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Proceso de adhesión de un nuevo Estado miembro

La ampliación constituye una oportunidad para la Unión Europea (UE) y para su función histórica de hacer del continente europeo un espacio de paz, estabilidad y prosperidad. El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE) impone las condiciones (así como las modalidades) para todo país que desee ingresar en la UE: ser un país europeo y respetar los principios comunes de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho.
Con la quinta ampliación, sin precedentes, la UE ha establecido progresivamente un proceso para guiar y ayudar a los países candidatos a la adhesión a prepararse para sus obligaciones como Estados miembros, en particular, en sus procesos de transición, reformas y adopción y aplicación del acervo.

SÍNTESIS

Fundamento jurídico

La UE está abierta a todos los países europeos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Tratado de la UE (TUE), que constituye el fundamento jurídico de toda adhesión. No obstante, para ingresar en la UE, el país europeo solicitante debe respetar los principios enunciados en el artículo 6, apartado 1, del TUE, comunes a todos los Estados miembros y sobre los que se basa la UE: la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho.

Con arreglo al artículo 49 del TUE, cualquier Estado europeo que desee solicitar el ingreso como miembro en la Unión debe dirigir su solicitud al Consejo. Este último, antes de tomar su decisión, debe consultar a la Comisión y pedir un dictamen conforme al Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen. El Consejo se pronunciará entonces por unanimidad.

Las condiciones de la adhesión, y las adaptaciones de los Tratados y de las instituciones que dicha adhesión entrañe, son objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el país solicitante. Dicho acuerdo, o tratado de adhesión, está sujeto a la ratificación de todos los Estados contratantes.

Proceso de adhesión

Toda solicitud de adhesión es objeto de un dictamen de la Comisión y de una decisión del Consejo. Aunque se haya otorgado el estatuto de país candidato al país solicitante, eso no implica necesariamente la apertura inmediata de negociaciones con vistas a la adhesión. Para ello, debe cumplir una serie de condiciones.

Todo país que desee ingresar en la UE debe respetar los criterios de adhesión, o criterios de Copenhague, en los que se basa la Comisión para emitir su dictamen relativo a las solicitudes de adhesión. Estos criterios fueron definidos en el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y completados en el Consejo Europeo de Madrid de 1995. Se trata de:

  • criterios políticos: la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías;
  • criterios económicos: la existencia de una economía de mercado viable, la capacidad para hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE;
  • la capacidad de asumir las obligaciones como miembro que se derivan del Derecho y de las políticas de la UE (acervo), incluida la adhesión a los objetivos de la Unión política, económica y monetaria;
  • haber creado las condiciones para su integración mediante la adaptación de sus estructuras administrativas.

En el caso de los países de los Balcanes Occidentales, con arreglo a la hoja de ruta propuesta por la Comisión en 2005 y aprobada por el Consejo en 2006, los resultados satisfactorios de un país por lo que se refiere al respeto de las obligaciones derivadas de su acuerdo de estabilización y asociación (en particular, las disposiciones relativas al comercio) entrarán a formar parte esencial de los elementos sobre los que se basará la UE para examinar una eventual solicitud de adhesión.

Asimismo, la capacidad de absorción de la UE es otro elemento fundamental a tener en cuenta para cualquier nueva ampliación. En función de la capacidad de absorción (o capacidad de integración), la ampliación de la Unión debe poder ahondar la integración a través de instituciones y políticas que funcionen, a medida que acoja a nuevos miembros. Estos nuevos miembros deben, por su parte, estar bien preparados para su nuevo estatuto de Estado miembro. La capacidad de integración de la UE requiere por otra parte que su ampliación reciba el apoyo de la opinión pública en los Estados miembros y los países candidatos.

Una vez que los países que tengan el estatuto de país candidato satisfagan estos criterios, pueden entablarse las negociaciones de adhesión. El Consejo Europeo decide si es oportuno entablar negociaciones basándose para ello en el dictamen de la Comisión.

