negociação e de diálogo concorrencial;
  • é possível uma dedução adicional de cinco dias, cumulável com a redução anterior, sempre que os documentos do contrato se encontrem disponíveis na Internet no caso de concursos públicos e limitados.

É introduzida uma nova técnica de compra (o sistema de aquisição dinâmico), baseado exclusivamente em meios de comunicação eletrónicos.

Leilões eletrónicos

Para adjudicar um contrato, as entidades adjudicantes podem recorrer aos leilões eletrónicos, exceto em relação a determinados contratos de serviços ou de obras, tais como a conceção de uma obra, por se referirem a realizações intelectuais. O leilão eletrónico incidirá:

  • nos preços, quando o contrato for adjudicado ao preço mais baixo;
  • nos preços e/ou em novos valores relativamente a determinados elementos das propostas, quando o contrato for adjudicado à proposta economicamente mais vantajosa.

O caderno de encargos deve conter as informações seguintes:

  • os elementos quantificáveis (valores absolutos ou percentagens) em que incide o leilão e as diferenças mínimas exigidas para fazer lanços;
  • o decurso do leilão e as especificações técnicas de conexão.

Antes de proceder ao leilão eletrónico, a entidade adjudicante avaliará uma primeira vez as propostas. Simultaneamente, por via eletrónica, convida os concorrentes admitidos a participar. O convite deve especificar a data e hora de início do leilão e, se necessário, o número de fases. Mencionará igualmente a fórmula matemática que determinará as classificações automáticas, integrando a ponderação dos critérios de adjudicação. No decurso de cada fase, os participantes tomarão conhecimento da respetiva classificação em relação aos outros participantes, cuja identidade desconhecem.

O leilão eletrónico encerra em data e hora previamente fixadas, depois de transcorrido um determinado prazo após a apresentação da última proposta, ou ainda quando se tenha cumprido o número de fases do leilão.

Processo de adjudicação dos contratos públicos

Existem diversos processos de adjudicação de contratos públicos: o concurso público, o concurso limitado, o procedimento por negociação e o diálogo concorrencial.

Concurso público

Num concurso público, qualquer operador económico interessado pode apresentar uma proposta. Na sequência da publicação de um anúncio, o prazo mínimo para a receção de uma proposta é de 52 dias. Em caso de publicação de um anúncio de pré-informação, este prazo pode ser reduzido para 36 dias. O prazo de receção de uma proposta não pode, em caso nenhum, ser inferior a 22 dias.

Concurso limitado

Num concurso limitado, qualquer operador económico pode formular um pedido de participação e apenas aqueles que sejam convidados podem apresentar uma proposta. O prazo mínimo para a receção de pedidos de participação é de 37 dias, a contar da data de envio do anúncio de concurso. Em seguida, as entidades adjudicantes convidarão, simultaneamente e por escrito, os candidatos selecionados a apresentar as suas propostas. Os candidatos devem ser, pelo menos, cinco, salvo se não existirem candidatos suficientes com as capacidades exigidas para o contrato. O prazo de receção de propostas é de 40 dias, a contar da data do convite. Em caso de publicação prévia de um anúncio de pré-informação, este prazo pode ser reduzido para 36 dias. O prazo mínimo de receção de uma proposta não pode ser inferior a 22 dias. Excecionalmente, em caso de urgência, a entidade adjudicante pode fixar um prazo mínimo de 15 dias (10 dias, se o anúncio for eletrónico) para os pedidos de participação e de 10 dias para a receção das propostas.

Procedimento por negociação

Num procedimento por negociação, as entidades adjudicantes consultam os operadores económicos da sua escolha e negoceiam com eles as condições do contrato.

Justifica-se o procedimento por negociação com publicação de um anúncio nos casos seguintes:

  • na sequência de um outro processo que tenha revelado a presença de propostas irregulares, desde que este novo procedimento não altere as condições iniciais do contrato;
  • a título excecional, quando se trate de contratos cuja natureza ou condicionalismos não permitam a fixação prévia dos preços;
  • no domínio dos serviços, em relação a prestações de caráter intelectual que não permitam o recurso a um concurso público ou limitado;
  • no caso de obras a realizar apenas para fins de investigação ou experimentação.

