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Le processus d'adhésion d'un nouvel État membre

Le processus d'élargissement de l'Union européenne (UE) a une fonction historique: faire du continent européen un espace de paix, de stabilité et de prospérité. L'UE a progressivement mis en place un processus pour guider et aider les pays candidats à l'adhésion à se préparer à leurs obligations d'États membres, notamment dans leurs processus de transition, de réformes et de mise en œuvre du droit et des politiques de l’UE.

SYNTHÈSE

Tout État européen qui souhaite adhérer à l’Union européenne (UE) doit respecter les valeurs communes de l’UE définies à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE): le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, le respect des droits de l'homme, l'État de droit et les droits des personnes appartenant à des minorités. De plus, il s’engage à promouvoir ces valeurs à l’intérieur de l’UE et à l’égard des pays tiers.

Les modalités d’adhésion à l’UE sont prévues par l’article 49 du TUE. Dans un premier temps, l’État qui souhaite adhérer adresse sa candidature au Conseil. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette candidature. Le Conseil consulte alors la Commission et demande l’approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. En cas d’approbation, le Conseil se prononce sur l’adhésion par un vote à l’unanimité.

Les conditions de l'adhésion, et les adaptations des traités et des institutions que cette adhésion entraîne, font l'objet d'un accord entre les États membres et le pays candidat. Cet accord, ou traité d'adhésion, est soumis à la ratification de tous les États contractants.

Processus d'adhésion

Toute demande d'adhésion fait l'objet d'un avis de la Commission, et d'une décision du Conseil, qui attribue un statut de pays candidat au pays demandeur. Ce statut ne permet pas nécessairement l’ouverture immédiate des négociations en vue de l'adhésion. Pour cela, le pays candidat doit répondre à un certain nombre de conditions.

Le pays doit répondre aux critères d’éligibilité, qui ont été définis lors du Conseil européen de Copenhague en 1993 et complétés lors du Conseil européen de Madrid en 1995. Ce sont:

  • des critères politiques: la stabilité des institutions doit garantir la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme ainsi que le respect et la protection des minorités;
  • des critères économiques: l’existence d'une économie de marché viable, la capacité à faire face à la pression de la concurrence et aux forces du marché à l'intérieur de l'UE;
  • la capacité à assumer les obligations d’État membre, découlant du droit et des politiques de l'UE (ou acquis communautaire), y compris l'adhésion aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

Le pays candidat doit également avoir créé les conditions de son intégration par l'adaptation de ses structures administratives.

Les pays des Balkans occidentaux doivent produire des résultats satisfaisants dans le cadre du processus de stabilisation et d'association (notamment concernant le commerce) avant que l'UE ne puisse examiner leurs éventuelles demandes d'adhésion.

La capacité d'absorption de l'UE (ou capacité d'intégration) est un autre élément fondamental. L'UE doit être en mesure d’accueillir de nouveaux membres tout en approfondissant son intégration, et en garantissant le fonctionnement de ses institutions et de ses politiques. Les nouveaux membres doivent, quant à eux, être bien préparés à leur nouveau statut d'État membre. L’élargissement doit également recevoir le soutien de l'opinion publique dans les États membres et les pays candidats.

Une fois que le pays candidat satisfait à ces critères, les négociations d'adhésion sont prêtes à être lancées. Le Conseil européen décide de l'opportunité d'ouvrir les négociations sur la base de l'avis de la Commission.

Les négociations d'adhésion constituent le fond du processus d'adhésion. Elles portent sur l'adoption, la mise en œuvre et l'application de l'acquis communautaire par les pays candidats. Elles ont pour objectif d'aider les pays candidats à se préparer à leurs obligations d'États membres une fois l'adhésion réalisée. Basées sur les mérites propres de chaque pays candidat, les négociations sont menées individuellement; le degré de préparation peut donc varier d'un pays candidat à l'autre.

