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Establecimiento progresivo de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia

INTRODUCCIÓN

Desde hace más de veinte años los Estados miembros han unido sus fuerzas para luchar contra fenómenos internacionales como el terrorismo, el tráfico de estupefacientes o la inmigración ilegal. En 1986, cuando se proclamó la libre circulación de las personas como uno de los principales elementos del mercado interior, la cooperación informal entre los gobiernos de los Estados miembros se reveló insuficiente para combatir la internacionalización de la delincuencia organizada y responder a las necesidades de seguridad de los ciudadanos europeos. En consecuencia, se tomó la decisión de integrar en el Tratado de Maastricht la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior, para hacer de ella una política de pleno derecho de la Unión Europea.

Al pilar comunitario se unió un pilar intergubernamental, y se crearon nuevos instrumentos jurídicos. Esta cooperación, iniciada tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993, no ha resultado muy satisfactoria, ni en su funcionamiento ni en sus resultados. La revisión del Tratado de la Unión Europea ha modificado sensiblemente el proceso de toma de decisiones.

Para crear un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, el Tratado de Amsterdam introduce en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea un nuevo título, que lleva por título "Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas". El control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la cooperación judicial en materia civil corresponden al primer pilar, y se rigen por el método comunitario. Sin embargo, esta "comunitarización" será gradual: se implantará a la velocidad que marquen las decisiones del Consejo de la Unión Europea, en un plazo máximo de cinco años a partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado. Únicamente la cooperación policial y la cooperación judicial en materia penal siguen inscritas en el tercer pilar, al que el nuevo Tratado añade la prevención y lucha contra el racismo y la xenofobia.

Estas modificaciones institucionales introducen modalidades nuevas en la toma de decisiones, merced a las cuales podrán adoptarse, en principio, medidas más numerosas y eficaces, con una cooperación más estrecha entre los Estados miembros.

PANORAMA HISTÓRICO

Orígenes de la cooperación (1975-85)

A partir de 1975 se fue implantando poco a poco la colaboración intergubernamental en los ámbitos de la inmigración, el derecho de asilo y la cooperación policial y judicial. El primer ejemplo de esta puesta en común fue el Grupo Trevi, integrado por los Ministros de Interior y creado para luchar contra el terrorismo y coordinar la cooperación policial de toda la Comunidad en este terreno. Los Ministros se reunían en el seno de este Grupo para tratar problemas de orden público y de terrorismo, y bajo sus auspicios se crearon varios grupos y subgrupos de trabajo. En aquellos momentos, las instituciones europeas quedaban al margen de este proceso, que se desarrollaba de acuerdo con las reglas de juego intergubernamentales.

Del Acta Única al Tratado de Maastricht (1986-92)

El Acta Única europea firmada en 1986 constituyó un importante paso adelante en esta cooperación, que hasta entonces se había desarrollado con poca transparencia, tanto ante los ciudadanos como ante las instituciones comunitarias. Según el nuevo artículo 8A, la libre circulación de los ciudadanos es uno de los cuatro elementos principales del mercado único, y queda expresamente incluida en las materias de competencia comunitaria. Los nuevos grupos de trabajo creados tras la firma del Acta Única tuvieron en cuenta esta evolución, y pasaron a incluir, en calidad de observadores, a representantes de la Comisión. Además, tanto el grupo ad hoc "Inmigración"- creado en 1986 e integrado por los ministros responsables de inmigración- como el CELAD, Comité Europeo de Lucha contra la Droga, pasaron a ser gestionados por el Consejo de la Unión Europea, estableciendo en él sus respectivas secretarías. Se crearon asimismo otros grupos, como el GAM (Grupo de Asistencia Mutua), encargado de cuestiones aduaneras. Por otra parte, un Consejo formado por los Ministros de Justicia de los Estados miembros celebraba reuniones periódicas. Desde entonces, este Consejo se ocupó de la cooperación judicial, penal y civil, junto con determinados aspectos de la cooperación política europea.