Las negociaciones de adhesión constituyen la esencia del proceso de adhesión donde se examinan la adopción, ejecución y aplicación del acervo por parte de los países candidatos. Tienen por objeto ayudar a los países candidatos a prepararse para poder hacer frente a sus obligaciones de Estados miembros una vez se haya producido la adhesión. Basadas en los méritos propios de cada país candidato, las negociaciones se llevan a cabo de forma individual; así pues, el grado de preparación puede variar de un país candidato a otro.

El desarrollo de las negociaciones de adhesión se basa en un marco de negociación establecido por el Consejo a propuesta de la Comisión; ofrece una perspectiva de las negociaciones que deben llevarse a cabo y tiene en cuenta la situación y las características específicas de cada país candidato, a saber:

  • los principios y los procedimientos de la negociación;
  • los puntos susceptibles de ser negociados, como los aspectos financieros, las excepciones temporales o las medidas de salvaguardia en ámbitos específicos del acervo (tales como la libre circulación de personas, las políticas estructurales o la agricultura), que pueden alegarse a lo largo de las negociaciones de adhesión;
  • el vínculo entre las reformas políticas y económicas del país candidato y el desarrollo de las negociaciones;
  • el resultado de las negociaciones, que está abierto;
  • el objetivo, que es la adhesión.

Las negociaciones son sobre el acervo, que está dividido en capítulos. Cada capítulo se corresponde a un ámbito del acervo. Las negociaciones comienzan por una fase preparatoria o examen analítico del acervo efectuado por la Comisión. Dicho examen tiene por objeto evaluar el grado de preparación del país candidato, familiarizar a los países candidatos con el acervo y señalar los capítulos que deben abrirse sobre la base de criterios de referencia («benchmarks») definidos para la apertura del capítulo. Estos criterios de referencia se refieren a etapas preparatorias esenciales para la adecuación futura y el respeto de las obligaciones contractuales a título de los acuerdos de asociación ligadas al acervo. El Consejo decide por unanimidad los posibles criterios de referencia o la apertura de un capítulo basándose para ello en las recomendaciones de la Comisión.

Las negociaciones se desarrollan en el marco de conferencias intergubernamentales bilaterales en las que se reúnen todos los Estados miembros, por una parte, y el país candidato, por otra.

Las negociaciones de un determinado capítulo se cierran cuando el país candidato cumple los criterios de referencia definidos para el cierre del capítulo (por ejemplo, medidas legislativas, instancias administrativas o judiciales, aspectos del acervo realmente aplicados, economía de mercado viable para los capítulos económicos), y cuando acepta el proyecto de posición común de la UE elaborado por la Comisión y adoptado por unanimidad por el Consejo. No obstante, los capítulos cerrados pueden abrirse de nuevo en caso de que los países candidatos dejen de satisfacer las condiciones requeridas.

Las negociaciones de adhesión previstas en el marco de la negociación pueden suspenderse en caso de una violación grave y persistente de los principios sobre los que se basa la UE. La Comisión puede entonces recomendar, por iniciativa propia o a petición de un tercio de los Estados miembros, la suspensión de las negociaciones, así como las condiciones para la reanudación de las mismas. Tras escuchar las razones del país candidato afectado, el Consejo adopta la recomendación por mayoría cualificada.

Una vez que se cierran las negociaciones del conjunto de los capítulos, el proceso de adhesión llega a su fin y puede darse inicio a la adhesión mediante la celebración de un acuerdo, el Tratado de adhesión, entre los Estados miembros y el país candidato. No obstante, el Consejo decide por unanimidad concluir el proceso previo dictamen de la Comisión y dictamen conforme del Parlamento Europeo. El Tratado de adhesión tiene por objeto incorporar:

  • el resultado de las negociaciones de adhesión, las condiciones de la adhesión y las medidas de salvaguardia o de aplazamiento para los ámbitos que requieran una mayor profundización, según se desprenda de la última evaluación de la Comisión;
  • la adaptación de las instituciones y los Tratados, como el reparto de los votos en las votaciones en el seno del Consejo y el Parlamento Europeo o el número de diputados europeos, de miembros del Comité de las Regiones, etc.;
  • la fecha de adhesión.

