RSS
Alfabetisk lista
Den här sidan är tillgänglig på 11 språk.

We are migrating the content of this website during the first semester of 2014 into the new EUR-Lex web-portal. We apologise if some content is out of date before the migration. We will publish all updates and corrections in the new version of the portal.

Do you have any questions? Contact us.


Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

INLEDNING

Ett av de viktigaste syftena med den regeringskonferens som utmynnade i undertecknandet av utkastet till Amsterdamfördraget var att reformera den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) för att effektivisera den och göra unionen bättre rustad att uppträda i internationella sammanhang.

Reformen framstod som speciellt angelägen sedan före detta Jugoslavien sönderfallit. De tragiska omständigheter under vilka detta skedde gjorde det uppenbart att unionen måste vara i stånd att agera och förebygga, inte bara reagera. Svagheterna när medlemsstaterna reagerar var och en för sig kom i öppen dager.

I Amsterdamfördraget finns en strävan att överbrygga motsättningarna mellan de mycket ambitiösa gemensamma målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och de medel som står till unionens förfogande för att nå dessa mål men som uppenbarligen inte motsvarar förväntningarna och de aktuella utmaningarna.

TILLBAKABLICK

Under de olika etapperna av byggandet av Europa har tankarna på politisk union, gemensam utrikespolitik och gemensam försvarspolitik med jämna mellanrum förekommit på dagordningen som en följd av olika politiska förslag som lagts fram.

I Pleven-planen från år 1950 (som fått sitt namn efter den franska konseljpresidenten Pleven) föreslogs att det skulle inrättas en integrerad europeisk armé under gemensamt kommando. Mellan 1950 och 1952 blev planen föremål för förhandlingar mellan medlemsstaterna i Europeiska kol- och stålgemenskapen, vilka utmynnade i undertecknandet av Fördraget om europeiska försvarsgemenskapen. Som en omedelbar följd av detta fördrag presenterades 1953 en politisk plan som syftade till att det skulle upprättas en federal eller konfederal struktur. I den "Europeiska politiska gemenskapen" skulle det finnas en parlamentarisk församling bestående av två kammare, vidare ett europeiskt verkställande råd, ett ministerråd och en domstol. Denna politiska gemenskap skulle ha ett mycket brett kompetensområde, och tanken var att också Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska försvarsgemenskapen på sikt skulle införlivas med den. Planen avvisades emellertid av den franska nationalförsamlingen den 30 augusti 1954 och kom därför aldrig att förverkligas.

I början av 1960-talet pågick svåra förhandlingar på grundval av de två Fouchet-planerna. Dessa planer hade, först den ena, sedan den andra, lagts fram av Frankrike och gick ut på att det skulle upprättas ett närmare politiskt samarbete, en union av stater samt en gemensam utrikespolitik och en gemensam säkerhetspolitik. En kommitté fick till uppgift att lägga fram konkreta förslag och lyckades nå ambitiösa, om än komplicerade, kompromisser. Dit hörde bland annat inrättandet av ett oberoende sekretariat och möjligheten att på sikt inom vissa områden fatta beslut med kvalificerad majoritet. Tyvärr kunde någon enighet inte nås kring Fouchet-kommitténs förslag och förhandlingarna mellan medlemsstaterna bröt samman 1962.

Sedan stats- och regeringscheferna begärt att få en redovisning av möjligheterna att göra framsteg på det politiska planet lades den s.k. Davignon-rapporten fram 1970 i samband med toppmötet i Luxemburg. Denna rapport blev början till det europeiska politiska samarbetet (EPS), som lanserades informellt 1970 för att sedan institutionaliseras genom Europeiska enhetsakten 1987. ESP innebar i huvudsak att medlemsstaterna skulle samråda med varandra i utrikespolitiska frågor.

Vid toppmötet i Köpenhamn tre år senare lades det fram en rapport om hur EPS fungerade. Följden blev tätare möten mellan utrikesministrarna, liksom med den politiska kommittén (bestående av cheferna för politiska frågor i de nationella utrikesministerierna). Samtidigt inrättades en "Europakorrespondentgrupp" som skulle svara för uppföljningen av EPS. Gruppen skulle också få tillträde till ett nytt telexnät benämnt COREU, som band samman medlemsstaterna.

