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Der Prozess bis zum Beitritt eines neuen Mitgliedstaates

Eine Erweiterung ist für die Europäische Union (EU) eine Chance, ihrer historischen Aufgabe gerecht zu werden, die darin besteht, den europäischen Kontinent zu einem Raum des Friedens, der Stabilität und des Wohlstands zu machen. In Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) ist festgelegt, wie ein Land, das der EU beitreten möchte, vorgehen und welche Bedingungen es erfüllen muss: Es muss ein europäischer Staat sein und die gemeinsamen Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit respektieren.
Im Zuge ihrer fünf bisherigen Erweiterungen hat die EU nach und nach einen Prozess entwickelt, mit dem die Kandidatenländer während des Übergangs- und Reformprozesses und bei der Übernahme und Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes unterstützt werden sollen, damit sie sich besser auf ihre Pflichten als EU-Mitgliedstaat vorbereiten können.

ZUSAMMENFASSUNG

Rechtsgrundlage

Nach Artikel 49 EUV, der die Rechtsgrundlage für jede EU-Erweiterung darstellt, steht die EU jedem europäischen Land offen. Um der EU beitreten zu können, muss ein europäisches Land jedoch die in Artikel 6 Absatz 1 EUV genannten Grundsätze achten, die allen EU-Mitgliedstaaten gemein sind und auf die sich die EU gründet: Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie Rechtsstaatlichkeit.

Ein europäisches Land, das der EU beitreten möchte, richtet seinen Antrag nach Artikel 49 EUV an den Rat, der zunächst die Kommission anhören und die mit der absoluten Mehrheit der Mitglieder erfolgte Zustimmung des Europäischen Parlaments einholen muss, bevor er über den Antrag einstimmig entscheidet.

Die Beitrittsbedingungen und die durch den Beitritt erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge und Institutionen werden in einem Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten und dem Kandidatenland festgelegt. Dieser so genannte Beitrittsvertrag muss von allen Vertragsstaaten ratifiziert werden.

Beitrittsprozess

Jeder Beitrittsantrag ist Gegenstand einer Stellungnahme der Kommission und eines Beschlusses des Rates. Wenn einem beitrittswilligen Land der Status eines Kandidatenlandes zuerkannt wurde, zieht das nicht automatisch sofort den Beginn der Beitrittsverhandlungen nach sich. Dazu müssen vielmehr bestimmte Bedingungen erfüllt sein.

Ein Land, das der EU beitreten möchte, muss die Beitrittskriterien, die auch als Kopenhagener Kriterien bezeichnet werden, erfüllen; anhand dieser Kriterien nimmt die Kommission zu seinem Beitrittsantrag Stellung. Die Kopenhagener Kriterien wurden 1993 auf der Tagung des Europäischen Rates in Kopenhagen festgelegt und 1995 auf der Tagung des Europäischen Rates in Madrid ergänzt. Es handelt sich um folgende Kriterien:

  • politische Kriterien: institutionelle Stabilität zur Gewährleistung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, der Wahrung der Menschenrechte sowie der Achtung und des Schutzes von Minderheiten;
  • wirtschaftliche Kriterien: eine funktionierende Marktwirtschaft und die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der EU standzuhalten;
  • die Fähigkeit zur Erfüllung der Pflichten, die sich für ein EU-Mitglied aus dem EU-Recht und den Politiken der EU (dem so genannten gemeinschaftlichen Besitzstand) ergeben, einschließlich der Übernahme der Ziele der politischen und der Wirtschafts- und Währungsunion;
  • Vorbereitung auf die Eingliederung in die EU durch Anpassung der administrativen Strukturen.

Im Fall der westlichen Balkanländer sieht der von der Kommission 2005 vorgeschlagene und vom Rat 2006 befürwortete „Fahrplan" vor, dass die zufriedenstellende Erfüllung der sich aus dem betreffenden Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen ergebenden Verpflichtungen (vor allem in Bezug auf den Handel) für die EU bei der Prüfung eines eventuellen Beitrittsantrags ein wichtiger Faktor sein wird.