Durante el período consecutivo a la conclusión del Tratado de adhesión y hasta el día de la adhesión, el Tratado está sujeto a la ratificación del conjunto de los Estados miembros y del futuro Estado miembro. En adelante, el país candidato se convierte en país adherente y continúa el proceso hacia la adhesión adaptando los ámbitos que presenten lagunas y en relación con los cuales deban realizarse progresos bajo el ojo atento de la Comisión.

Instrumentos del proceso de adhesión

Para cada proceso de adhesión y cada país candidato se define una estrategia de preadhesión con el fin de ayudarle a preparar su futura adhesión. Dicha estrategia de preadhesión prevé los marcos y los instrumentos del proceso (enumerados a continuación) que van a apoyar a los países candidatos en su preparación.

Los acuerdos bilaterales celebrados entre la UE y cada uno de los países candidatos sirven de marco bilateral para el diálogo y las negociaciones. Éste es el caso, por ejemplo, del acuerdo de asociación y la unión aduanera con Turquía y de los acuerdos de estabilización y asociación para los países de los Balcanes Occidentales.

Con el fin de consolidar el proceso, se lleva a cabo un diálogo político y un diálogo económico entre la UE y cada uno de los países candidatos en relación con los criterios políticos y los económicos y de convergencia, respectivamente. Sus resultados se integran en las negociaciones de adhesión.

Las asociaciones para la adhesión forman un marco individual destinado a ayudar a cada uno de los países candidatos a preparar su adhesión. Exponen de manera detallada los principios y los ámbitos prioritarios (en forma de prioridades a corto y medio plazo) basados en los criterios de Copenhague y en relación con los cuales deben reforzar sus instituciones, sus infraestructuras y/o su legislación, o emprender reformas. Las asociaciones para la adhesión constituyen asimismo un marco de referencia para la ayuda financiera garantizada por los fondos comunitarios.

En las asociaciones para la adhesión están previstos Programas Nacionales para la Adopción del Acervo (PNAA), que se establecen para cada país candidato. En ellos se especifica un calendario para aplicar las prioridades definidas por la asociación para la adhesión, así como los recursos humanos y financieros destinados a las mismas.

La participación en los programas, agencias y comités de la UE está abierta a los países candidatos y les permite participar en los mismos términos que los Estados miembros. El país candidato contribuye a su financiación; a este respecto, la ayuda financiera de preadhesión puede hacerse cargo de una parte de la misma. No obstante, los países candidatos sólo gozan del estatuto de observador en los programas en los que participan y sólo asisten a las reuniones de los comités de seguimiento de dichos programas cuando les afectan. Su participación en las agencias varía en función de las mismas, oscilando entre la participación íntegra y la participación parcial.

Así pues, la participación en los programas, agencias y comités de la UE, que tiene por objeto fomentar la cooperación entre los Estados miembros y los intercambios, pretende familiarizar a los países candidatos con las políticas y los instrumentos comunitarios. Puede atañer a diversos ámbitos, como la educación, la formación, la juventud, el medio ambiente, la sanidad, etc.

La evaluación de la Comisión («seguimiento») comienza a partir de la solicitud de adhesión y continúa hasta que el país candidato ingresa efectivamente en la UE.

Esta evaluación es objeto de informes anuales (informes periódicos) en los que la Comisión evalúa el grado de preparación de los países candidatos para asumir sus obligaciones de Estados miembros. Los informes siguen una estructura similar, realizando una evaluación detallada de los criterios de Copenhague, incluida una evaluación capítulo a capítulo en cuanto a la adopción y aplicación del acervo.