Justifica-se o procedimento por negociação sem publicação de um anúncio nos casos seguintes:

  • para todos os tipos de contrato: no caso de não ter sido apresentada qualquer proposta em resposta a um concurso público ou limitado;
  • quando, por motivos técnicos, artísticos ou atinentes à proteção de direitos de exclusividade, o contrato só possa ser executado por um operador económico determinado; por motivo imperioso resultante de acontecimentos imprevisíveis;
  • para contratos de fornecimento: quando os produtos em questão sejam fabricados apenas para fins de IDT;
  • para entregas complementares num período máximo de três anos, caso a mudança de fornecedor inicial obrigue a entidade adjudicante a adquirir material com características técnicas diferentes; relativamente a fornecimentos cotados e adquiridos num mercado de produtos de base;
  • para a aquisição de produtos em condições especialmente vantajosas a fornecedores que cessem definitivamente a sua atividade comercial ou em processo de liquidação judicial.
  • para os contratos de serviços, quando o contrato seja adjudicado ao vencedor de um concurso, de acordo com as regras do concurso;
  • para os contratos de empreitada de obras e os contratos de serviços: até ao limite de 50 % do montante do contrato inicial, relativamente a obras ou serviços complementares que não constem do projeto inicialmente previsto e que se tenham tornado necessários, na sequência de uma circunstância imprevista;
  • para obras ou serviços novos que consistam na repetição de obras ou serviços similares confiados ao operador económico adjudicatário de um contrato inicial por um período máximo de três anos.

Nos procedimentos por negociação com publicação de um anúncio, o prazo mínimo para a receção de pedidos de participação é de 37 dias, a contar da data de envio do anúncio de concurso. Em caso de motivo imperioso, a entidade adjudicante pode fixar um prazo mínimo de 15 dias (10 dias se o anúncio for eletrónico). As entidades adjudicantes convidarão, simultaneamente e por escrito, os candidatos selecionados (no mínimo, três) a negociar. O convite inclui todos os documentos do contrato, a data-limite para a receção das propostas, o endereço de envio e a (ou as) língua(s) de redação. Dele consta igualmente a ponderação relativa dos critérios de adjudicação do contrato.

Diálogo concorrencial

As entidades adjudicantes podem recorrer ao diálogo concorrencial relativamente aos contratos complexos, quando não possam definir sozinhas as soluções técnicas que satisfaçam as suas necessidades ou não possam elaborar a montagem jurídica e financeira de um projeto. Os grandes projetos de infraestruturas parecem prestar-se a este tipo de diálogo.

A entidade adjudicante deve publicar um anúncio de concurso que inclua os critérios de adjudicação. O prazo mínimo para a receção dos pedidos de participação é de 37 dias. Em seguida, as entidades adjudicantes convidarão, simultaneamente e por escrito, os candidatos selecionados (no mínimo três) a dialogar. Inicia-se a discussão, que pode desenrolar-se em várias fases e prossegue até à definição das soluções (técnicas e/ou económico-jurídicas). A entidade adjudicante deve assegurar a igualdade de tratamento e proteger as informações confidenciais. No seguimento do diálogo, os candidatos enviam a respetiva proposta final. Podem especificá-la sem alterar os elementos fundamentais do contrato. A entidade adjudicante adjudica o contrato em função dos critérios fixados e com base na proposta economicamente mais vantajosa.

Concessões de obras públicas

As concessões de obras públicas cujo valor seja superior a 5 000 000 euros estão sujeitas a regras específicas. Estas regras não são aplicáveis:

  • aos contratos de empreitada de obras públicas relacionados com a abertura ou exploração de redes públicas de telecomunicações;
  • aos contratos públicos secretos ou celebrados ao abrigo de regras internacionais;
  • aos contratos de empreitada de obras públicas abrangidos pela diretiva relativa aos «setores especiais».

A entidade adjudicante deve publicar um anúncio de informação. O prazo mínimo para a apresentação de candidaturas é de 52 dias, a contar da data de envio do anúncio, menos sete dias caso este seja eletrónico.

O concessionário deve aplicar as regras de publicidade para os contratos celebrados com terceiros, exceto em caso de procedimento por negociação sem publicação de um anúncio de informação. Caso o concessionário seja uma entidade adjudicante, deve aplicar todas as regras previstas para os contratos de obras públicas.