Inrättandet av Europeiska rådet 1974 bidrog till förbättrad samordning av EPS genom den roll som stats- och regeringscheferna spelar när det gäller att fastställa de allmänna politiska riktlinjerna för uppbyggnaden av gemenskapen. De officiella ställningstaganden som har gjorts från gemenskapens sida har inneburit både att ordförandeskapets roll stärkts och att arbetet inom ramen för EPS getts ökad offentlighet.

Efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan och den islamiska revolutionen i Iran blev medlemsstaterna medvetna om Europeiska gemenskapens växande maktlöshet i internationella sammanhang. De antog därför 1981, beslutna att stärka EPS, London-rapporten, som innebar en allmän skyldighet att samråda i förväg i alla utrikespolitiska frågor som berörde samtliga medlemsstater och att också inbegripa Europeiska kommissionen. Samma önskan att hävda gemenskapens ställning på världsplanet låg 1982 bakom Genscher-Colomboinitiativet till Europeiska akten, vilket 1983 ledde fram till den högtidliga Stuttgartdeklarationen om Europeiska unionen.

Dooge-kommitténs rapport 1985, som utarbetades inför den regeringskonferens som sedan ledde fram till Europeiska enhetsakten, innehöll en rad förslag rörande utrikespolitiken, bland annat ett förslag om ökat samråd i säkerhetspolitiska frågor och samarbete på krigsmaterielområdet. Vidare föreslogs att det skulle inrättas ett permanent sekretariat. De bestämmelser som slutligen togs in i enhetsakten var inte lika långtgående som Dooge-kommitténs förslag, men gjorde det i alla fall möjligt att institutionalisera EPS och Europakorrespondentgruppen, liksom ett sekretariat direkt underställt ordförandeskapet. Målen för EPS utvidgades till att omfatta alla utrikespolitiska frågor av gemensamt intresse.

Som en följd av regeringskonferensen om den politiska unionen och av ikraftträdandet 1993 av Fördraget om Europeiska unionen finns det i detta fördrag nu en särskild avdelning om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). GUSP har alltså ersatt EPS, och det har skapats en särskild pelare i gemenskapsstrukturen för mellanstatligt samarbete. Denna pelare är ett uttryck för unionens önskan att hävda sin identitet i internationella sammanhang.

AVDELNING V I FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONEN

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) regleras genom bestämmelserna i avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen. GUSP behandlas också i artikel 2 (f.d. artikel B) i Gemensamma bestämmelser, där det sägs att unionen skall ha som ett av sina mål att "hävda sin identitet i internationella sammanhang, särskilt genom att genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, som på sikt skall omfatta utformningen av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar (...)".

GUSP infördes som svar på önskemålet att göra unionen bättre rustad att bemöta de många olika utmaningar som den ställs inför i internationella sammanhang och förse unionen med en rad nya möjligheter att vidta åtgärder utöver de traditionella gemenskapsåtgärderna när det gäller förbindelserna med tredje land (särskilt handelspolitiken och utvecklingssamarbetet).

Avdelning V utgör en särskild pelare inom Europeiska unionen, eftersom de mellanstatliga förfaranden som där föreskrivs skiljer sig från de förfaranden som gäller för de traditionella områdena för gemenskapssamarbetet, till exempel den inre marknaden och handelspolitiken. Skillnaden är framför allt märkbar när det gäller beslutsfattandet, för vilket det krävs enhällighet mellan medlemsstaterna, medan andra beslut i gemenskapen i regel fattas med kvalificerad majoritet, men också därigenom att kommissionen, Europaparlamentet och domstolen har en mindre viktig roll att spela när det gäller avdelning V. Den mera undanskymda roll som dessa institutioner har när det gäller GUSP står i klar motsats till deras befogenheter i traditionella gemenskapsfrågor.

För att de två typerna av åtgärder (gemenskapsåtgärder och mellanstatliga åtgärder) skall kunna fungera på ett smidigt och motsägelsefritt sätt fastställs följande i artikel 3 (f.d. artikel C):

"Unionen skall (…) säkerställa att den genomgående handlar konsekvent i relationerna med omvärlden inom ramen för sin utrikes- och säkerhetspolitik, ekonomiska politik och biståndspolitik. Rådet och kommissionen skall ansvara för sådan konsekvens. De skall var och en inom för sina befogenheter svara för att denna politik genomförs."

