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Contratos públicos de obras, suministro y servicios

Los contratos públicos desempeñan un papel importante en el rendimiento económico global de la Unión Europea. Las autoridades públicas europeas gastan en torno al 18 % del PIB en compras de suministros, obras y servicios. La actual generación de directivas sobre los mercados públicos, a saber las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, es el resultado de un largo proceso iniciado en 1971 con la adopción de la Directiva 71/305/CEE. Al garantizar unos procedimientos transparentes y no discriminatorios, el objeto de estas Directivas es, principalmente, asegurar a los operadores económicos el pleno disfrute de las libertades fundamentales cuando compitan por los contratos públicos.

ACTO

Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios [Véanse los acto(s) modificativo(s)].

SÍNTESIS

La presente Directiva (conocida como «clásica») se aplica a los contratos públicos * celebrados por un poder adjudicador en sectores distintos al agua, la energía, los transportes y los servicios postales para:

  • suministros;
  • servicios;
  • obras.

que no estén excepcionalmente excluidos por la propia Directiva, así como a las concesiones * de obras.

Ámbito de aplicación

Umbrales

La Directiva «clásica» se aplica a los contratos públicos de obras, suministro y servicios cuyo valor estimado, sin IVA, sea igual o superior a los umbrales preestablecidos.

Cada dos años, la Comisión volverá a calcular estos umbrales. El cálculo de su valor se basa en el valor diario medio del euro expresado en derechos especiales de giro (DEG). Esta media se calcula durante el periodo de veinticuatro meses que concluye el último día del mes de agosto que precede a la revisión que surte efecto el 1 de enero.

El valor de los umbrales es el siguiente:

  • 130 000 euros respecto de los contratos públicos de suministro y servicios adjudicados por autoridades gubernamentales centrales (ministerios o establecimientos públicos nacionales);
  • 200 000 euros respecto de los contratos públicos de suministro y servicios que sean adjudicados por poderes adjudicadores * distintos de las autoridades gubernamentales centrales; que tengan por objeto determinados productos del sector de la defensa y sean adjudicados por las autoridades gubernamentales centrales; que tengan por objeto determinados servicios de investigación y desarrollo (I+D), de telecomunicaciones, de hostelería y restauración, de transporte ferroviario, fluvial y marítimo, de puesta a disposición de personal, de formación profesional, de investigación y seguridad, así como determinados servicios jurídicos, sociales y sanitarios o recreativos, culturales y deportivos;
  • 5 000 000 euros respecto de los contratos públicos de obras.

Para los Estados miembros que no hayan adoptado la moneda única, la Comisión Europea calcula y publica en el Diario Oficial los contravalores de estos umbrales con motivo de la publicación de los umbrales revisados en euros

Contratos excluidos o reservados

Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva los siguientes contratos públicos:

  • los contratos públicos regulados por la Directiva «sectores especiales» y aquellos cuyo objeto sea la puesta a disposición o la explotación de redes públicas de telecomunicaciones;
  • los contratos públicos declarados secretos o que afecten a los intereses esenciales de un Estado;
  • los contratos públicos celebrados en virtud de normas internacionales;
  • los contratos públicos relativos a los servicios siguientes: la adquisición o el arrendamiento de edificios ya existentes; la compra, el desarrollo, la producción o la coproducción de programas destinados a la radiodifusión; los servicios de arbitraje y de conciliación; la compra, venta y transferencia de instrumentos financieros; los servicios prestados por los bancos centrales; los contratos de trabajo; los servicios de I+D que no pertenezcan exclusivamente al poder adjudicador o que no estén totalmente financiados por éste;
  • los contratos públicos de servicios adjudicados en virtud de un derecho exclusivo;
  • las concesiones * de servicios;
  • determinados contratos públicos adjudicados en los ámbitos de la defensa y de la seguridad contemplados por la Directiva 2009/81/CE.