As empresas que se tenham agrupado para obter a concessão e as empresas a elas associadas, não são consideradas terceiros. Uma empresa está associada a um concessionário sempre que exista entre os dois, direta ou indiretamente, uma relação de influência dominante. A propriedade, a participação financeira e as regras de funcionamento determinam esta influência dominante.

Concursos no setor dos serviços

A participação num concurso não pode ser limitada ao território (ou a uma parte) de um Estado-Membro ou pela natureza jurídica dos participantes. Podem organizar concursos no domínio dos serviços e concursos com prémios de participação:

  • as autoridades governamentais centrais, a partir de um limiar de 130 000 euros;
  • as outras entidades adjudicantes, a partir de um limiar de 200 000 euros;
  • todas as entidades adjudicantes, a partir de um limiar de 200 000 euros, quando os contratos tenham por objeto determinados serviços de investigação e desenvolvimento (IDT), de telecomunicações, de hotelaria, de transportes ferroviários e de navegação, de disponibilização de recursos humanos, de formação profissional, de investigação e segurança, determinados serviços jurídicos, sociais e sanitários, recreativos, culturais e desportivos.

A entidade adjudicante deve publicar um anúncio de concurso redigido em conformidade com as regras dos processos de adjudicação de um contrato público. As trocas e o arquivo de informações serão feitos de forma a garantir a integridade e a confidencialidade dos dados. As entidades adjudicantes só tomarão conhecimento dos projetos depois de expirado o prazo previsto para a sua apresentação.

Os critérios de avaliação devem ser claros e não discriminatórios, assegurando uma concorrência efetiva. O júri será exclusivamente composto por pessoas singulares independentes dos participantes no concurso. Sempre que seja exigida uma qualificação profissional específica aos participantes nos concursos, pelo menos um terço dos membros do júri deve possuir a mesma qualificação. O júri será autónomo na sua decisão e analisará os projetos com base nos critérios de avaliação. O anonimato dos participantes será respeitado até à decisão final.

Contexto

A adjudicação de contratos celebrados nos Estados-Membros deve respeitar os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços. Todavia, quando os mercados públicos ultrapassam um determinado valor, é necessária uma coordenação comunitária dos procedimentos nacionais para a adjudicação desses contratos por forma a garantir a máxima concorrência e o pleno proveito dos benefícios do mercado interno.

Palavras-chave do ato
  • Contrato público: contrato a título oneroso, celebrado por escrito entre uma entidade adjudicante e um operador económico, com vista à execução de empreitadas, ao fornecimento de produtos ou à prestação de serviços.
  • Concessão (de obras e de serviços): contrato que difere do contrato público pelo facto de a remuneração do operador económico consistir, quer unicamente num direito de exploração, quer nesse direito acompanhado de um pagamento.
  • Entidade adjudicante: o Estado, as autarquias locais ou regionais, os organismos de direito público (e respetivas associações) com competência para lançar um concurso público.
  • Operador económico: um empreiteiro, um fornecedor ou um prestador de serviços que responde a um concurso.

REFERÊNCIAS

AtoEntrada em vigorPrazo de transposição nos Estados-MembrosJornal Oficial

Diretiva 2004/18/CE

30.4.2004

31.1.2006

JO L 134 de 30.4.2004

Ato(s) modificativo(s)Entrada em vigorPrazo de transposição nos Estados-MembrosJornal Oficial

Diretiva 2005/75/CE

9.12.2005

31.1.2006

JO L 323 de 9.12.2005

Regulamento (CE) n.º 2083/2005

1.1.2006

JO L 323 de 20.12.2005

Diretiva 2006/97/CE

1.1.2007

1.1.2007

JO L 363 de 20.12.2006

Regulamento (CE) n.º 1422/2007

1.1.2008

JO L 317 de 5.12.2007

Diretiva 2009/81/CE

21.8.2009

21.8.2011

JO L 216 de 20.8.2009

Regulamento (CE) n.º 1177/2009

1.1.2010

JO L 314 de 1.12.2009

Regulamento (UE) n.º 1251/2011

1.1.2012

-

JO L 319 de 2.12.2011

As sucessivas alterações e correções da Diretiva 2004/18/CE foram integradas no texto de base. A versão consolidada apenas tem valor documental.

Última modificação: 15.02.2012
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