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Vinculaciones entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD)

El propósito de la presente comunicación es evaluar las medidas que tienen por objetivo cubrir la laguna existente entre la ayuda humanitaria (cuya perspectiva es a corto plazo) y la ayuda al desarrollo (que está orientada a largo plazo). También el ofrece una perspectiva más global sobre los problemas que conlleva la ayuda al tercer mundo, atendiendo a la naturaleza de los distintos tipos de crisis, a la presencia de otros agentes en el terreno internacional y al riesgo de dependencia estructural.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 23 de abril de 2001 «La vinculación entre la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo - Evaluación» [COM(2001) 153 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

Marco general

Las negociaciones relativas al Convenio de Lomé IV se llevaron a cabo en un momento en el que se ponía en cuestión la eficacia de la ayuda aportada por la Unión Europea (UE). Ya que tenía intención de incrementar su nivel de ayuda, la Comisión inició una consulta de largo alcance, tanto interna como externa, titulada "La vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD)" [COM(1996) 153]. El principal argumento de este documento de discusión, que en gran parte sirvió como base para la Comunicación de 2001, es que resulta necesario cubrir la laguna que existe entre la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo. Mientras que la primera es aportada teniendo en cuenta las necesidades inmediatas de los individuos a través de las organizaciones no gubernamentales e internacionales, la segunda se orienta en función de las políticas y estrategias de desarrollo, adoptando la forma de la asociación entre países. Al centrarse en la interdependencia entre ambas políticas, la Comisión subrayaba que contar con mejores niveles de desarrollo puede traer consigo una disminución de la necesidad de la ayuda de emergencia, y que la mejora de la ayuda de emergencia podría contribuir al desarrollo, así como que la transición entre las dos se ve facilitada por la rehabilitación. Desde 1996 la VARD, también llamada la "zona gris", ha mantenido su protagonismo y se ha visto acompañada por un deseo de mejorar la coordinación de los esfuerzos internacionales.

Las diferentes categorías de crisis

La Comunicación considera que existen tres factores que dependen del contexto, o que cabe hablar de diferentes categorías de crisis.

  • Las catástrofes naturales constituyen la categoría en la que resulta más sencillo suministrar ayuda, ya que se cuenta con la buena voluntad de los gobiernos beneficiarios. Este tipo de actividades incluye, entre otras, los sistemas de alerta rápida establecidos para las hambrunas, las plantaciones en el caso de las inundaciones, la construcción de bancales en zonas de sequía y la gestión de los recursos hídricos en lo relativo a los corrimientos de tierras. Todo ello se lleva a cabo teniendo en cuenta las estrategias de desarrollo a largo plazo, como el Acuerdo de Cotonú. La ayuda prestada a Mozambique en el momento de las grandes inundaciones constituye otro ejemplo que incluye una serie de intervenciones estructurales para el desarrollo agrícola, cuyo objetivo era garantizar la seguridad alimentaria.
  • Los conflictos violentos constituyen una categoría que plantea dificultades, ya que los intereses entre las partes no son convergentes. Las crisis repetidas traen consigo problemas, sobre todo por la inestabilidad a largo plazo que suponen. También es necesario determinar el origen de la crisis, para poder mejorar la situación a largo plazo. Por tanto, el trabajo de la Comunidad debe situarse en un contexto amplio que abarque las diferentes fases del conflicto, como por ejemplo las labores de apoyo a los refugiados palestinos en los países que rodean a Israel, o el objetivo a largo plazo de conseguir su retorno. Por otra parte, también ha de tenerse en cuenta que el hecho de aportar una ayuda de dimensiones importantes en las situaciones de conflicto violento puede tener consecuencias negativas como, por ejemplo, la corrupción, el desvío de la ayuda o incluso la prolongación del conflicto.
  • Crisis estructurales y de otros tipos: en esta categoría se incluyen los países cuya situación política, económica o social se halla en pleno deterioro, por ejemplo Ucrania, Moldavia y Bielorrusia. Estos países carecen de instituciones apropiadas en materia de desarrollo, lo que impide su evolución hacia condiciones más estables. En Georgia, por ejemplo, en donde la inseguridad alimentaria era importante, se interviene de acuerdo con esta estrategia. En lugar de aportar un apoyo alimentario concreto, la Comisión aportó sus esfuerzos por conseguir la mejora de las estructuras institucionales y por suprimir los obstáculos a la producción y al comercio. Un cambio de estas características, con arreglo a estrategias de transición, tiene su importancia, ya que la ayuda alimentaria puede traer consigo distorsiones, al crear dependencias o fomentar tensiones.

Una mayor coordinación internacional

La falta de coordinación (a causa de las divergencias entre los intereses de los donantes, la lentitud de los procedimientos de decisión, etc.) en las situaciones posteriores a las crisis reduce el impacto de las intervenciones de ayuda. Otro elemento que viene a agravar este problema es la falta de continuidad y flexibilidad en la ayuda proporcionada, que suele dirigirse prioritariamente hacia el alivio del sufrimiento más inmediato. Este hecho tuvo por consecuencia que la ayuda aportada a Guinea-Bissau no estuviese lo suficientemente centrada sobre la necesidad de la vuelta a la democracia en 2000, lo que provocó nuevas tensiones algunos meses más tarde.

Sin embargo, el caso de Somalia es un ejemplo de buena coordinación entre los donantes, gracias a la creación del Organismo de Coordinación de la Ayuda a Somalia, que agrupaba a todos los donantes de la comunidad internacional y que desempeñó un papel clave en lo que respecta al establecimiento de contactos, la planificación, etc. Un factor que puede venir a reforzar el efecto positivo que supondría contar con una mayor planificación es el que corresponde a la cobertura por parte de los medios de comunicación, que da una gran visibilidad a los donantes.

Entre las sugerencias de la Comunidad Europea para mejorar los resultados de la ayuda internacional, se cuentan las siguientes:

  • una mejor coordinación entre la CE y los Estados miembros para mejorar la cofinanciación de los proyectos y la cooperación de las delegaciones,
  • una cooperación basada en el enfoque "amigos de" entre la ONU y otros actores,
  • una iniciativa en favor de los países pobres y altamente endeudados que vincule los esfuerzos de la CE con los del Banco Mundial, el FMI y las ONG.

La Comunidad Europea como elemento de vinculación

Habida cuenta de que la UE aporta más del 50% de la ayuda internacional y de que representa intereses políticos globales, ha de optar por una cierta neutralidad, lo cual podría servirle para conseguir un papel más importante, sobre todo en lo que se refiere a la creación de vínculos, terreno en el que quedan aún pendientes tres desafíos fundamentales: el tiempo, los asociados en la ejecución y la movilización de los instrumentos adecuados.

Los informes de estrategia nacional son otra modalidad de trabajo a la hora de cubrir la laguna existente. El acuerdo de Cotonú, en el que se pone de relieve la cuestión de la VARD, constituye un ejemplo en este sentido. Somalia, país del que ECHO se ha retirado, es otro: al conceder ayuda en la medida de los recursos disponibles, algunos países han obtenido medicamentos gratuitos, mientras que otros han tenido que pagar una parte de los costes. Para poder ser eficaces, estas estrategias tienen que garantizar una cierta flexibilidad, ajustándose a los cambios de situación que vayan surgiendo.

Entre las otras herramientas con que cuenta la CE en lo que se refiere a la zona gris, están la ayuda alimentaria y la seguridad alimentaria, la protección de los derechos humanos, la democratización y la prevención de conflictos.

Última modificación: 08.08.2007
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