De första årens erfarenheter av hur avdelning V fungerade var emellertid inte så tillfredsställande som medlemsstaterna hade förväntat sig av sin gemensamma åtgärd. Det var alltså mot bakgrund av ett relativt negativt facit som förhandlingarna i samband med 1996 års regeringskonferens inriktades på att i det nya fördraget införa de institutionella reformer som var nödvändiga för att den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken skulle bli effektiv.

FRAMSTEG GENOM AMSTERDAMFÖRDRAGET

Framför allt har GUSP:s operationella karaktär förstärkts genom att instrumenten blir mera sammanhängande och beslutsfattandet effektivare. Det blir möjligt att fatta beslut med kvalificerad majoritet i och med den dubbla trygghet som ligger i möjligheten till s.k. konstruktiv röstnedläggning och möjligheten att, i de fall en medlemsstat undantagsvis lägger in ett veto mot ett beslut, hänskjuta frågan till rådet för avgörande. Kommissionen medverkar i ökad utsträckning i representativa uppgifter och verkställighetsuppgifter.

Gemensam strategi

I och med Amsterdamfördraget införs ett nytt utrikespolitiskt instrument vid sidan av gemensam åtgärd och gemensam ståndpunkt, nämligen gemensam strategi.

Europeiska rådet, som fastställer principerna och de allmänna riktlinjerna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, fastställer genom enhälligt beslut gemensamma strategier inom områden där medlemsstaterna har betydande gemensamma intressen. Målen för den gemensamma strategin anges i denna, liksom dess varaktighet och de medel som unionen och medlemsstaterna skall ställa till förfogande.

Det är rådets uppgift att svara för genomförandet av de gemensamma strategierna genom gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter, vilka skall beslutas med kvalificerad majoritet. Rådet har också rätt att rekommendera Europeiska rådet gemensamma strategier.

Beslutsfattande

Huvudregeln är att beslut som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fortfarande fattas enhälligt. Medlemsstaterna kan emellertid tillgripa konstruktiv röstnedläggning, som innebär att det faktum att en medlemsstat avstår från att rösta inte hindrar att beslut fattas. Om den medlemsstat som avstår från att rösta avger en formell förklaring är den inte att vara skyldig att tillämpa beslutet, men skall i en anda av ömsesidig solidaritet godta att beslutet är bindande för unionen i dess helhet. Medlemsstaten i fråga skall alltså avhålla sig från varje handling som skulle kunna strida mot unionens åtgärd.

Det bör dock observeras att ordningen med formell förklaring i kombination med röstnedläggning inte kan tillämpas, om de medlemsstater som beslutar att utnyttja denna ordning företräder mer än en tredjedel av de vägda rösterna i rådet.

Enligt den ändrade avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen skall beslut dock fattas med kvalificerad majoritet i följande två fall:

  • När rådet antar beslut om gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter eller andra beslut på grundval av en gemensam strategi som fastställts av Europeiska rådet.
  • När rådet antar beslut om genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt som tidigare fastställts av rådet.

När det gäller beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet finns det emellertid en skyddsklausul som innebär att en medlemsstat kan förhindra att omröstning sker, om den som skäl för att blockera omröstningen kan anföra viktiga skäl som rör nationell politik. Rådet får i det läget, med kvalificerad majoritet och sedan medlemsstaten redovisat sina skäl, besluta att hänskjuta frågan till Europeiska rådet för enhälligt beslut av stats- och regeringscheferna.

Hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Enligt artikel 26 (f.d. artikel J.16) i Fördraget om Europeiska unionen, skall en ny funktion införas som skall bidra till ökad synlighet och konsekvens i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Rådets generalsekreterare har funktionen som Hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Han har till uppgift att biträda rådet i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genom att medverka vid utformning, förberedelse och genomförande av beslut. Han för också på rådets vägnar och på begäran av ordförandeskapet den politiska dialogen med tredje part.

Denna nya funktion medför en omorganisation av arbetsuppgifterna inom rådet på så sätt att den administrativa förvaltningen av generalsekretariatet överförs på den biträdande generalsekreteraren. Detta utesluter emellertid inte att rådet, närhelst det anser det lämpligt, kan utse en särskild representant med ett mandat för särskilda politiska frågor, så som skedde när det gäller före detta Jugoslavien.