Le déroulement des négociations d'adhésion repose sur un cadre de négociation établi par le Conseil sur proposition de la Commission. Il met en perspective les négociations à mener avec la situation et les caractéristiques de chaque pays candidat. Le cadre de négociation concerne:

  • les principes et les procédures de la négociation;
  • les points susceptibles d'être négociés tels que les aspects financiers, les dérogations temporaires ou mesures de sauvegarde dans des domaines spécifiques de l'acquis (tels que la libre circulation des personnes, les politiques structurelles ou l'agriculture);
  • les réformes politiques et économiques;
  • l'issue des négociations, qui reste ouverte;
  • l'objectif, qui est l'adhésion.

Les négociations portent sur l'adoption de l’acquis communautaire. Elles débutent par une phase préparatoire, ou examen analytique de l'acquis («screening»), conduite par la Commission. Le screening vise à apprécier le degré de préparation du pays candidat, à le familiariser avec l'acquis et à identifier les chapitres à ouvrir sur la base de critères de référence (« benchmarks »). Ces critères de référence concernent des étapes préparatoires essentielles pour l'alignement futur et le respect d'obligations contractuelles au titre des accords d'association liées à l'acquis. Le Conseil décide à l'unanimité d'éventuels critères de référence, ou de l'ouverture d'un chapitre sur base de recommandations de la Commission.

Les négociations ont lieu dans le cadre de conférences intergouvernementales bilatérales réunissant les États membres de l’UE et le pays candidat.

Les négociations sont clôturées lorsque le pays candidat remplit les critères de référence (« benchmarks ») définis pour la clôture d’un chapitre (par exemple: mesures législatives, instances administratives ou judiciaires, volets de l'acquis effectivement mis en œuvre, économie de marché viable pour les chapitres économiques). Le pays doit également accepter le projet de position commune de l'UE élaboré par la Commission et adopté unanimement par le Conseil. Les chapitres clos peuvent toutefois être rouverts dans les cas où les pays candidats ne satisfont plus aux conditions exigées.

Les négociations d'adhésion peuvent être suspendues dans le cas d'une violation sérieuse et persistante des principes sur lesquels l'UE est fondée. La Commission peut alors recommander, de sa propre initiative ou à la demande d'un tiers des États membres, la suspension des négociations et les conditions de la reprise des négociations. Le Conseil adopte la recommandation à la majorité qualifiée après avoir entendu le pays candidat concerné.

Une fois que les négociations de l'ensemble des chapitres sont clôturées, le processus d'adhésion arrive à son terme. L'adhésion peut être lancée par la conclusion d'un accord, le traité d'adhésion, entre les États membres et le pays candidat. Toutefois, le Conseil décide à l'unanimité de conclure le processus après avis de la Commission et avis conforme du Parlement européen. Le traité d'adhésion concerne:

  • le résultat des négociations d'adhésion, les conditions de l'adhésion et les mesures de sauvegarde ou de report pour les domaines nécessitant davantage d'approfondissement;
  • l'adaptation des institutions et des traités, la répartition des voix lors des votes au Conseil et au Parlement européen, le nombre des députés européens, des membres du Comité des Régions, etc.;
  • la date de l'adhésion.

Le traité d'adhésion est soumis à ratification par l'ensemble des États membres et du futur État membre. Le pays candidat est désormais pays adhérant et poursuit le processus vers l'adhésion en adaptant les domaines pour lesquels des progrès doivent être réalisés sous l'œil vigilant de la Commission.

Instruments du processus d'adhésion

Une stratégie de préadhésion est définie pour chaque processus d'adhésion et pour chaque pays candidat. Cette stratégie prévoit les instruments (énumérés ci-après) qui vont soutenir les pays candidats dans leur préparation.

Les accords bilatéraux conclus entre l'UE et chaque pays candidat servent de cadre au dialogue et aux négociations. Il s’agit par exemple de l'accord d'association et de l’accord sur l'union douanière conclus avec la Turquie, ainsi que des accords de stabilisation et d'association des pays des Balkans occidentaux.

Les dialogues politique et économique ont lieu entre l'UE et chaque pays candidat afin de consolider le processus. Leurs résultats sont intégrés aux négociations d'adhésion.