A pesar de las recomendaciones del Libro Blanco de la Comisión de 1985 sobre circulación de las personas, los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior seguían correspondiendo en gran medida a la cooperación intergubernamental. Así, en 1988, el Consejo Europeo de Rodas encargó al grupo intergubernamental de coordinación "libre circulación de las personas" que propusiera medidas encaminadas a conjugar la libre circulación de las personas y la seguridad ciudadana una vez eliminados los controles en las fronteras interiores de la Comunidad. Este grupo propuso en 1989 un programa de trabajo ("documento de Palma") que recomendaba enfáticamente un enfoque más coordinado en diversos aspectos de la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior. De hecho, los diversos grupos de trabajo surgidos a lo largo del tiempo trabajaban por separado, y elaboraban sus informes para ministros que integraban estructuras distintas. Además, debido a la propia naturaleza de esta cooperación, ni el Parlamento Europeo ni los Parlamentos nacionales podían ejercer control alguno sobre las medidas adoptadas en este marco.

Los instrumentos utilizados respondían a un método intergubernamental tradicional: por un lado convenios, y por otro, formulación de resoluciones, conclusiones y recomendaciones. Todas estas medidas son instrumentos del derecho internacional clásico, y se adoptaban por tanto al margen al Consejo de la Unión Europea. Entre ellas puede citarse el Convenio de Dublín de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros de la Comunidad, así como las resoluciones de Londres, igualmente relativas al asilo.

Algunos Estados miembros adoptaron textos más vinculantes en el decenio de 1980: por ejemplo, el Acuerdo de Schengen en 1985 y el Convenio de ejecución de Schengen en 1990, que crearon nuevas estructuras operativas, para garantizar, entre otras cosas, la cooperación policial y aduanera (Sistema de Información de Schengen, SIS). Fue entonces cuando se reveló necesario integrar en una estructura global el opaco sistema de los grupos de concertación: se trataba no sólo de aumentar la eficacia de las medidas adoptadas por los Estados miembros en los terrenos de justicia y asuntos de interior, sino también de coordinar el trabajo de todas estas organizaciones, evitando así la duplicación de tareas.

Institucionalización de la cooperación en los ámbitos de justicia y asuntos de interior: el Título VI del Tratado de la Unión Europea (1992-98)

El Título VI se tomó en parte de este sistema de cooperación intergubernamental ya existente, lo cual explica los reproches que se le han dirigido: multiplicidad de niveles de trabajo dentro del tercer pilar, complejidad y falta de transparencia. La estructura del tercer pilar, inspirada en la de la Política Exterior y de Seguridad Común, sólo ofrecía a las instituciones comunitarias una participación parcial, sin posibilidad real de ejercer control sobre las decisiones de los Estados miembros:

  • El Tribunal de Justicia sólo tenía competencia para interpretar los convenios si una cláusula del propio texto (del tipo que sea) así lo disponía explícitamente;
  • el Parlamento Europeo podía ser consultado por el Consejo, pero la mayor parte de las veces no ha pasado de ser meramente informado;
  • el derecho de iniciativa de la Comisión Europea se limitaba a determinados ámbitos, y era compartido con los Estados miembros;
  • con frecuencia el Consejo se veía paralizado por la necesidad de alcanzar la unanimidad para adoptar cualquier decisión en este terreno.

El Tratado de Amsterdam modifica la cooperación en los ámbitos de justicia y asuntos de interior para crear un espacio de libertad, de seguridad y de justicia con una vocación más amplia y más concreta, con métodos más eficaces y más democráticos, y con una participación más equilibrada de las instituciones.

FUNCIONAMIENTO DEL TÍTULO IV DEL TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA

El Título IV comprende los siguientes ámbitos:

  • Libre circulación de las personas
  • Controles en las fronteras exteriores
  • Asilo, inmigración y protección de los derechos de los nacionales de terceros países
  • Cooperación judicial en materia civil

Definidas como cuestiones de interés común, estaban regidas por las normas del Título VI del Tratado de la Unión Europea (denominado asimismo "tercer pilar").