Organisatoriskt stöds den höge representanten av en enheten för politisk planering och tidig fövarning inom rådets generalsekretariat som är underställd denne.

Enheten för politisk planering och tidig varning

Konsekvensen i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är beroende av hur medlemsstaterna reagerar inför den internationella händelseutvecklingen. Erfarenheterna hittills har visat att Europeiska unionens och dess medlemsstaters ställning i internationella sammanhang försvagas, om de reagerar var och en för sig. En gemensam analys av de internationella problemen och deras konsekvenser och ett ömsesidigt informationsutbyte borde därför bidra till att unionen kan reagera på ett verksamt sätt inför den internationella händelseutvecklingen.

Genom en förklaring som fogats till Amsterdamfördraget har parterna i detta syfte kommit överens om att en enhet för politisk planering och tidig varning skall inrättas inom rådets generalsekretariat och underställas den höge representanten för GUSP. Enheten skall bestå av sakkunniga från rådets generalsekretariat, medlemsstaterna, kommissionen och Västeuropeiska unionen (VEU). I enhetens arbetsuppgifter skall framför allt ingå:

  • att övervaka och analysera utvecklingen inom områden som har betydelse för GUSP,
  • att bedöma unionens utrikes- och säkerhetspolitiska intressen och fastställa vilka områden GUSP kan inriktas på i framtiden,
  • att i tid identifiera händelser, potentiella politiska kriser eller situationer som kan få betydande återverkningar för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken,
  • att på begäran av antingen rådet eller ordförandeskapet eller på eget initiativ lägga fram dokument i vilka olika alternativ till utformning av rådets politik redovisas och motiveras.

"Petersberg-uppdragen", säkerhetsfrågor och Västeuropeiska unionen

De s.k. Petersberg-uppdragen är integrerade i avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen. Detta utgör ett väsentligt framsteg i en tid då - jämfört med situationen under det kalla kriget - hotet av konflikter av mera betydande omfattning klart minskat, medan man i stället kan konstatera att det åter uppträder lokala konflikter som innebär faktiska risker för den europeiska säkerheten (t.ex. konflikten i f.d. Jugoslavien). I detta sammanhang utgör Petersberg-uppdragen, som är ett uttryck för medlemsstaternas gemensamma önskan att sörja för säkerheten i Europa genom till exempel humanitära insatser och fredsskapande åtgärder, utan tvivel en lämplig åtgärd från Europeiska unionens sida.

Vad gäller de säkerhetspolitiska frågorna ställs genom den nya artikel 17 (f.d. artikel J.7) i Fördraget om Europeiska unionen två utvecklingsmöjligheter i sikte, även om de ännu är avlägsna, nämligen:

  • ett gemensamt försvar,
  • en integrering av Västeuropeiska unionen (VEU) i Europeiska unionen.

Konkret slås i den nya texten fast att GUSP skall omfatta alla frågor som rör unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik som, om Europeiska rådet beslutar det, skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. En liknande formulering gäller för närmandet av EU och VEU. På den punkten sägs det att unionen skall främja upprättandet av närmare institutionella förbindelser mellan de två organisationerna med sikte på, om Europeiska rådet beslutar det, en eventuell integrering av VEU i unionen.

Finansieringen av driftskostnader i samband med GUSP

Enligt Fördraget om Europeiska unionen skall driftskostnaderna för finansieringen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken belasta dels gemenskapsbudgeten, dels medlemsstaterna enligt en fördelningsnyckel som skall fastställas. Mot detta förfarande "från fall till fall" har det, inte minst från kommissionens sida, framförts åtskillig kritik, eftersom förfarandet anses komplicerat och ineffektivt.

Genom Amsterdamfördraget kommer denna situation att avhjälpas genom bestämmelsen om att driftskostnaderna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall belasta gemenskapsbudgeten utom i de fall utgifterna avser åtgärder som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser eller i de fall rådet enhälligt beslutar något annat. I det sistnämnda fallet gäller att en stat som avstår från att rösta och samtidigt avger en formell förklaring inte skall vara skyldig att bidra till finansieringen av åtgärden.

Om utgifterna skall belasta medlemsstaterna skall fördelningen göras i enlighet med BNI-fördelningsnyckeln, såvida inte rådet enhälligt beslutar på annat sätt.

Rättsligt meddelande | Om webbplatsen | Sök | Kontakt | Till början