Los Estados miembros podrán reservar la participación a determinados contratos públicos a talleres protegidos o reservar su ejecución en el marco de programas de empleo protegido cuando la mayoría de los trabajadores afectados sean personas con discapacidad.

Normas comunes a todos los contratos públicos

Criterios de adjudicación de los contratos

Los poderes adjudicadores se basarán en los siguientes criterios para adjudicar los contratos públicos:

  • bien únicamente en el precio más bajo;
  • bien, cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente más ventajosa, en distintos criterios vinculados al objeto del contrato (la calidad, el precio, el valor técnico, las características estéticas y funcionales, las características medioambientales, etc.). El poder adjudicador deberá precisar la ponderación relativa de cada criterio.

Normas de publicidad y transparencia

Los contratos públicos cuyo importe supere los umbrales de la Directiva estarán sujetos a una obligación de información y transparencia a lo largo de todo el procedimiento. Dicha obligación se materializa en la publicación de anuncios de información redactados según los formularios normalizados de la Comisión. Existen diferentes tipos de anuncios:

  • anuncio de información previa (facultativo).
  • Tras el envío del anuncio relativo a la publicación de un anuncio de información previa, el propio poder adjudicador publicará este anuncio en su «perfil de comprador» o lo enviará a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. La publicación de este anuncio será obligatoria cuando el poder adjudicador desee acortar los plazos de recepción de las ofertas;
  • anuncio relativo a la publicación de un anuncio de información previa (obligatorio), si el anuncio de información previa sólo está publicado en el sitio web («perfil del comprador») del poder adjudicador;
  • anuncio de licitación o anuncio de concurso (obligatorios);
  • el propio poder adjudicador podrá publicar este anuncio en el ámbito nacional y deberá enviarlo para su publicación, que será gratuita. El anuncio se publicará en toda su extensión en una lengua oficial de la Unión, mientras que en las demás lenguas oficiales se traducirá un resumen;
  • anuncio sobre los contratos adjudicados y sobre los resultados de los concursos (obligatorios).

Los anuncios enviados por los poderes adjudicadores a la Comisión podrán transmitirse por medios tradicionales o electrónicos. En Sistema de información para la contratación pública europea (SIMAP) se pueden encontrar modelos de formularios y precisiones sobre las modalidades de transmisión.

Los poderes adjudicadores informarán cuanto antes sobre las decisiones adoptadas en relación con la adjudicación de un contrato, incluso en caso de renuncia. Respecto de todo contrato, elaborarán un informe escrito detallado y, cuanto antes, comunicarán:

  • las decisiones adoptadas, incluida la renuncia a adjudicar el contrato.

Previa petición del operador económico afectado:

  • a todos los candidatos descartados, las razones por las que se ha desestimado su oferta;
  • a todos los licitadores que hayan presentado una oferta válida, las ventajas de la oferta seleccionada y el nombre del operador económico* elegido.

Los intercambios y el almacenamiento de información entre los diferentes agentes de un contrato garantizan la integridad de los datos y la confidencialidad. Los poderes adjudicadores no conocerán el contenido de las ofertas hasta que expire el plazo previsto para su presentación. La utilización de medios electrónicos, no discriminatoria, permite acelerar los procedimientos. Los dispositivos de recepción electrónica de las ofertas permiten utilizar la firma electrónica, garantizan la autenticidad, la integridad y la confidencialidad de los datos, y permiten descubrir los posibles fraudes.

Especificaciones técnicas

Las especificaciones técnicas definen las características requeridas de un material, un suministro o un servicio de manera que éstos respondan a la utilización a la que están destinados. Figurarán en los documentos del contrato (anuncio de licitación, pliego de condiciones o documentos complementarios) sin crear un obstáculo injustificado a la competencia. Estas características pueden incluir los niveles de actuación sobre el medio ambiente, el diseño, la evaluación de la conformidad, la propiedad de empleo, la seguridad o las dimensiones, el aseguramiento de la calidad y los métodos de producción, siempre que presenten un vínculo con el objeto de mercado. Cuando se trate de contratos públicos de obras, incluirán también las condiciones de ensayo, control y recepción, así como las técnicas de construcción.