Establecimiento de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia en el plazo de cinco años

En virtud del Tratado de Amsterdam, estos ámbitos pasan a integrarse en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en cuyo marco la función de las instituciones es muy distinta de la que les correspondía hasta la fecha con arreglo al Título VI.

El Consejo de la Unión Europea seguirá teniendo la función principal durante los próximos cinco años, lo que le permitirá tomar varias decisiones en estos ámbitos. El objetivo es facilitar la libre circulación de las personas, sean ciudadanos europeos o nacionales de terceros países, al tiempo que se edifica una cooperación eficaz entre las distintas administraciones en la lucha contra la delincuencia internacional.

Mecanismo institucional general

El Consejo sigue teniendo una primacía fundamental en este proceso, pero deja de ser el único protagonista.

En un primer momento, durante cinco años a partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado, el Consejo decidirá por unanimidad sobre las propuestas presentadas por la Comisión o por los Estados miembros. Consultará al Parlamento Europeo antes de adoptar ninguna decisión.

Después, el Consejo sólo tomará decisiones a partir de propuestas presentadas por la Comisión. Sin embargo, la Comisión estará obligada a considerar toda solicitud de un Estado miembro de que presente una propuesta al Consejo. Previa consulta al Parlamento Europeo, el Consejo deberá decidir por unanimidad si se aplica el procedimiento de codecisión, y votará, por mayoría cualificada, la adopción de medidas en virtud del Título IV, así como la adaptación de las disposiciones relativas al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Además de esta función de toma de decisiones, el Consejo ve confirmada la de coordinación entre los servicios competentes de las Administraciones de los Estados miembros, así como entre estos servicios y la Comisión Europea. Se suprimen los numerosos niveles de grupos de trabajo. Estos grupos se sitúan al mismo nivel y dependen directamente del Coreper (Comité de Representantes Permanentes).

Es de destacar que determinadas medidas siguen un mecanismo institucional distinto (artículo 67).

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

El nuevo Tratado refuerza la participación del Tribunal de Justicia en los ámbitos de justicia y asuntos de interior. Antes el Tribunal no tenía competencias en estas materias, y no estaba facultado para supervisar las medidas adoptadas por el Consejo. Sólo los propios convenios, y ello si incluían expresamente una cláusula en tal sentido, podían otorgar competencia al Tribunal de Justicia para interpretar sus disposiciones y decidir acerca de cualquier conflicto en torno a su aplicación.

El nuevo Título IV, que versa fundamentalmente sobre la libre circulación de las personas, el asilo, la inmigración y la cooperación judicial en materia civil, confiere estas competencias al Tribunal de Justicia en las siguientes circunstancias:

  • un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, podrá pedirle que se pronuncie sobre cuestiones de interpretación de dicho Título o sobre la validez e interpretación de actos de las instituciones comunitarias con fundamento en dicho Título, si estima necesaria una decisión del Tribunal de Justicia para poder emitir su fallo;
  • el Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrán igualmente solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre cuestiones de interpretación de dicho Título o de actos basados en él.

No obstante, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para pronunciarse sobre las medidas o decisiones adoptadas para eliminar los controles sobre las personas (sean ciudadanos de la Unión Europea o nacionales de terceros países) al atravesar fronteras interiores.

Los Estados miembros

Los Estados miembros conservan sus prerrogativas, especialmente en el ámbito de la libre circulación de las personas. Siguen teniendo la responsabilidad exclusiva de garantizar el orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. En este contexto, podrán tener en cuenta consideraciones de política exterior.

En casos urgentes, si un Estado miembro se enfrenta a la llegada repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, medidas provisionales durante un período máximo de seis meses en beneficio del Estado miembro afectado, para limitar la libre circulación o la entrada de los nacionales de ese tercer país.

Protocolos

Protocolo sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda

Estos dos países no participan en las medidas correspondientes al Título IV, que no son vinculantes para ellos. Por lo tanto, quedan excluidos de las votaciones en todos los aspectos relacionados con el espacio de seguridad, de libertad y de justicia.