Die Aufnahmefähigkeit der EU spielt bei jeder Erweiterung ebenfalls eine zentrale Rolle. Aufnahme- (oder Integrationsfähigkeit) bedeutet, dass die EU über funktionsfähige Institutionen und Politiken verfügt, die es ermöglichen, dass die Erweiterung zu einer Vertiefung der europäischen Integration beiträgt. Die neuen Länder ihrerseits müssen gut auf ihren neuen Status als EU-Mitglied vorbereitet sein. Integrationsfähigkeit bedeutet ferner, dass die EU-Erweiterung von der öffentlichen Meinung in den Mitgliedstaaten und den Kandidatenländern gewollt wird.

Erfüllt ein Kandidatenland die Beitrittskriterien, können die Beitrittsverhandlungen aufgenommen werden. Ob sie aufgenommen werden, entscheidet der Europäische Rat auf der Grundlage der Stellungnahme der Kommission.

Die Beitrittsverhandlungen, die die Übernahme, die Umsetzung und die Anwendung des gemeinschaftlichen Besitzstandes durch die Kandidatenländer betreffen, sind der zentrale Bestandteil des Beitrittsprozesses. Sie sollen es den Kandidatenländern erleichtern, nach dem erfolgten Beitritt ihre Pflichten als EU-Mitgliedstaaten zu erfüllen. Da sie bei den individuellen Fortschritten jedes einzelnen Kandidatenlandes ansetzen, werden die Beitrittsverhandlungen mit jedem Land einzeln geführt, so dass der Grad der Vorbereitung je nach Kandidatenland unterschiedlich sein kann.

Der Ablauf der Verhandlungen richtet sich nach einem Verhandlungsrahmen, der vom Rat auf Vorschlag der Kommission festgelegt wird. Er gibt den Verhandlungen eine Perspektive und berücksichtigt die Situation und die besonderen Merkmale jedes Kandidatenlandes; in ihm wird Folgendes festgelegt:

  • die Verhandlungsgrundsätze und -verfahren;
  • die Fragen, die Gegenstand der Verhandlungen sein dürften, wie finanzielle Aspekte, vorübergehende Ausnahmeregelungen oder Schutzklauseln in bestimmten Bereichen des Besitzstandes (etwa der Freizügigkeit, der Strukturpolitik oder der Landwirtschaft), die jederzeit während der Beitrittsverhandlungen wieder aufgegriffen werden können;
  • die Verbindung zwischen den politischen und wirtschaftlichen Reformen in dem Kandidatenland und dem Ablauf der Verhandlungen;
  • der Grundsatz eines offenen Verhandlungsergebnisses;
  • der Grundsatz, dass das Verhandlungsziel der EU-Beitritt ist.

Die Verhandlungen betreffen den gemeinschaftlichen Besitzstand, der in einzelne Bereiche oder Kapitel untergliedert ist. Die Verhandlungen beginnen mit einer Vorbereitungsphase, in der die Kommission eine analytische Prüfung dieser einzelnen Kapitel, das so genannte „Screening", vornimmt. Bei dem Screening soll festgestellt werden, inwieweit das Kandidatenland auf einen EU-Beitritt vorbereitet ist, es soll das Kandidatenland mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand vertraut machen, und es soll es ermöglichen, anhand der hierfür vorgesehenen Kriterien („Benchmarks") die in die Beitrittsverhandlungen aufzunehmenden Kapitel zu ermitteln. Diese Benchmarks betreffen Vorbereitungsetappen, die für das weitere Vorgehen und die Erfüllung der den Besitzstand betreffenden Verpflichtungen der Assoziierungsabkommen eine zentrale Rolle spielen. Eventuelle Benchmarks und die Aufnahme eines Kapitels in die Beitrittsverhandlungen werden vom Rat auf der Grundlage der Empfehlungen der Kommission einstimmig beschlossen.