Los poderes adjudicadores formularán las especificaciones técnicas, bien por referencia a las normas nacionales derivadas de las normas europeas, a documentos de idoneidad técnica europeos y a normas internacionales, bien en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, en particular, en el ámbito medioambiental (por ejemplo, las etiquetas ecológicas europeas). La oferta del licitador será válida cuando éste consiga demostrar que su oferta respeta, de manera equivalente, las especificaciones técnicas formuladas. La presentación de un expediente técnico del fabricante o de un informe de pruebas de un organismo reconocido (laboratorio, organismo de inspección y de certificación) podrá constituir un medio de prueba adecuado.

En principio, las especificaciones técnicas no mencionarán una fabricación ni un procedimiento determinado ni harán referencia a ninguna marca, patente o producción específicas.

Capacidades de los operadores económicos y lucha contra el fraude y la corrupción

La legislación europea sobre contratación pública prevé las condiciones que se pueden exigir para participar en los contratos públicos. Estas condiciones pretenden verificar la aptitud de los operadores económicos para participar en un contrato sobre la base de criterios relativos a la capacidad económica y financiera, así como a los conocimientos o capacidades de carácter profesional y técnico.

Las condiciones de participación también están encaminadas a combatir con eficacia el fraude y la corrupción. Quedará excluido obligatoriamente de un contrato público cualquier operador económico condenado por haber participado en una organización delictiva o por corrupción, fraude o blanqueo de capitales. Los poderes adjudicadores podrán exigir a los licitadores cualquier documento que demuestre su moralidad o su situación económica. Al objeto de informarse, podrán dirigirse a las autoridades nacionales competentes o a las de otro Estado miembro.

Podrá ser excluido de la participación en un contrato público todo operador económico:

  • que se encuentre en estado de quiebra, de liquidación, de cese de actividades o de intervención judicial, o que sea objeto de un procedimiento de este tipo;
  • que haya sido juzgado culpable de un delito que afecte a su moralidad profesional;
  • que haya cometido una falta profesional grave;
  • que no haya cumplido sus obligaciones relativas al pago de las cotizaciones de la seguridad social o sus obligaciones tributarias;
  • que haya realizado declaraciones falsas ante el poder adjudicador.

Igualdad entre los medios electrónicos y los tradicionales

En materia de intercambio de información, la nueva Directiva pone al mismo nivel los medios electrónicos y los tradicionales. Deja que los agentes del contrato elijan los medios de comunicación que van a utilizar durante los procedimientos. Cuando se utilicen medios electrónicos, el poder adjudicador podrá acortar los plazos de la siguiente manera:

  • la publicación electrónica de un anuncio de información previa permite disminuir en siete días el plazo de recepción de las ofertas en los procedimientos abiertos y restringidos. Lo mismo ocurre con la recepción de las solicitudes de participación cuando se trate de procedimientos negociados o de diálogo competitivo;
  • es posible una disminución adicional de cinco días, acumulable con la anterior, en los procedimientos abiertos y restringidos cuando los documentos del contrato estén disponibles en Internet.

Nace una nueva técnica de compra: el sistema dinámico de adquisición, que se apoya exclusivamente en medios de comunicación electrónicos.

Las subastas electrónicas

Los poderes adjudicadores podrán recurrir a la subasta electrónica para adjudicar un contrato, excepto en el caso de determinados contratos de servicios y obras que impliquen el desempeño de funciones de carácter intelectual, como la elaboración de proyectos de obras. La subasta electrónica se basará:

  • bien en el precio, cuando el contrato se adjudique al precio más bajo;
  • bien en el precio o en el valor de los elementos de las ofertas, cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente más ventajosa.

El pliego de condiciones incluirá la siguiente información:

  • los elementos cuantificables (cifras o porcentajes) a los que se refiere la subasta y las diferencias mínimas que se exigirán para pujar;
  • el desarrollo de la subasta y las especificaciones técnicas de conexión.