Sin embargo, si el Reino Unido o Irlanda desearan participar en la adopción y aplicación de una determinada medida propuesta, deberán informar de ello al Presidente del Consejo en el plazo de tres meses a partir de la presentación de la propuesta o de la iniciativa al Consejo. Podrán igualmente aceptar la medida en cualquier momento, una vez que el Consejo la haya adoptado.

Protocolo sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 14 (antiguo artículo 7A) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea al Reino Unido y a Irlanda

El Reino Unido e Irlanda se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras, especialmente sobre los ciudadanos de Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de cualquier otro acuerdo que vincule al Reino Unido o a Irlanda, o a ambos; se reservan asimismo el derecho de autorizar la entrada de tales ciudadanos en su territorio. Paralelamente, los demás Estados miembros podrán ejercer controles fronterizos sobre cualquier persona procedente del Reino Unido o de Irlanda.

Irlanda ha manifestado su deseo de participar en el mayor grado posible en las medidas adoptadas en aplicación del Título IV, en tanto en cuanto tales medidas le permitan mantener su zona de tránsito común con el Reino Unido (esta "zona de tránsito común" es un espacio de libre circulación entre ambos países).

Protocolo sobre la posición de Dinamarca

Dinamarca no participa en las medidas correspondientes al Título IV, excepto para determinar cuáles serán los terceros países cuyos nacionales deberán hallarse en posesión de un visado para atravesar las fronteras exteriores de los Estados miembros, así como las relativas a la implantación de un visado uniforme.

En cuanto al desarrollo del acervo de Schengen, cuando el Consejo adopte cualquier decisión al respecto, Dinamarca tendrá un plazo de seis meses para decidir sobre la incorporación o no de dicha decisión a su ordenamiento jurídico nacional.

FUNCIONAMIENTO DEL TÍTULO VI DEL TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA

El Título VI, "Disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal", tiene por objeto prevenir y luchar contra los siguientes fenómenos:

  • el racismo y la xenofobia;
  • el terrorismo;
  • la trata de seres humanos y los delitos contra los niños;
  • el tráfico ilícito de estupefacientes;
  • el tráfico ilícito de armas;
  • la corrupción y el fraude.

Estos objetivos se conseguirán mediante:

  • una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de la Oficina Europea de Policía (Europol);
  • una mayor cooperación entre las autoridades judiciales y otras autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de Europol;
  • la aproximación, cuando proceda, de las normas de los Estados miembros en materia penal

Se observará que se han precisado los objetivos del Título VI del Tratado de la Unión Europea. Los Estados miembros son ya conscientes de que los fenómenos de delincuencia desbordan los territorios nacionales. Se han creado redes transnacionales, y la única manera de luchar eficazmente contra el delito es una mayor cooperación entre los países.

Mecanismo institucional general

El Consejo de la Unión Europea sigue siendo el principal protagonista en el proceso de decisión del Título VI. Para alcanzar los objetivos descritos, el Consejo podrá valerse de los siguientes instrumentos:

  • adoptar posiciones comunes que definan el punto de vista de la Unión sobre una cuestión determinada.
  • adoptar decisiones marco para la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Al igual que las directivas (instrumento utilizado dentro del pilar comunitario), las decisiones marco obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.
  • adoptar decisiones con cualquier fin que no sea la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Estas decisiones son obligatorias, y las medidas necesarias para aplicar estas decisiones a escala de la Unión son adoptadas por el Consejo por mayoría cualificada;
  • celebrar convenios recomendando su adopción a los Estados miembros según sus respectivas normas constitucionales. Salvo disposición en contrario, entran en vigor una vez ratificados por la mitad de Estados miembros como mínimo.

Un comité de coordinación integrado por altos funcionarios formulará dictámenes dirigidos al Consejo y contribuirá a la preparación de sus trabajos.