Die Beitrittsverhandlungen haben die Form von bilateralen Regierungskonferenzen zwischen allen Mitgliedstaaten einerseits und dem betreffenden Kandidatenland andererseits.

Die Verhandlungen über ein bestimmtes Kapitel sind dann abgeschlossen, wenn das Kandidatenland die für den Abschluss vorgesehenen Kriterien erfüllt (etwa in Bezug auf gesetzgeberische Maßnahmen, die Verwaltungs- und Justizbehörden, die tatsächlich umgesetzten Teile des Besitzstandes oder eine funktionierende Marktwirtschaft) und wenn es dem gemeinsamen Standpunkt der EU zustimmt, der von der Kommission ausgearbeitet und vom Rat einstimmig angenommen wurde. Falls ein Kandidatenland die einschlägigen Kriterien nicht mehr erfüllt, können die abgeschlossenen Kapitel jedoch erneut in die Beitrittsverhandlungen einbezogen werden.

Wie im Verhandlungsrahmen vorgesehen, können die Beitrittsverhandlungen im Fall einer schweren und anhaltenden Verletzung der Grundsätze, auf die sich die EU gründet, ausgesetzt werden. In einem solchen Fall kann die Kommission von sich aus oder auf Antrag eines Drittels der Mitgliedstaaten die Aussetzung der Verhandlungen empfehlen und die Bedingungen für eine Wiederaufnahme vorschlagen. Der Rat beschließt über die Empfehlung mit qualifizierter Mehrheit nach Anhörung des betreffenden Kandidatenlandes.

Wenn die Verhandlungen über alle Kapitel abgeschlossen sind, nähert sich auch der Beitrittsprozess seinem Ende, und der Beitritt kann mit dem Abschluss eines Beitrittsvertrags zwischen den Mitgliedstaaten und dem Kandidatenland eingeleitet werden. Der Rat muss allerdings nach Stellungnahme der Kommission und mit Zustimmung des Parlaments einstimmig das Ende des Beitrittsprozesses beschließen. In dem Beitrittsvertrag werden festgelegt:

  • das Ergebnis der Beitrittsverhandlungen, die Beitrittsbedingungen und die Schutz- oder aufschiebenden Maßnahmen in den Bereichen, die der letzten Einschätzung der Kommission zufolge noch vertieft werden müssen;
  • die Anpassung der Institutionen und Verträge, wie die Stimmengewichtung bei Abstimmungen im Rat und im Parlament oder die Anzahl der Europaabgeordneten, der Mitglieder des Ausschusses der Regionen usw.;
  • das Beitrittsdatum.

In der Zeit zwischen dem Abschluss des Beitrittsvertrags und dem Beitrittsdatum muss der Vertrag von allen bisherigen Mitgliedstaaten und dem künftigen neuen Mitgliedstaat ratifiziert werden. Das Kandidatenland ist jetzt ein „beitretendes Land" und nimmt unter den Augen der Kommission weitere Anpassungen in den Bereichen vor, in denen noch Unzulänglichkeiten bestehen und Fortschritte erforderlich sind.

Instrumente des Beitrittprozesses

Für jeden Beitrittsprozess und jedes Kandidatenland wird eine Heranführungsstrategie festgelegt, die die Vorbereitung des Beitritts erleichtern soll. Sie sieht die Verfahren und Instrumente (s. im Einzelnen u.) des Beitrittsprozesses vor, mit denen das Kandidatenland bei seinen Vorbereitungen unterstützt werden soll.

Die bilateralen Abkommen zwischen der EU und den einzelnen Kandidatenländern sind der bilaterale Rahmen für den Dialog und die Verhandlungen. Derartige bilaterale Abkommen sind z. B. das Assoziierungsabkommen mit der Türkei und die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit den westlichen Balkanländern.

Der politische und der wirtschaftliche Dialog zwischen der EU und den einzelnen Kandidatenländern betrifft die politischen bzw. die wirtschaftlichen und die Konvergenzkriterien und dient der Konsolidierung des Beitrittsprozesses. Seine Ergebnisse fließen in die Beitrittsverhandlungen ein.