De forma más periódica, y como complemento a su evaluación anual, la Comisión ha establecido un proceso de seguimiento del desarrollo de las negociaciones de adhesión. Dicho proceso se apoya en el marco de negociación y tiene por objeto evaluar la adecuación de los países candidatos por lo que respecta al acervo y a su aplicación. Esta evaluación se publica regularmente en informes de seguimiento.

El diálogo de la sociedad civil tiene por objeto asociar a las sociedades civiles de la UE y de los países candidatos al proceso de adhesión. Ha adquirido una dimensión especial con la necesidad de hacer participar en mayor medida a la sociedad civil en la UE; en este contexto particular, tiene por objeto reforzar la comprensión y el conocimiento mutuos.

La ayuda financiera de preadhesión tiene por objetivo respaldar la transición de los países candidatos y sus reformas para el refuerzo de las instituciones y el establecimiento de las infraestructuras necesarias para adecuarse al acervo y aplicarlo. Esta ayuda se destina también a la cooperación regional y transfronteriza, así como al desarrollo regional. También pretende preparar a los países candidatos para su participación en los fondos estructurales de la UE.

La relación entre la ayuda de preadhesión y el proceso de preadhesión es interdependiente, en el sentido de que la ayuda tiene por objeto sostener el proceso, al tiempo que el proceso determina la ayuda. Éste es el motivo por el que la ayuda, que es a medio plazo, debe ser flexible en función de los progresos realizados por los países candidatos y de la definición de nuevas prioridades. El principal instrumento financiero, el programa Phare, que se había creado en un primer momento con el propósito de apoyar el proceso de reformas, así como la transición política y económica, de Hungría y Polonia en 1989, se convirtió rápidamente en el principal instrumento de ayuda a la preparación a la adhesión de los países candidatos de Europa Central y Oriental. Asimismo, se vio reforzado por el Instrumento de Política Estructural de Preadhesión (ISPA) y el programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (Sapard) para el período 2000-2006.

Para el período 2007-2013, el Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IPA) constituye la ayuda financiera en favor de los países candidatos (así como de los países candidatos potenciales de los Balcanes Occidentales). El IPA, que pretende ser un instrumento flexible, presta una ayuda que depende de los progresos realizados por los países beneficiarios y de sus necesidades, evidenciadas en las evaluaciones y en los documentos de estrategia anuales de la Comisión.

Además, los países candidatos pueden también beneficiarse de cofinanciaciones de las instituciones financieras internacionales con las que ha firmado acuerdos la Comisión. Dichos acuerdos permiten no sólo reforzar la cooperación entre estas instituciones, sino también canalizar mejor los préstamos y fondos puestos a disposición del proceso de preadhesión. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) (DE) (EN) (FR), como institución financiera titular de la UE, desempeña asimismo un papel nada desdeñable en este ámbito.

Contexto

La UE ha conocido cinco ampliaciones sucesivas desde su creación en 1957. De los seis Estados miembros fundadores, ha pasado a veintisiete. Las de 2004 y 2007 han sido ampliaciones sin precedentes, tanto en razón del número de países que iban a ingresar como de los retos que presentaba la adhesión de estos países a la UE. En efecto, la situación tanto política como económica de la mayoría de esos países requería una mayor preparación antes de ingresar en la UE. Además, la propia UE debía prepararse para acogerlos en términos de capacidad de absorción. Ése es el motivo por el que se profundizó el proceso de ampliación, de modo que esos países estuvieran en condiciones de hacer frente a sus obligaciones de Estados miembros en el momento de su adhesión, ayudándoles en sus procesos de transición y reformas y, en consecuencia, de preparación a la adhesión.

Así pues, con arreglo a la voluntad de los padres fundadores y al espíritu de los Tratados, la UE responde a su objetivo de ser un espacio de unidad en la diversidad, promotor de estabilidad y prosperidad, y agrupa a países que comparten un compromiso y unos valores comunes, a saber, la libertad, la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos.

La presente ficha de síntesis se divulga a título informativo y no pretende interpretar o sustituir el documento de referencia.

Última modificación: 28.02.2007
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