La Comisión está estrechamente asociada a los trabajos realizados en virtud del Título VI, y su capacidad de iniciativa se extenderá a todos los ámbitos.

Estados miembros

El nuevo Tratado respeta el ejercicio de las competencias de los Estados miembros en el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.

Los Estados miembros tienen competencia prácticamente exclusiva sobre la cooperación en el ámbito de aplicación del Título VI. Para coordinar su actuación, se informarán y consultarán mutuamente, e implantarán procedimientos de colaboración entre los servicios competentes de sus respectivas administraciones.

En las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales en que participen, los Estados miembros expresarán posiciones comunes adoptadas con arreglo al presente Título.

Los Estados miembros podrán establecer una cooperación reforzada haciendo uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos de la Unión Europea, siempre que dicha cooperación respete las competencias y objetivos de la Comunidad y permita crear con mayor rapidez un espacio de libertad, de seguridad y de justicia (al igual que el sistema de Schengen en el pasado). El Consejo concederá su autorización por mayoría cualificada (votación favorable de diez miembros como mínimo). Si tal cooperación reforzada plantea problemas importantes de política nacional para un Estado miembro, el Consejo podrá pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo.

Parlamento Europeo

Antes de adoptar una decisión marco, una decisión o un convenio, el Consejo consultará al Parlamento Europeo.

La presidencia del Consejo y la Comisión informarán regularmente al Parlamento Europeo de los trabajos realizados en los ámbitos comprendidos en el Título VI.

El Parlamento Europeo puede plantear preguntas o formular recomendaciones al Consejo. Todos los años se celebrará un debate parlamentario sobre el avance realizado en la cooperación policial y judicial en materia penal.

Tribunal de Justicia

El nuevo Tratado reconoce la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre la validez e interpretación de las decisiones marco y de las decisiones, sobre la interpretación de los convenios y sobre la validez e interpretación de las medidas de aplicación de éstos.

Para las cuestiones prejudiciales, los Estados miembros deberán indicar mediante declaración formal que aceptan la competencia del Tribunal de Justicia, especificando qué órganos jurisdiccionales suyos podrán pedir que éste se pronuncie con carácter prejudicial. Desde ese momento, según haya decidido cada Estado miembro, o bien únicamente el órgano jurisdiccional que tenga el carácter de última instancia o bien cualquier órgano jurisdiccional del mismo podrán pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie, con carácter prejudicial, sobre una cuestión relativa a la validez o a la interpretación de uno de los actos mencionados, si dicho órgano jurisdiccional estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su sentencia.

Protocolos

Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea

Los Estados miembros signatarios de los Acuerdos de Schengen (todos los Estados miembros salvo el Reino Unido e Irlanda) cooperan en lo sucesivo para eliminar las fronteras interiores en el marco jurídico e institucional de la Unión Europea. El Consejo sustituye al Comité Ejecutivo creado por los Acuerdos de Schengen.

Irlanda y el Reino Unido pueden participar total o parcialmente en las disposiciones del acervo de Schengen mediante votación en el Consejo, que deberá obtener la unanimidad de los trece países signatarios de los Acuerdos más el representante del Gobierno del Reino Unido o de Irlanda, según corresponda.

Islandia y Noruega, por su parte, se asocian a la aplicación del acervo de Schengen y a su desarrollo.

Protocolo anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea

Considerando que todos los Estados miembros de la Unión Europea respetan los derechos humanos y las libertades fundamentales, sólo podrá considerarse una solicitud de asilo presentada por un nacional de un Estado miembro en los casos siguientes:

  • el Estado miembro del solicitante adopta medidas que menoscaben el cumplimiento del Convenio sobre la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales;
  • el Consejo ha comprobado que existe una violación grave de los derechos humanos en el país del solicitante;
  • un Estado miembro lo decide unilateralmente (Bélgica se compromete a realizar un análisis individual de toda solicitud de asilo, al objeto de respetar sus obligaciones internacionales anteriores: Convención de Ginebra de 1951 y Protocolo de 31 de enero de 1967).