Antes de proceder a la subasta electrónica, los poderes adjudicadores realizarán una primera evaluación de las ofertas. Simultáneamente, por medios electrónicos, invitarán a participar a los licitadores admitidos. En la invitación se precisará la fecha y la hora de comienzo de la subasta y, en su caso, el número de fases. Se indicará, asimismo, la fórmula matemática en virtud de la cual se establecerán las clasificaciones automáticas; en dicha fórmula se integrará la ponderación de los criterios de adjudicación. A lo largo de cada una de las fases, los participantes conocerán su clasificación respectiva con relación a los demás participantes, cuya identidad desconocerán.

La subasta electrónica finalizará: en la fecha y a la hora fijadas previamente, cuando haya transcurrido un determinado plazo tras la presentación de la última oferta, o cuando concluyan todas las fases de la subasta.

Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos

Existen diferentes procedimientos para la adjudicación de los contratos públicos: el procedimiento abierto, el procedimiento restringido, el procedimiento negociado y el diálogo competitivo.

El procedimiento abierto

En un procedimiento abierto, cualquier operador económico interesado puede presentar una oferta.

El plazo mínimo de recepción de las ofertas será de cincuenta y dos días a partir de la publicación del anuncio. En caso de que se publique un anuncio de información previa, este plazo podrá reducirse a treinta y seis días. El plazo de recepción de las ofertas no podrá ser en ningún caso inferior a veintidós días.

El procedimiento restringido

En un procedimiento restringido, podrá solicitar su participación cualquier operador económico, pero únicamente aquellos que sean invitados podrán presentar una oferta.

El plazo mínimo de recepción de las solicitudes de participación será de treinta y siete días a partir del anuncio de licitación. A continuación, los poderes adjudicadores invitarán a los candidatos seleccionados, al mismo tiempo y por escrito, a presentar sus ofertas. El número mínimo de candidatos será de cinco, salvo en caso de no haber suficientes con las capacidades exigidas por el contrato. El plazo de recepción de las ofertas será de cuarenta días a partir de la invitación, aunque podrá reducirse a treinta y seis días cuando se haya publicado un anuncio de información previa; dicho plazo no podrá ser inferior a veintidós días. Excepcionalmente, en caso de urgencia, los poderes adjudicadores podrán fijar un plazo mínimo de quince días (diez si el anuncio es electrónico) para las solicitudes de participación y de diez días para la recepción de las ofertas.

El procedimiento negociado

En los procedimientos negociados, los poderes adjudicadores consultan con los operadores económicos de su elección y negocian con ellos las condiciones del contrato.

El procedimiento negociado con publicación de anuncio se justifica en los siguientes casos:

  • A raíz de otro procedimiento que haya revelado la presencia de ofertas irregulares, siempre y cuando el nuevo procedimiento no modifique las condiciones iniciales del contrato.
  • En casos excepcionales, cuando se trate de contratos cuyas características o riesgos no permitan fijar previamente los precios.
  • En el ámbito de los servicios, para las prestaciones intelectuales que no permitan utilizar un procedimiento abierto o restringido.
  • Para las obras realizadas únicamente con fines de investigación o de experimentación.

El procedimiento negociado sin publicación de anuncio se justifica en los siguientes casos:

  • Respecto de cualquier tipo de contrato: en los casos en los que no se haya presentado ninguna oferta en respuesta a un procedimiento abierto o restringido; cuando el contrato sólo pueda encomendarse a un operador económico determinado, por razones técnicas o artísticas o por cualquier otra razón relacionada con la protección de derechos de exclusividad; en caso de urgencia imperiosa, como consecuencia de hechos imprevisibles.
  • Respecto de los contratos de suministro: cuando los productos de que se trate se fabriquen exclusivamente para fines de I+D; en el caso de entregas complementarias durante un período máximo de tres años cuando el cambio de proveedor inicial obligue al poder adjudicador a adquirir material con características técnicas diferentes; cuando se trate de suministros cotizados y comprados en una bolsa de materias primas; para la compra de suministros en condiciones especialmente ventajosas, ya sea a un proveedor que cese definitivamente en sus actividades comerciales, ya a uno que se encuentre en liquidación judicial.
  • Respecto de los contratos de servicios: cuando el contrato se deba adjudicar al ganador, según las normas del concurso.
  • Respecto de los contratos de obras y servicios: con relación a aquellas obras o servicios complementarios que no figuren en el proyecto inicial y que, debido a una circunstancia imprevista, hayan pasado a ser necesarios (limitado al 50 % del importe del contrato inicial); en el caso de nuevas obras o servicios que consistan en la repetición de obras o servicios similares encargados al operador económico inicial por un máximo de tres años.

En los procedimientos negociados con publicación de anuncio, el plazo mínimo de recepción de las solicitudes de participación será de treinta y siete días a partir del anuncio de licitación. En caso de urgencia imperiosa, los poderes adjudicadores podrán fijar un plazo mínimo de quince días (diez si el anuncio es electrónico). Los poderes adjudicadores invitarán a los candidatos seleccionados (tres como mínimo), al mismo tiempo y por escrito, a negociar. La invitación incluirá todos los documentos del contrato, la fecha límite de recepción de las ofertas, la dirección a la que deben enviarse y la lengua o lenguas en que deben estar redactadas. Incluirá también la ponderación relativa de los criterios de adjudicación del contrato.

El diálogo competitivo

Los poderes adjudicadores podrán recurrir al diálogo competitivo en el caso de contratos complejos, cuando no puedan definir solos las soluciones técnicas a sus necesidades o no puedan elaborar la estructura jurídica y financiera de un proyecto. Los grandes proyectos de infraestructuras parecen prestarse a este tipo de diálogo.

Los poderes adjudicadores publicarán un anuncio de licitación que incluya los criterios de adjudicación. El plazo mínimo para la recepción de las solicitudes de participación será de treinta y siete días. A continuación, los poderes adjudicadores invitarán a los candidatos seleccionados (tres como mínimo), al mismo tiempo y por escrito, a dialogar. Se iniciará el diálogo, que podrá desarrollarse en varias fases, y continuará hasta la definición de las soluciones (técnicas o financiero-jurídicas). Los poderes adjudicadores garantizarán la igualdad de trato y protegerán la información confidencial. Al término del diálogo, los candidatos presentarán su oferta definitiva, que podrán precisar sin modificar los elementos fundamentales del contrato. Los poderes adjudicadores adjudicarán el contrato en función de los criterios de adjudicación fijados y sobre la base de la oferta económicamente más ventajosa.

Las concesiones de obras públicas

Las concesiones de obras públicas cuyo valor sea superior a 5 000 000 euros estarán sujetas a normas específicas. Dichas normas no se aplicarán:

  • a los contratos públicos de obras que se refieran a la puesta a disposición o la explotación de redes públicas de telecomunicaciones;
  • a los contratos públicos secretos o adjudicados en virtud de normas internacionales;
  • a los contratos públicos de obras regulados por la Directiva «sectores especiales».

Los poderes adjudicadores publicarán un anuncio de información. El plazo mínimo de presentación de las candidaturas será de cincuenta y dos días a partir del anuncio, menos siete días si el anuncio es electrónico.

El concesionario aplicará las normas de publicidad de los contratos adjudicados a terceros, salvo en caso de procedimiento negociado sin publicación de anuncio de información. Si el concesionario es un poder adjudicador, aplicará todas las reglas previstas para los contratos públicos de otras.

No tendrán la consideración de terceros las empresas que se hayan agrupado para obtener la concesión ni las empresas vinculadas a ellas. Se considerará que una empresa está vinculada a un concesionario cuando exista entre ambos, directa o indirectamente, una relación de influencia dominante. Dicha influencia dominante viene determinada por la propiedad, la participación financiera y las normas de funcionamiento.