Mit den Beitrittspartnerschaften wird für jedes Kandidatenland ein individueller Rahmen für die Unterstützung der Beitrittsvorbereitung abgesteckt. In ihnen wird ausgehend von den Kopenhagener Kriterien genau aufgeführt, aufgrund welcher Grundsätze und in welchen vorrangigen Bereichen das Kandidatenland seine Institutionen oder Infrastrukturen ausbauen, gesetzgeberisch tätig werden oder Reformen durchführen muss (zu diesem Zweck werden kurz- und mittelfristige Prioritäten festgelegt). Die Beitrittspartnerschaften sind weiterhin der Bezugsrahmen für die gemeinschaftliche Finanzhilfe.

Die in den Beitrittspartnerschaften vorgesehenen nationalen Programme für die Übernahme des Besitzstandes werden von den einzelnen Kandidatenländern aufgestellt. Sie enthalten einen Zeitplan für die Umsetzung der in den Beitrittspartnerschaften festgelegten Prioritäten und geben Aufschluss über die hierfür vorgesehenen personellen und finanziellen Mittel.

Die Kandidatenländer haben die Möglichkeit, ebenso wie die Mitgliedstaaten an den Programmen, Agenturen und Ausschüssen der EU teilzunehmen. Sie müssen in diesem Fall einen Finanzbeitrag leisten, der zum Teil durch die Heranführungshilfe gedeckt werden kann. Allerdings haben die Kandidatenländer bei den Programmen nur Beobachterstatus und nehmen an den Sitzungen der Programm-Begleitausschüsse nur dann teil, wenn sie betroffen sind. Ihre Teilnahme an den Agenturen ist je nach Agentur unterschiedlich und reicht von der vollständigen bis zur partiellen Teilnahme.

Die Teilnahme an den Programmen, Agenturen und Ausschüssen der EU soll die Zusammenarbeit und den Austausch zwischen den Mitgliedstaaten fördern und die Kandidatenländer mit den Politiken und Instrumenten der EU vertraut machen. Sie kann in sehr unterschiedlichen Bereichen stattfinden, etwa Bildung und Ausbildung, Jugend, Umwelt, Gesundheit usw.

Die Evaluierung des Beitrittsprozesses durch die Kommission (das so genannte Monitoring) beginnt, wenn der Beitrittsantrag vorliegt, und endet mit dem effektiven EU-Beitritt des betreffenden Kandidatenlandes.

Die Evaluierung erfolgt in Form von jährlichen („regelmäßigen") Berichten, in denen die Kommission beurteilt, inwieweit die Kandidatenländer in der Lage sind, ihre sich aus der EU-Mitgliedschaft ergebenden Pflichten zu erfüllen. In den Berichten, die alle gleich aufgebaut sind, wird genau beurteilt, inwieweit die Kopenhagener Kriterien erfüllt sind und wie weit die Übernahme und Umsetzung der einzelnen Kapitel des gemeinschaftlichen Besitzstandes fortgeschritten ist.

Ergänzend zu ihren jährlichen Berichten hat die Kommission eine regelmäßige Überwachung des Verlaufs der Beitrittsverhandlungen eingeführt. Sie basiert auf dem Verhandlungsrahmen und dient der Beurteilung der Übernahme und Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes in den Kandidatenländern. Über ihre Ergebnisse wird regelmäßig Bericht erstattet.

Durch den zivilgesellschaftlichen Dialog sollen die Zivilgesellschaften der EU und der Kandidatenländer in den Beitrittsprozess einbezogen werden. Mit der Notwendigkeit einer stärkeren Teilhabe der Zivilgesellschaften an der EU hat er eine besondere Dimension angenommen. In diesem speziellen Kontext soll er das Verständnis füreinander und das Wissen über den jeweils anderen fördern.