CRUCE DE FRONTERAS INTERIORES Y EXTERIORES

En un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Consejo de la Unión Europea deberá adoptar las medidas necesarias para lograr los objetivos fijados en dicho Tratado.

Control de personas en las fronteras interiores

Deberá desaparecer todo control de personas en las fronteras interiores de la Unión Europea, ya sean ciudadanos de la Unión o nacionales de terceros países.

A diferencia de los demás ámbitos previstos en el Título IV, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para controlar la validez y aplicación de tales medidas.

Cruce de las fronteras exteriores de la Unión Europea

El Consejo define las normas y los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para la realización de controles en las fronteras exteriores de la Unión Europea.

Las normas comunes sobre visados aplicables a las estancias cuya duración no supere los tres meses incluyen los siguientes elementos:

  • la lista de los terceros países cuyos nacionales tengan la obligación de ser titulares de visado para cruzar una frontera exterior, y de aquéllos cuyos nacionales estén exentos de esa obligación;
  • los procedimientos y las condiciones para la expedición de visados de los Estados miembros;
  • un modelo uniforme de visado (todos los Estados miembros expedirán el mismo modelo de visado a los nacionales de terceros países);
  • normas para un visado común (la expedición de visados de los Estados miembros se rige por normas comunes).

Con arreglo al procedimiento general de decisión dispuesto en el Título IV, las medidas relativas a los puntos cuarto y quinto son adoptadas por el Consejo por unanimidad. Tras un plazo máximo de cinco años a partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado, estas medidas se adoptarán siguiendo el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo.

Sin perjuicio del procedimiento general previsto en este Título, las medidas relativas a los puntos primero y tercero serán adoptadas por el Consejo por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo.

Libre circulación de nacionales de terceros países

Deberán adoptarse medidas que establezcan las condiciones en las que los nacionales de terceros países podrán viajar libremente en el territorio de los Estados miembros durante un período no superior a tres meses.

Protocolo sobre las relaciones exteriores de los Estados miembros con respecto al cruce de fronteras exteriores

Los Estados miembros seguirán estando facultados para celebrar acuerdos con terceros países, siempre que éstos sean compatibles con el Derecho comunitario y con los acuerdos internacionales.

POLÍTICAS DE ASILO Y DE INMIGRACIÓN

En un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Consejo adoptará medidas en diversos ámbitos de asilo e inmigración. No obstante, no estarán sometidas al mencionado plazo de cinco años las medidas que deban adoptarse con los siguientes objetivos: fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas; establecer condiciones de entrada y residencia de inmigrantes, y definir los derechos de los nacionales de terceros países.

Política de asilo

La Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 31 de enero de 1967 establecieron normas internacionales sobre el estatuto de los refugiados. Además, se celebrarán consultas con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y con otras organizaciones internacionales en la materia en cuestiones relativas a la política de asilo. Dentro de estos parámetros, el Consejo adoptará medidas para determinar:

  • los criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro que asume la responsabilidad de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país;
  • las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros;
  • las normas mínimas para la concesión del estatuto de refugiado a nacionales de terceros países;
  • las normas mínimas relativas a los procedimientos aplicables por los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado .

Se adoptarán asimismo medidas relativas a los refugiados y personas desplazadas, en los siguientes ámbitos:

  • normas mínimas para conceder protección temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y a las personas que por otro motivo necesitan protección internacional,
  • fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas y en la asunción de las consecuencias de dicha acogida (el problema de los refugiados en Alemania procedentes de la antigua Yugoslavia ha mostrado con especial intensidad la necesidad de estas medidas en caso de repetirse una situación de este tipo).

En el supuesto de que uno o más Estados miembros se enfrenten a una situación de emergencia caracterizada por la llegada repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, medidas provisionales por un período máximo de seis meses.

Política de inmigración

Se adoptarán medidas sobre esta política en los siguientes ámbitos:

  • condiciones de entrada y de residencia, y normas sobre procedimientos de expedición en los Estados miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupación familiar;
  • la inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales.