Les partenariats pour l'adhésion forment un cadre individuel pour chaque pays candidat. Ils exposent de manière détaillée:

  • les priorités de réformes à court et moyen termes, basées sur les critères de Copenhague;
  • les priorités de renforcement des institutions et infrastructures;
  • le cadre de référence de l'aide financière assurée par les fonds européens.

Les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis (PNAA) sont prévus par les partenariats pour l'adhésion et sont établis par chaque pays candidat. Ils présentent un calendrier pour mettre en œuvre les priorités définies par le partenariat pour l'adhésion ainsi que les ressources humaines et financières qui y sont allouées.

La participation aux programmes, agences et comités de l'UE est ouverte aux pays candidats. Le pays candidat y apporte une contribution financière; à ce titre l'aide financière de préadhésion peut prendre en charge une partie de ce financement. Toutefois, les pays candidats n'ont qu'un statut d'observateur aux programmes auxquels ils participent et n'assistent aux réunions des comités de suivi de ces programmes que lorsqu'ils sont concernés (l'éducation, la formation, la jeunesse, l'environnement, la santé, etc). Leur participation aux agences varie d'une agence à une autre, de la participation intégrale à la participation partielle.

L'évaluation de la Commission (« monitoring ») commence dès la demande d'adhésion et se poursuit jusqu'à ce que le pays candidat adhère effectivement à l'UE.

Cette évaluation fait l'objet de rapports annuels dans lesquels la Commission apprécie la capacité des pays candidats à assumer leurs obligations d'États membres. Les rapports portent sur une évaluation détaillée des critères de Copenhague, y compris une évaluation chapitre par chapitre quant à l'adoption et la mise en œuvre de l'acquis.

Plus régulièrement et en complémentarité avec son évaluation annuelle, la Commission a mis en place un processus de suivi du déroulement des négociations d'adhésion. Ce processus repose sur le cadre de négociations et vise à apprécier l'alignement des pays candidats sur l'acquis et sa mise en œuvre. Cette évaluation est régulièrement publiée dans des rapports de suivi.

Le dialogue avec la société civile a pour objectif d'associer les sociétés civiles de l'UE et des pays candidats au processus d'adhésion, afin de renforcer la compréhension et la connaissance mutuelles.

L'aide financière de préadhésion soutient:

  • les réformes des institutions et la mise en place des infrastructures nécessaires pour s'aligner sur l'acquis et le mettre en application;
  • la coopération régionale et transfrontalière,
  • le développement régional;
  • les préparatifs pour la participation aux fonds structurels de l'UE.

L'aide de préadhésion et le processus de préadhésion sont interdépendants. C'est pourquoi cette aide doit être adaptée en fonction des progrès réalisés par les pays candidats et de l'identification de nouvelles priorités.

Pour la période 2007-2013, l'Instrument d'aide de préadhésion (IAP) constitue l'aide financière en faveur des pays candidats, ainsi que des pays candidats potentiels des Balkans occidentaux.

De plus, les pays candidats peuvent bénéficier de cofinancements d'institutions financières internationales (IFI) avec lesquelles la Commission a signé des accords. Ces accords permettent non seulement de renforcer la coopération entre ces institutions mais aussi de mieux canaliser les prêts et fonds mis au service du processus de préadhésion. La Banque européenne d'investissement (BEI), en tant qu'institution financière attitrée de l'UE, joue également un rôle important.

Contexte

L'UE a connu cinq élargissements successifs depuis sa création en 1957. Composée à l’origine de six États membres fondateurs, elle compte actuellement vingt-sept États membres.

Les élargissements de 2004 et de 2007 ont été sans précédent en raison du nombre des pays qui ont adhéré, mais aussi des défis que présentait l'adhésion de ces pays. En effet, la situation tant politique qu'économique de la plupart de ces pays nécessitait davantage de préparation. De plus, l'UE elle-même devait se préparer à les accueillir. C'est pourquoi le processus d'élargissement a été approfondi.

Dernière modification le: 16.03.2010
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