Mit der Heranführungshilfe sollen in den Kandidatenländern der Übergangsprozess und die Reformen unterstützt werden, damit die Institutionen gestärkt und die Infrastrukturen geschaffen werden, die für die Übernahme und Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes erforderlich sind. Die Heranführungshilfe dient ferner der Förderung der regionalen und grenzübergreifenden Zusammenarbeit sowie der Regionalentwicklung. Des Weiteren soll sie die Kandidatenländer auf die Inanspruchnahme der EU-Strukturfonds vorbereiten.

Die Heranführungshilfe und der Heranführungsprozess beeinflussen einander, denn erstere soll letzteren unterstützen, und letzterer bestimmt erstere. Deshalb muss die - mittelfristige - Heranführungshilfe so flexibel sein, dass sie an die Fortschritte der Kandidatenländer und neue Prioritäten angepasst werden kann. Das Programm Phare, mit dem 1989 ursprünglich der Reformprozess und der politische und wirtschaftliche Übergang in Ungarn und Polen unterstützt werden sollten, wurde sehr rasch zum wichtigsten Finanzinstrumente der Heranführungshilfe für die mittel- und osteuropäischen Kandidatenländer. Zu Phare hinzugekommen sind das struktur- und das agrarpolitische Instrument für den Zeitraum 2000-2006 zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA und SAPARD).

Im Zeitraum 2007-2013 wird die Finanzhilfe für die Kandidatenländer (und potentielle Kandidatenländer des westlichen Balkans) aus dem Instrument für Heranführungshilfe (IAP) bereitgestellt. Da das IAP flexible sein soll, richtet sich die aus ihm gewährte Hilfe nach den aus den jährlichen Evaluierungen und Strategiepapieren der Kommission hervorgehenden Fortschritten und Bedürfnissen der Empfängerländer.

Des Weiteren können die Kandidatenländer in den Genuss von Kofinanzierungen internationaler Finanzinstitutionen (IFI) kommen, mit denen die Kommission entsprechende Vereinbarungen abgeschlossen hat. Diese Vereinbarungen ermöglichen nicht nur die Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen diesen Institutionen, sondern auch eine bessere Kanalisierung der für die Heranführung bereitgestellten Darlehen und anderen Mittel. Als Finanzinstitution der EU spielt die Europäische Investitionsbank (EIB) auf diesem Gebiet ebenfalls eine nicht unwesentliche Rolle.

Hintergrund

Die EU ist seit ihrer Gründung im Jahr 1957 fünfmal erweitert worden, so dass sie von ursprünglich sechs auf jetzt 27 Mitgliedstaaten angewachsen ist. Die Erweiterungen der Jahre 2004 und 2007 stellten ein völliges Novum dar - zum einen aufgrund der Zahl der beitretenden Länder und zum anderen aufgrund der Herausforderungen, die mit dem EU-Beitritt dieser Länder verbunden waren. So erforderte die politische und wirtschaftliche Lage der meisten dieser Länder intensivere Beitrittsvorbereitungen. Außerdem musste sich die EU, was ihre Aufnahmefähigkeit betraf, selbst auf den Beitritt dieser Länder vorbereiten. Daher wurde der Beitrittsprozess vertieft, d. h. die Kandidatenländer wurden in ihrem Übergangs- und Reformprozess und damit in ihrer Beitrittsvorbereitung besonders intensiv unterstützt, damit sie in der Lage waren, im Augenblick ihres Beitritts die sich aus der EU-Mitgliedschaft ergebenden Pflichten zu erfüllen.

In Einklang mit dem Willen ihrer Gründerväter und dem Geist der Verträge wird die EU somit ihrem Ziel gerecht, das darin besteht, unter dem Motto „Einheit in Vielfalt" Stabilität und Wohlstand zu fördern und eine Gemeinschaft von Ländern zu sein, die sich den gleichen Werten verpflichtet fühlen: der Freiheit, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und den Menschenrechten.

Dieses Themenblatt hat für die Europäische Kommission keinerlei Rechtsverbindlichkeit; es erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und stellt keine Auslegung des Vertragstexts dar.

 
Letzte Änderung: 28.02.2007
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