Por último, se adoptarán medidas que definan los derechos y las condiciones con arreglo a los cuales los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro podrán residir en otros Estados miembros.

Los Estados miembros podrán mantener o incluir en sus respectivas políticas de inmigración todas aquellas disposiciones nacionales que sean compatibles con el Tratado de Amsterdam y con los acuerdos internacionales.

COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIA CIVIL

En tanto y en cuanto la cooperación judicial en materia civil tenga repercusión transfronteriza, las medidas en este ámbito se adoptarán de conformidad con lo dispuesto en el Título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. En este terreno se fijan los siguientes objetivos:

  • ayudar a la comprensión de los actos judiciales y extrajudiciales adoptados en un Estado miembro por parte de los demás Estados miembros; mejorar y simplificar la cooperación en la obtención de pruebas, así como el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en asuntos civiles y mercantiles, incluidas las extrajudiciales;
  • fomentar la compatibilidad de las normas aplicables en los Estados miembros sobre conflictos de leyes y de jurisdicción;
  • eliminar obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles fomentando, si fuera necesario, la compatibilidad de las normas de procedimiento civil aplicables en los Estados miembros.

COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIA PENAL

Se fijan objetivos de la acción común sobre cooperación judicial en materia penal:

  • facilitar y acelerar la cooperación entre los ministerios y las autoridades judiciales o equivalentes competentes de los Estados miembros en relación con el procedimiento y la ejecución de resoluciones;
  • facilitar la extradición entre Estados miembros;
  • conseguir la compatibilidad de las normas aplicables en los diversos Estados miembros, en la medida necesaria para mejorar dicha cooperación;
  • prevenir conflictos de jurisdicción entre los Estados miembros;
  • adoptar progresivamente medidas que establezcan normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos y a las penas en los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico ilícito de estupefacientes.

Los objetivos siguen siendo de índole general, y no implican un calendario preciso: las cuestiones abordadas son complejas, y esta lista de objetivos constituye un importante primer paso en materia de cooperación judicial.

COOPERACIÓN POLICIAL

La cooperación policial se traducirá en acciones comunes decididas por el Consejo de la Unión Europea o con la participación de Europol (Oficina Europea de Policía).

Acciones comunes

Incluyen, entre otros, los siguientes aspectos:

  • en relación con la prevención, la localización e investigación de hechos delictivos, la cooperación operativa entre los servicios de policía, de aduanas y otros servicios especializados de los Estados miembros con funciones coercitivas;
  • recoger, almacenar, tratar, analizar e intercambiar información, incluida la correspondiente a informes sobre operaciones financieras sospechosas;
  • la cooperación e iniciativas conjuntas en la formación, el intercambio de funcionarios de enlace, las comisiones de servicio, el uso de equipos y la investigación científica policial;
  • la evaluación común de técnicas especiales de investigación relacionadas con la detección de formas graves de delincuencia organizada.

Europol (Oficina Europea de Policía)

El Consejo fomentará la cooperación mediante la Oficina Europea de Policía y, en un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, adoptará medidas que permitan a Europol:

  • facilitar, apoyar y coordinar acciones específicas de investigación de las autoridades competentes de los Estados miembros;
  • solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros la realización y la coordinación de sus investigaciones y desarrollar conocimientos especializados que puedan ponerse a disposición de los Estados miembros para ayudar a éstos en la investigación de casos de delincuencia organizada;
  • colaborar estrechamente con las autoridades encargadas de la acusación y la investigación especializadas en la lucha contra la delincuencia organizada;

Por último, el Consejo creará una red de investigación, documentación y estadística sobre delincuencia transfronteriza.

Las acciones realizadas en el ámbito de la cooperación policial (incluidas las actividades de Europol) son sometidas al control de los órganos jurisdiccionales adecuados por las autoridades competentes, de conformidad con las normas nacionales aplicables en cada Estado miembro.