Los concursos de proyectos en el ámbito de los servicios

La participación en un concurso no podrá estar limitada al territorio (o a una parte) de un Estado miembro ni por la naturaleza jurídica de los participantes. Podrán organizar concursos en el ámbito de los servicios y concursos con primas de participación:

  • las autoridades gubernamentales centrales a partir de un umbral de 130 000 euros;
  • los demás poderes adjudicadores a partir de un umbral de 200 000 euros;
  • todos los poderes adjudicadores a partir de un umbral de 200 000 euros cuando los concursos se refieran a determinados servicios de I+D, de telecomunicaciones, de hostelería y restauración, de transporte ferroviario, fluvial y marítimo, de puesta a disposición de personal, de formación profesional, de investigación y seguridad, así como determinados servicios jurídicos, sociales y sanitarios o recreativos, culturales y deportivos.

Los poderes adjudicadores publicarán un anuncio de concurso redactado de conformidad con las normas de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. Los intercambios y el almacenamiento de información garantizarán la integridad y la confidencialidad de los datos. Los poderes adjudicadores no conocerán los proyectos hasta que no expire el plazo de presentación previsto.

Los criterios de evaluación serán claros y no discriminatorios, y garantizarán una competencia real. El jurado estará compuesto exclusivamente por personas físicas independientes de los participantes en el concurso y, cuando se exija una cualificación profesional específica para participar en un concurso, al menos un tercio de sus miembros deberá poseer dicha cualificación; además, tendrá autonomía de decisión: estudiará los proyectos atendiendo a los criterios de evaluación. Se respetará el anonimato de los participantes hasta la decisión final.

Contexto

La adjudicación de los contratos celebrados en los Estados miembros deberá cumplir los principios de libre circulación de las mercancías, libertad de establecimiento y libre prestación de servicios. Sin embargo, cuando los contratos públicos superen un cierto importe, se requerirá una coordinación comunitaria de los procedimientos nacionales de adjudicación de dichos mercados para garantizar un máximo de competencia y el pleno disfrute de los beneficios derivados del mercado interior.

Términos clave del acto
  • Contrato público: contrato oneroso celebrado por escrito entre un poder adjudicador y un operador económico, cuyo objeto es la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios.
  • Concesión (de obras y servicios): contrato que se diferencia de un contrato público por el hecho de que la remuneración del operador económico consiste, bien únicamente en un derecho de explotación, bien en dicho derecho acompañado de un precio.
  • Poder adjudicador: el Estado, los entes territoriales y los organismos de Derecho público (y sus asociaciones) con capacidad para poner en marcha un contrato público.
  • Operador económico: el contratista, el proveedor o el prestador de servicios que responde a una licitación.

REFERENCIAS

ActoEntrada en vigorPlazo de transposición en los Estados miembrosDiario Oficial

Directiva 2004/18/CE

30.4.2004

31.1.2006

DO L 134 de 30.4.2004

Acto(s) modificativo(s)Entrada en vigorPlazo de transposición en los Estados miembrosDiario Oficial

Directiva 2005/75/CE

9.12.2005

31.12006

DO L 323 de 9.12.2005

Reglamento (CE) n° 2083/2005

1.1.2006

-

DO L 333 de 20.12.2005

Directiva 2006/97/CE

1.1.2007

1.1.2007

DO L 363 de 20.12.2006

Reglamento (CE) n° 1422/2007

1.1.2008

-

DO L 317 de 5.12.2007

Directiva 2009/81/CE

21.8.2009

21.8.2011

DO L 216 de 20.8.2009

Reglamento (CE) n° 1177/2009

1.1.2010

-

DO L 314 de 1.12.2009

Reglamento (CE) n° 1251/2011

1.1.2012

-

DO L 319 de 2.12.2011

Las modificaciones y correcciones sucesivas de la Directiva 2004/18/CE se han integrado en el texto de base. Esta versión consolidada  tiene un valor meramente documental.

Última modificación: 15.02.2012
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