INTEGRACIÓN DEL ESPACIO DE SCHENGEN EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA

La eliminación de los controles fronterizos en el territorio que se conoce como "espacio de Schengen" fue posible gracias a una iniciativa de 1985 de Alemania, Francia y el Benelux. En 1990 el "Acuerdo de Schengen" estableció las normas comunes en materia de visados, derecho de asilo, controles en las fronteras exteriores y cooperación policial y aduanera, al objeto de permitir la libre circulación de las personas en todos los países signatarios sin poner en peligro el orden público. Se ha creado un sistema de información para el intercambio de datos sobre la identidad de las personas. Los Estados miembros de la Unión Europea (a excepción del Reino Unido y de Irlanda), junto con Noruega e Islandia, se han sumado a esta iniciativa intergubernamental.

Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea

Los Estados miembros signatarios de los Acuerdos de Schengen en lo sucesivo desarrollarán una "cooperación reforzada" en materia de eliminación de fronteras interiores en el marco jurídico e institucional de la Unión Europea. El Consejo de la Unión Europea pasa a asumir las funciones del Comité Ejecutivo creado por los Acuerdos de Schengen. Las normas comunes que se han expuesto anteriormente fueron integradas, bien en virtud del Título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, bien en virtud del Título VI del Tratado de la Unión Europea. La base jurídica de cualquier nueva propuesta relativa a uno de los siguientes ámbitos: visados, derecho de asilo, control en las fronteras exteriores, cooperación policial y cooperación aduanera, será una de estas nuevas disposiciones.

El objetivo de la libre circulación de las personas, recogido a partir del Acta Única europea de 1986, podrá alcanzarse garantizando un control democrático y poniendo a disposición de los ciudadanos recursos judiciales siempre que sus derechos se vean en peligro (Tribunal de Justicia, órganos jurisdiccionales nacionales, o ambas cosas, en función de los casos).

Irlanda y el Reino Unido pueden participar total o parcialmente en las disposiciones del acervo de Schengen, mediante votación del Consejo, que deberá obtener la unanimidad de los trece países signatarios de los Acuerdos más el representante del Gobierno del Reino Unido o de Irlanda, según corresponda.

Islandia y Noruega, por su parte, se asocian a la aplicación del acervo de Schengen y a su desarrollo.

Acervo de Schengen

Se conoce como "acervo de Schengen" el conjunto de los siguientes actos:

  • Acuerdo firmado en Schengen el 14 de junio de 1985 entre los países del Benelux, Alemania y Francia, relativo a la eliminación gradual de los controles en las fronteras comunes.
  • Convenio de aplicación del Acuerdo de 14 de junio de 1985, celebrado el 19 de junio de 1990 entre Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Países Bajos, así como el Acta final y declaraciones comunes anejas.
  • Protocolos y Acuerdos de Adhesión con Italia (firmados el 27 de noviembre de 1990), España y Portugal (firmados el 25 de junio de 1991), Grecia (firmados el 6 de noviembre de 1992), Austria (firmados el 28 de abril de 1995) y Dinamarca, Finlandia y Suecia (firmados el 19 de diciembre de 1996), así como los Actas finales y las declaraciones anejas.
  • Decisiones y declaraciones adoptadas por el Comité Ejecutivo creado por el convenio de aplicación de 1990, así como los actos adoptados con vistas a la puesta en práctica del convenio por parte de las instancias a las que el Comité Ejecutivo hubiera concedido capacidad de decisión.

MODIFICATIÓN DE LA NUMERACIÓN DE LOS TÍTULOS Y ARTÍCULOS DE LOS TRATADOS

Es de destacar que la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam implicó una modificación general de la numeración de los títulos y artículos de los diversos Tratados.

De esta forma, los artículos K.1 a K.14 que componen el Título VI del Tratado de la Unión Europea han pasado a ser los artículos 29 a 42.

Véase también

Para saber más:

  • sobre la legislación adoptada para crear un espacio de libertad, de seguridad y de justicia.
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